Admissibility of annulment of government decree via presidential order procedure under Civil Procedure Code Article 997

Şedinţa publică din data de 23 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 10.02.2022 pe rolul Curţii de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J. au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Afacerilor Interne:

- anularea H.G. nr. 171 din 3 februarie 2022 de prelungire a stării de alertă, iar în subsidiar, anularea art. 1 din Anexa 2 privind purtarea măştii FFP 2 în aer liber, anularea art. 4 din Anexa 2 privind condiţionarea participării la activităţi prevăzute de anexa 3;

- suspendarea efectelor H.G. nr. 171/2022 sau, în subsidiar, suspendarea efectelor art. 2 şi 4 din anexa 2, pe timpul judecării acţiunii.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin ordonanţa preşedinţială nr. 57/2022 din 21 februarie 2022, Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâţii Guvernul României şi Ministerul Afacerilor Interne şi a respins cererea de ordonanţă preşedinţială formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Afacerilor Interne, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac formulată

Împotriva ordonanţei preşedinţiale nr. 57/2022 din 21 februarie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal au declarat apel reclamanţii A., E., I., C., G., D., H., B., F. şi J., recalificat în recurs de către Înalta Curte la termenul din data de 23.06.2022, solicitând admiterea căii de atac, schimbarea sentinţei atacate şi respingerea excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată şi, pe fond, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac arată că cererea de ordonanţă preşedinţială este admisibilă, întrucât actul atacat are caracter vremelnic şi provizoriu, iar pe de altă parte, nu există o cale eficientă de atac prevăzută de Legea nr. 55/2020, sens în care invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 392/2021.

Pe fond, arată că prelungirea repetată a stării de alertă de aproape doi ani este nelegală, fiind un abuz de putere, întrucât permanentizează o stare care trebuia să fie temporară.

Arată că starea de alertă a fost determinată de pandemie, iar art. 2 al Legii nr. 55/2020 stabileşte că starea de alertă este răspunsul la o situaţie de urgenţă, care nu mai poate fi justificată după 2 ani, întrucât premisele imprevizibilităţii situaţiei de pandemie nu mai subxistă, astfel că nu este îndeplinită cerinţa legală a urgenţei pentru prelungirea stării de alertă.

Cu privire la petitele subsidiare, arată că purtarea măştii în exterior nu se impune, în condiţiile în care nu există nici un studiu care să demonstreze eficacitatea acesteia.

În ceea ce priveşte condiţionarea participării la diferite activităţi, arată că această măsură este discriminatorie şi încalcă dispoziţiile Constituţiei României şi ale O.U.G. nr. 137/2000.

Susţine că prin Legea nr. 55/2020 nu se prevede posibilitatea introducerii vreunei diferenţieri în raport cu vaccinarea sau testarea persoanelor şi că restrângerea drepturilor fundamentale se poate face exclusiv prin lege, conform Deciziei Curţii Constituţionale nr. 157/2020; că cele două acte atacate plasează persoanele nevaccinate/netrecute oficial prin boală/netestate într-o categorie diferită, acestora nefiindu-le permis accesul în anumite locuri. Consideră că în acest mod persoanele nevaccinate sunt forţate în mod indirect să se vaccineze.

În ceea ce priveşte interesul, arată că acesta este atât personal, cât şi public, în condiţiile în care recurenţii-reclamanţi sunt împiedicaţi să desfăşoare o activitate socială normală în lipsa prezentării unui cod QR, acesta fiind cerut inclusiv în faţa autorităţilor publice, sens în care invocă art. 1 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene şi art. 1 din Constituţia României, apreciind că în acest mod se aduce atingere demnităţii umane.

Consideră că măsurile derogatorii nu pot şi nu trebuie să afecteze drepturile omului, democraţia şi statul de drept şi că obligaţia de a prezenta un cod QR, care conţine date medicale, este umilitor şi degradant.

4. Apărările formulate

4.1. Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare, prin care invocă excepţia nulităţii căii de atac şi excepţia lipsei de interes a recurenţilor-reclamanţi în susţinerea recursului.

În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului, arată că recurenţii-reclamanţi nu au formulat critici de nelegalitate cu privire la hotărârea recurată, aspectele invocate în calea de atac neputând fi încadrate în motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Cu privire la excepţia lipsei de interes, arată că între timp actul atacat şi-a epuizat efectele avute în vedere de către autoritatea emitentă, acestea fiind supuse limitei temporale precizate expres chiar în cuprinsul actului. Consideră că recurenţii nu justifică un interes în susţinerea recursului, fiind vorba de un act administrativ normativ ale cărui efecte au încetat.

Pe fondul cauzei, solicită respingerea căii de atac, ca neîntemeiate.

4.2. Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care invocă excepţia nulităţii căii de atac şi excepţia lipsei de interes în susţinerea emersului judiciar.

În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului, arată că recurenţii-reclamanţi nu au indicat niciunul dintre motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) C. proc. civ. şi nici nu au formulat critici care să poată fi subsumate acestora.

Referitor la excepţia lipsei de interes, arată că actul atacat nu mai este în vigoare, astfel că interesul nu poate fi justificat.

