Classification of public domain registration decree as individual act and commencement of limitation period for third parties

Şedinţa publică din data de 22 septembrie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Botoşani – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2019, la data de 09.05.2019, precizată la data de 24.05.2019, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Albeşti, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 1705/2006 cu privire la înscrierea în domeniul public al Statului a suprafeţei de teren de 4300 mp înscrisă în Anexa 3 sub nr. MF: 34059, Cod 8.28.03, aflată în p.c. 735 a intravilanului com. Albeşti, jud. Botoşani.

Prin sentinţa nr. 362 nr. 25.09.2019 Tribunalul Botoşani – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de necompetenţă materială a Tribunalului Botoşani, secţia de contencios administrativ şi fiscal. A declinat, în favoarea Curţii de Apel Suceava – secţia de contencios administrativ şi fiscal, competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Albeşti şi pe pârâţii Guvernul României şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi – Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Botoşani, având ca obiect anulare act administrativ.

Cererea a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava – secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 22.05.2020 şi înregistrată sub nr. x/2019.

Prin încheierea de şedinţă din data de 20.07.2020, Curtea a admis în principiu cererile de intervenţie accesorie formulate de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Direcţia pentru Agricultură Judeţeană Botoşani.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 75/14.09.2020 pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2019 a fost admisă excepţia tardivităţii formulării acţiunii în anulare.

A fost respinsă acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Albeşti, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi – Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Botoşani, intervenienţi în numele altei persoane fiind Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Direcţia pentru Agricultură Judeţeană Botoşani, ca tardivă.

Prin încheierea nr. 35 din 1 octombrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2019 a fost admisă sesizarea din oficiu privind eroarea materială strecurată în minuta sentinţei nr. 75 din 14.09.2020 pronunţate de Curtea de Apel Suceava în dosarul nr. x/2019 având ca obiect "anulare act administrativ", în sensul că după aliniatul 2 din dispozitiv se va introduce un nou aliniat în care se va menţiona: Admite cererile de intervenţie accesorie formulate de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Direcţia pentru Agricultură Judeţeană Botoşani, în interesul pârâtului Guvernul României.

3. Cererile de recurs

Împotriva încheierii din 20.07.2020 şi sentinţei nr. 75/14.09.2020 pronunţate de instanţa de fond în dosarul nr. x/2019, precum şi împotriva încheierii nr. 35/2020 pronunţate de instanţa de fond în dosarul nr. x/2019 a formulat recurs reclamanta UAT Comuna Albeşti, fiind înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal în cadrul dosarelor nr. x/2019, repartizat Completului 7 şi, respectiv, nr. 863/40/2019/a, repartizat iniţial Completului nr. 8, iar ulterior, prin încheierea din 15.04.2021, scos de pe rolul acestui complet şi înaintat Completului nr. 7 pentru competentă şi unitară soluţionare.

În motivarea recursului, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a arătat recurenta că, în ceea ce priveşte sentinţa, a fost în mod nelegal admisă excepţia tardivităţii acţiunii. Astfel, acest incident a fost invocat prin întâmpinare de către interveniente, nu de către pârât, iar apărările formulate de interveniente nu puteau excede cadrul apărărilor pe care pârâtul a înţeles să se sprijine, având în vedere dispoziţiile art. 67 din C. proc. civ.

A apreciat recurenta că prima instanţă a calificat în mod greşit H.G. nr. 1705/2006 ca fiind un act administrativ cu caracter individual. Actul administrativ prin care se aprobă inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul privat sau prin care se aprobă completarea acestui inventar este un act administrativ care conţine reglementări cu caracter general impersonale şi care produc efecte erga omnes. Destinatarul actului nu este un anumit individ şi nici un grup determinat, astfel că H.G. nr. 1705/2006 trebuie considerat un act administrativ cu caracter normativ, deoarece destinatarii săi sunt un număr nedeterminat de subiecţi.

A mai arătat recurenta că, specific actelor administrative cu caracter normativ este că acestea creează, modifică sau desfiinţează reguli de conduită formulate în abstract, fără considerare de persoane, astfel că au caracter impersonal, general, conţin reguli de conduită generală şi de aplicabilitate repetată, la un număr nedeterminat de subiecţi.

A apreciat recurenta că, şi în situaţia în care este vorba despre un act individual, instanţa de fond a soluţionat în mod greşit excepţia, raportat la faptul că nu s-a făcut dovada unei comunicări a actului administrativ atacat.