Pe fond, solicită respingerea căii de atac, ca neîntemeiate.

II. Soluţia instanţei de recurs

2.1. În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului, invocată de către intimaţii-pârâţi Ministerul Afacerilor Interne şi Guvernul României prin întâmpinări, Înalta Curte constată că este neîntemeiată.

Înalta Curte constată că prin cererea de recurs recurenţii-reclamanţi au invocat critici ce pot fi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., arătând textele de lege pe care le apreciază a fi fost încălcate de către instanţa de fond, precum şi argumentele aduse în sprijinul acestui punct de vedere.

De asemenea, au prezentat starea de fapt şi au arătat motivele pentru care apreciază că, în raport cu circumstanţele cauzei, instanţa de fond a făcut o aplicare greşită a normelor de drept material.

În consecinţă, în temeiul art. 248 C. proc. civ. raportat la art. 486 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului.

2.2. Cu privire la excepţia lipsei de interes în susţinerea căii de atac, Înalta Curte constată că aceasta a fost invocată de către intimaţii-pârâţi Ministerul Afacerilor Interne şi Guvernul României prin întâmpinări, argumentul invocat fiind acela că Hotărârea de Guvern contestată nu mai este în vigoare, aceasta producându-şi efectele timp de 30 de zile de la data emiterii, astfel încât recurenţii nu ar obţine niciun beneficiu ca urmare a unei eventuale soluţii de admitere a recursului.

Contrar susţinerilor intimatului-pârât, Înalta Curte constată că recurenţii-reclamanţi justifică interes în susţinerea prezentului recurs.

Astfel, în condiţiile în care reclamanţii au formulat cerere de ordonanţă preşedinţială, în calitate de persoane vătămate, arătând că nu sunt persoane vaccinate şi că în acest context au restricţii în ceea ce priveşte libertatea de circulaţie şi acces la activităţi şi locuri publice, fără a avea o altă alternativă, deşi vaccinarea nu este obligatorie, fiindu-le astfel afectate drepturile şi interesele legitime, iar cererea le-a fost respinsă ca inadmisibilă, este evident că recurenţii-reclamanţi au îndreptăţirea de a iniţia prezentul demers judiciar, justificat, în principal, ca urmare a efectelor juridice pe care le-a produs actul normativ atacat, în perioada în care a fost în vigoare, asupra drepturilor lor fundamentale.

Pe de altă parte, este de observat că legalitatea unui act administrativ cu caracter normativ poate fi cercetată de instanţa judecătorească şi după abrogarea acestuia sau ajungerea la termen, în condiţiile justificării interesului constatării nelegalităţii sale, în acest sens statuându-se şi în jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional, precum şi în jurisprudenţa instanţei europene.

În atare situaţie, reţinând că, deşi Hotărârea de Guvern contestată în cauză nu mai este în vigoare, acest aspect nu este de natură a determina respingerea cererii de recurs pe temeiul lipsei de interes a recurenţilor, întrucât actul normativ a produs efecte juridice în perioada în care a fost în vigoare, cu posibile consecinţe vătămătoare în drepturile sau în interesele părţii ce ar îndreptăţi-o să solicite despăgubiri.

Prin urmare, Înalta Curte va respinge, ca neîntemeiată, excepţia lipsei de interes în susţinerea recursului, invocată de intimaţii-pârâţi Ministerul Afacerilor Interne şi Guvernul României.

2.3. Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu criticile formulate în cererea de recurs, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Recurenţii-reclamanţi A., B., C., D., E., F., G., H., I., J. au învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere de ordonanţă preşedinţială prin care au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Afacerilor Interne: anularea H.G. nr. 171 din 3 februarie 2022 de prelungire a stării de alertă, iar în subsidiar, anularea art. 1 din Anexa 2 privind purtarea măştii FFP 2 în aer liber, anularea art. 4 din Anexa 2 privind condiţionarea participării la activităţi prevăzute de anexa 3; suspendarea efectelor H.G. nr. 171/2022 sau, în subsidiar, suspendarea efectelor art. 2 şi 4 din anexa 2, pe timpul judecării acţiunii.

Instanţa de fond a respins ca inadmisibilă cererea privind anularea H.G. nr. 171/2022, reţinând că, pentru admiterea unei cereri pe cale de ordonanţă preşedinţială, se impune ca aceasta să aibă un caracter vremelnic şi să nu prejudece fondul cauzei, condiţii care în speţă nu sunt îndeplinite.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că prin cererea de recurs recurenţii-reclamanţi au criticat doar soluţia dată de către instanţa de fond asupra cererii de anulare, nefiind recurată şi soluţia cu privire la suspendarea efectelor actului atacat, care a intrat în puterea de lucru judecat.

În cauză, cererea de chemare în judecată a fost formulată pe cale de ordonanţă preşedinţială.

În ceea ce priveşte admisibilitatea cererii de ordonanţă preşedinţială, Înalta Curte constată că, în mod corect, prima instanţă a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile caracterului vremelnic şi a neprejudecării fondului prin admiterea cererii întemeiate pe dispoziţiile art. 997 alin. (1) C. proc. civ.

Referitor la condiţiile de fond ale ordonanţei preşedinţiale, se constată că potrivit dispoziţiilor art. 997 din C. proc. civ.:

"(1) Instanţa de judecată, stabilind că în favoarea reclamantului există aparenţa de drept, va putea să ordone măsuri provizorii în cazuri grabnice, pentru păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente şi care nu s-ar putea repara, precum şi pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări. (...)

(4) Ordonanţa va putea fi dată chiar şi atunci când este în curs judecata asupra fondului.

(5) Pe cale de ordonanţă preşedinţială nu pot fi dispuse măsuri care să rezolve litigiul în fond şi nici măsuri a căror executare nu ar mai face posibilă restabilirea situaţiei de fapt."

Astfel, din textul de lege anterior enunţat, se constată că admiterea unei cereri de ordonanţă preşedinţială este condiţionată de îndeplinirea cumulativă a următoarelor cerinţe: caracterul urgent şi vremelnic al măsurii ce se solicită a fi luată, precum şi neprejudecarea fondului cauzei.

Prin acţiunea formulată, recurenţii-reclamanţi au solicitat anularea H.G. nr. 171 din 3 februarie 2022 de prelungire a stării de alertă, iar în subsidiar, anularea art. 1 din Anexa 2 privind purtarea măştii FFP 2 în aer liber, anularea art. 4 din Anexa 2 privind condiţionarea participării la activităţi prevăzute de anexa 3.

În ceea ce priveşte caracterul provizoriu sau vremelnic al măsurii solicitate pe calea ordonanţei preşedinţiale, Înalta Curte constată că acesta presupune o durată limitată în timp, dar şi reversibilitatea măsurii adoptate.

Or, în speţă, recurenţii-reclamanţi au solicitat anularea Hotărârii de Guvern, cerere ce nu îndeplineşte cerinţa vremelniciei, respectiv a caracterului provizoriu, având în vedere că anularea unui act ţine de fondul pretenţiilor, impunându-se ca o asemenea cerere să fie formulată printr-o acţiune în anulare, şi nu pe cale unei ordonanţe preşedinţiale.

Cu alte cuvinte, actiunea în anularea unei Hotărâri de Guvern, pe calea ordonanţei preşedinţiale, este inadmisibilă, întrucât aceasta nu este o măsură cu caracter vremelnic, provizoriu, care să poată fi solicitată în cadrul procedurii speciale a ordonanţei preşedinţiale, aspect reţinut în mod corect de către instanţa de fond.

Înalta Curte constată că solicitarea formulată de către reclamanţi prin acţiunea introductivă nu vizează măsuri care să poată fi luate cu caracter vremelnic, deoarece vremelnicia presupune că măsurile încuviinţate sunt limitate în timp doar până la soluţionarea în fond a litigiului.

Acesta este motivul pentru care legiuitorul a prevăzut că procedura reglementată de art. 997 C. proc. civ. poate fi dispusă pentru luarea unor măsuri provizorii în cazuri grabnice, pentru păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente şi care nu s-ar putea repara, precum şi pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări.

Pe de altă parte, cererea de anulare a actului din speţă nu îndeplineşte nici condiţia neprejudecării fondului, având în vedere că anularea unui anumit act se poate solicita doar în cadrul unei acţiuni în anulare, în procedura de drept comun a contenciosului administrativ, cu administrarea unui probatoriu adecvat, care să permită părţilor să formuleze apărări.

Astfel, în procedura ordonanţei preşedinţiale pot fi luate doar măsuri care nu sunt de natură să conducă la rezolvarea fondului, or, în speţă, cererea de anulare a H.G. nr. 171 din 3 februarie 2022 de prelungire a stării de alertă este o măsură ce ţine de fondul pretenţiilor, neputând fi dispusă pe calea procedurii simplificate a ordonanţei preşedinţiale.

Ca urmare, este evident că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile vremelniciei şi neprejudecării fondului şi, cum art. 997 C. proc. civ. prevede îndeplinirea cumulativă a celor patru condiţii de către cererea de ordonanţă preşedinţială, nu se mai impune analizarea celorlalte cerinţe şi nici a celorlalte aspecte invocate prin cererea de recurs.

Prin urmare, se constată că aspectele invocate în recurs de către recurenţii-reclamanţi nu sunt de natură a contura o altă soluţie decât cea pronunţată de către prima instanţă, din perspectiva pretenţiilor formulate în cadrul procedurii speciale a ordonanţei preşedinţiale, prima instanţă reţinând în mod corect că un asemenea demers judiciar este inadmisibil.

2.4. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A., E., I., C., G., D., H., B., F. şi J. împotriva ordonanţei preşedinţiale nr. 57/2022 din 21 februarie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţiile nulităţii recursului şi lipsei de interes în susţinerea recursului, invocate de intimaţii-pârâţi.

Respinge recursul declarat de A., E., I., C., G., D., H., B., F. şi J. împotriva ordonanţei preşedinţiale nr. 57/2022 din 21 februarie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 23 iunie 2022.