A menţionat recurenta că are calitatea de terţ în raport de act, iar dreptul de promovare a unei căi de atac de către aceasta începe să curgă din momentul în care a putut să cunoască efectiv acest act, iar nu de la data publicării în Monitorul Oficial. În speţă, nu poate fi primită susţinerea primei instanţe în ceea ce priveşte adeverinţa nr. 333, întrucât adresa respectivă nu nominalizează în niciun fel H.G. nr. 1705/2006, se referă la o situaţie juridică a termenului indicată pur generic şi, mai mult, atestă o situaţie de fapt, respectiv faptul că terenul respectiv nu a făcut obiectul unor cereri de retrocedare şi nici a legilor de fond funciar.

Cu privire la încheierea de îndreptare a erorii materiale nr. 35/01.10.2020, a arătat recurenta că această încheiere nu îndreaptă o eroare, ci completează dispozitivul sentinţei. Cererile de intervenţie sunt cereri accesorii, iar în cauză instanţa nu s-a pronunţat asupra lor prin sentinţă, astfel că ar fi trebuit să completeze dispozitivul în condiţiile art. 444 din C. proc. civ.. Fiind nesocotite aceste dispoziţii, sunt incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Cu privire la încheierea din 20.07.2020 prin care au fost admise în principiu cele două cereri de intervenţie, a arătat recurenta că instanţa a apreciat în mod nelegal că aceste două instituţii terţe justifică un interes în cauză. Împrejurarea că indirect se va recunoaşte dreptul de proprietate faţă de părţile din litigiu nu face admisibilă cererea de intervenţie a unui terţ care nu este parte a actului juridic contestat şi care nu invocă un drept de proprietate asupra bunului în litigiu. Totodată, intervenientele nu au depus dovada achitării taxei judiciare de timbru, astfel încât cererile trebuiau anulate în condiţiile art. 200 din C. proc. civ.

4. Apărările intimaţilor

4.1 Intimatul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

4.2 Intimata Direcţia pentru Agricultură Judeţeană Botoşani a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

4.3 Intimata Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi – Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Botoşani a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului.

5. Alte aspecte procesuale

La termenul de judecată din 22 septembrie 2022, Înalta Curte a dispus reunirea dosarului nr. x/2019 având ca obiect recursul declarat împotriva încheierii de îndreptare a erorii materiale nr. 35 din 01.10.2020 cu dosarul nr. x/2019 având ca obiect recursul declarat împotriva încheierii de şedinţă din data de 20.07.2020 şi împotriva sentinţei nr. 75 din 14 septembrie 2020, toate pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat să se dispună anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 1705/2006 cu privire la înscrierea în domeniul public al Statului a suprafeţei de teren de 4300 mp înscrise în Anexa 3 sub nr. MF: 34059, Cod 8.28.03, aflată în p.c. 735 a intravilanului com. Albeşti, jud. Botoşani.

Soluţionând cauza, instanţa de fond a admis excepţia tardivităţii formulării acţiunii în anulare şi a respins acţiunea ca tardivă.

În ceea ce priveşte sentinţa nr. 75/2020, recurenta a formulat un set de critici privind calificarea actului atacat. A apreciat recurenta că prima instanţă a calificat în mod greşit H.G. nr. 1705/2006 ca fiind un act administrativ cu caracter individual. A susţinut că actul administrativ prin care se aprobă inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul privat sau prin care se aprobă completarea acestui inventar este un act administrativ care conţine reglementări cu caracter general impersonale şi care produc efecte erga omnes. Destinatarul actului nu este un anumit individ şi nici un grup determinat, astfel că H.G. nr. 1705/2006 trebuie considerat un act administrativ cu caracter normativ, deoarece destinatarii săi sunt un număr nedeterminat de subiecţi.

Analizând aceste critici, instanţa de control judiciar apreciază că sunt neîntemeiate.

În analizarea excepţiei tardivităţii formulării acţiunii, instanţa de fond a pornit mai întâi de la tipul de act administrativ atacat în cauză – H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.

A stabilit instanţa de fond că actul administrativ în discuţie este unul individual întrucât nu stabileşte reguli generale, de aplicabilitate repetată, nu se adresează unui număr nedeterminat de subiecţi, în condiţiile în care hotărârea de Guvern amintită conţine reguli care produc efecte în raport de autorităţile statului.

Concluzia instanţei de fond este corectă, natura juridică a actului atacat fiind stabilită în mod corect.

O astfel de hotărâre a Guvernului, adoptată în cadrul procedurii de atestare a domeniului public prevăzute de art. 20 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, nu poate fi calificată ca fiind act administrativ normativ, pentru că nu cuprinde reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de cazuri şi persoane, ci are ca efect juridic delimitarea domeniului public al statului prin individualizarea fiecăruia dintre imobilele prevăzute în anexe.

Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care în exercitarea atribuţiilor sale adoptă hotărâri pentru organizarea executării legilor, potrivit art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, dar nu toate hotărârile Guvernului au caracter normativ.

Chiar şi în cazul în care este prevăzută o anumită sferă de adresabilitate, în raport cu obiectul reglementării, actul normativ se caracterizează prin aceea că exprimă norme cu caracter general şi abstract, determinate fiind numai criteriile pentru identificarea limitelor sferei destinatarilor, iar nu fiecare dintre subiectele de drept sau fiecare bun în parte, aşa cum este cazul în speţă.

În continuare, a reţinut instanţa de fond că reclamanta este terţ faţă de actul contestat, astfel că data de la care începe să curgă termenul pentru formularea plângerii prealabile pentru terţele persoane vătămate într-un drept al lor, prin actul administrativ cu caracter individual, este data la care "persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului", aşa cum prevede art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

A stabilit instanţa de fond că recurenta-reclamanta a luat cunoştinţă de Anexa 3 la H.G. nr. 1705/2006 la data de 18.01.2017, dată la care a emis Adeverinţa cu nr. 333 prin care atestă că terenul în suprafaţă de 4.300 mp situat în PC 735, intravilanul comunei Albeşti, judeţul Botoşani este proprietate publică a statului român, nu a făcut obiectul legilor fondului funciar sau a unor cereri de retrocedare.

Recurenta-reclamantă a arătat că, şi în situaţia în care este vorba despre un act individual, instanţa de fond a soluţionat în mod greşit excepţia, raportat la faptul că nu s-a făcut dovada unei comunicări a actului administrativ atacat.

A menţionat recurenta că are calitatea de terţ în raport de act, iar dreptul de promovare a unei căi de atac de către aceasta începe să curgă din momentul în care a putut să cunoască efectiv acest act, iar nu de la data publicării în Monitorul Oficial. În opinia recurentei, nu poate fi primită susţinerea primei instanţe în ceea ce priveşte adeverinţa nr. 333, întrucât adresa respectivă nu nominalizează în niciun fel H.G. nr. 1705/2006, se referă la o situaţie juridică a termenului indicată pur generic şi, mai mult, atestă o situaţie de fapt, respectiv faptul că terenul respectiv nu a făcut obiectul unor cereri de retrocedare şi nici a legilor de fond funciar.

Lecturând conţinutul adresei avute în vedere de instanţa de fond, instanţa de control judiciar reţine că susţinerile recurentei sunt neîntemeiate, prin adresa nr. x menţionându-se că terenul în suprafaţă de 4.300 mp situat în PC 735, intravilanul comunei Albeşti, judeţul Botoşani este proprietate publică a statului român conform H.G. nr. 1705/2006 anexa 1 şi nu a făcut obiectul legilor fondului funciar, a unor cereri de retrocedare sau acţiuni aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti .

În aceste condiţii, în mod corect s-a reţinut că ipoteza în care se regăseşte recurenta-reclamanta este cea de la alin. (2) al art. 11 din Legea nr. 554/2004, în care se arată că "pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz".

Prin acest text, legea marchează momentul de la care începe să curgă termenul de un an, şi anume de la data comunicării actului pentru persoanele direct vizate de actul administrativ cu caracter individual, iar pentru persoanele cărora nu le este adresat actul, de la data cunoaşterii efective de către acestea a conţinutului actului în discuţie.

În speţă, ipoteza aplicabilă recurentei-reclamante dintre cele enumerate de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în privinţa momentului de la care începe a se calcula termenul de un an pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ, este cea privind "data luării la cunoştinţă" de către terţul interesat de actul pretins vătămător pentru acesta.

În acord cu cele reţinute de instanţa fondului, Înalta Curte constată că, în raport de acest moment temporal, acţiunea în anulare ce formează obiectul dosarului pendinte a fost introdusă în afara termenului de un an ce curge de la data când a luat cunoştinţă terţul interesat de actul administrativ pretins vătămător, potrivit art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Cât priveşte împrejurarea că excepţia tardivităţii acţiunii a fost invocată de intervenienţi, iar nu de către pârât, Înalta Curte constată că acest aspect nu este de natură să atragă inadmisibilitatea ei, în absenţa unei dispoziţii legale în acest sens.

Potrivit dispoziţiilor art. 67 alin. (2) din C. proc. civ., intervenientul accesoriu poate să săvârşească numai actele de procedură care nu contravin interesului părţii în favoarea căreia a intervenit.

Astfel, prin actele săvârşite, intervenientul tinde ca instanţa să pronunţe o soluţie favorabilă părţii pentru care a intervenit. Faptul că intervenientul are o poziţie procesuală subordonată părţii pe care o apără nu înseamnă că nu poate propune probe noi, că nu ar putea invoca excepţii procesuale, pe care partea în favoarea căreia a intervenit a omis să le opună adversarului, deoarece în acest mod intervenţia accesorie ar deveni inutilă, de vreme ce terţul ar fi ţinut să se limiteze la actele de procedură îndeplinite de partea pe care o susţine. Soluţia contrară rezultă fără tăgadă din dispoziţiile art. 67 alin. (2) din C. proc. civ. redate anterior, care permit intervenientului să săvârşească orice act de procedură, interzicându-i doar acele acte care contravin interesului părţii în favoarea căreia a intervenit, nefiind prevăzută vreo confirmare, încuviinţare a actelor de procedură săvârşite de intervenientul accesoriu de către partea în favoarea căreia s-a intervenit.

În ceea ce priveşte încheierea nr. 35/01.10.2020, a invocat recurenta că sunt incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., întrucât sunt nesocotite dispoziţiile procedurale prevăzute de art. 444 din C. proc. civ.

Înalta Curte reţine că sunt neîntemeiate susţinerile recurentei, în condiţiile în care, astfel cum a reţinut instanţa de fond, rectificarea omisiunii cu care instanţa s-a sesizat din oficiu nu modifică drepturile şi obligaţiile ce revin părţilor în baza hotărârii adoptate.

În condiţiile art. 442 din C. proc. civ., erorile sau omisiunile cu privire la numele, calitatea şi susţinerile părţilor sau cele de calcul, precum şi orice alte erori materiale din hotărâri sau încheieri pot fi îndreptate din oficiu sau la cerere.

Prin instituţia îndreptării unei hotărâri judecătoreşti legiuitorul a urmărit repararea omisiunilor instanţei, atunci când îndreptarea vizează erori materiale şi nu are incidenţă asupra fondului dreptului substanţial dedus judecăţii.

Cu privire la încheierea din 20.07.2020 prin care au fost admise în principiu cele două cereri de intervenţie, a susţinut recurenta că instanţa a apreciat în mod nelegal că aceste două instituţii terţe justifică un interes în cauză. În opinia recurentei, împrejurarea că indirect se va recunoaşte dreptul de proprietate faţă de părţile din litigiu nu face admisibilă cererea de intervenţie a unui terţ care nu este parte a actului juridic contestat şi care nu invocă un drept de proprietate asupra bunului în litigiu. Totodată, a invocat recurenta faptul că intervenientele nu au depus dovada achitării taxei judiciare de timbru, astfel încât, în opinia sa, cererile trebuiau anulate în condiţiile art. 200 din C. proc. civ.

Înalta Curte reţine că şi aceste susţineri sunt neîntemeiate, întrucât instanţa de fond a avut în vedere dispoziţiile art. 61 din C. proc. civ., apreciind interesul intervenientelor de a-şi apăra dreptul de administrare rezultat din încredinţarea spre administrare a bunului.

Astfel, prevederile legale menţionate anterior dau expresie interesului unui terţ de a fi introdus într-un proces pentru a apăra pe una dintre părţile din litigiu, cu care se regăseşte în anumite raporturi juridice ce ar putea determina formularea de către parte a unor pretenţii împotriva sa. Intervenientul trebuie să justifice întotdeauna un interes propriu, actual, chiar dacă nu pretinde un drept propriu în cadrul dosarului în care intervine, cu consecinţa obţinerii unui folos pentru sine. Astfel, terţul va obţine un folos practic direct şi imediat prin pronunţarea unei hotărâri în favoarea părţii pe care o apără, întrucât există premisa ca hotărârea respectivă să confirme sau să stabilească o situaţie ce conferă intervenientului accesoriu certitudinea că drepturile sale, conexe cu această situaţie juridică, nu sunt cu nimic afectate.

În fine, cu privire la susţinerile în sensul că intervenientele nu au depus dovada achitării taxei judiciare de timbru, astfel încât cererile trebuiau anulate în condiţiile art. 200 din C. proc. civ., Înalta Curte observă faptul că instanţa de fond nu a stabilit în sarcina intervenientelor o atare obligaţie.

În concluzie, toate argumentele recurentei sunt nefondate, iar instanţa de fond a realizat o corectă aplicare şi interpretare a dispoziţiilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Albeşti - prin Primar împotriva sentinţei nr. 75 din 14 septembrie 2020, a încheierii din 20 iulie 2020 şi a încheierii nr. 35 din 1 octombrie 2020, toate pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Albeşti - prin Primar împotriva sentinţei nr. 75 din 14 septembrie 2020, a încheierii din 20 iulie 2020 şi a încheierii nr. 35 din 1 octombrie 2020, toate pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 22 septembrie 2022.