Partial annulment of public domain inventory entry rejected as time-barred after court classified act as individual administrative measure

Şedinţa publică din data de 17 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2021, la data de 12 mai 2021, pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa, Guvernul României, şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, a formulat cerere de chemare în judecată prin care a solicitat anularea parţială a numărului de inventar MF 64118 - obiectivul "Baraj Siriu" din Anexa nr. 12 la Hotărârea Guvernului nr. 1.705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, cu modificările şi completările ulterioare, cu privire la terenul în suprafaţă de 3.110 mp, situat în extravilanul comunei Siriu, judeţul Buzău, tarlaua x, având numărul cadastral x, înscris în cartea funciară x UAT Siriu şi deţinut de subsemnata în temeiul Certificatului de moştenitor nr. x/09.05.2014, eliberat de B. în dosarul succesoral nr. x/2014.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 28 pronunţată la data de 16 februarie 2022, Curtea de Apel Ploieşti – secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia tardivităţii şi a respins ca tardivă acţiunea formulată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta A. invocând motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat, respingerea excepţiei tardivităţii contestării actului administrativ şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului, a arătat că interpretarea dată de instanţă este una neîntemeiată, actul administrativ având caracterul unui act administrativ normativ.

Invocă recurenta dispoziţiile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 al cărui conţinut este redat prin cererea de recurs, normă juridică în raport de care susţine că reţinerea instanţei referitoare la caracterul individual al H.G. nr. 1705/2006 este nefondată, iar faptul că Anexa cuprinde denumiri individualizate ale imobilelor nu este suficient pentru a aprecia că actul administrativ generează, astfel, drepturi individuale.

Afirmă recurenta că din analiza sistematică a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, cu precădere prin raportare la art. 11, reiese necesitatea ca destinatarii actului administrativ cu caracter individual să fie indicaţi în mod expres, actul cu caracter individual fiind necesar a fi redactat într-un mod neechivoc în sensul în care se adresează unei persoane individuale sau unui grup de persoane efectiv nominalizate.

Anexa 12 la H.G. nr. 1705/2006 cuprinde o listă de inventar cu bunuri ce fac parte din proprietatea publică a statului, dar aceste dispoziţii sunt obligatorii pentru toţi justiţiabilii, opozabilitatea listelor având un evident caracter general, erga omnes.

Destinatarii căruia să îi fie opozabile dispoziţiile acestei Anexe nu sunt indicaţi, contrar celor afirmate de instanţa de fond. Astfel, nu destinatarii normei sunt individualizaţi, ci sunt individualizate bunurile care fac parte din domeniul public al statului, destinatarii normei – adică persoanele care sunt obligate să respecte aceste inventare – fiind toţi membrii societăţii (persoane fizice sau juridice) de unde şi caracterul general al dispoziţiilor legale în discuţie.

Susţine că la momentul edictării normei, legiuitorul a avut în vedere aplicarea sa generală, fiind de subliniat şi faptul că obiectul actului normativ are în vedere bunuri din domeniul public al statului.

4. Apărările intimaţilor

Intimatul-pârât Statul Român prin Ministerul Finanţelor a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, susţinând în esenţă că hotărârea Guvernului a fost adoptată în temeiul art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, este un act cu caracter individual, întrucât se aplică unui număr determinat şi dinainte stabilit de subiect de drept – statul român şi titularii drepturilor reale corespunzătoare proprietăţii publice – cu privire la bunuri determinate expres în conţinutul său.

Actul administrativ ce face obiectul cauzei de faţă nu are caracter normativ fiind un act de administrare a domeniului public, neavând caracter de reglementare generală.

A formulat întâmpinare şi intimata pârâtă Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, susţinând în esenţă că H.G. nr. 1705/2006 – Anexa nr. 12 cu nr. MF 64118 pentru obiectivul "Baraj Siriu" reprezintă o inventariere/reinventariere a bunurilor ce aparţin domeniului public al statului, astfel cum au fost inventariate prin hotărârile de Guvern anterioare, H.G. nr. 1045/2000, H.G. nr. 45/2002

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea anularea parţială a numărului de inventar MF 64118 - obiectivul "Baraj Siriu" din Anexa nr. 12 la Hotărârea Guvernului nr. 1.705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, cu modificările şi completările ulterioare, cu privire la terenul în suprafaţă de 3.110 mp, situat în extravilanul comunei Siriu, judeţul Buzău, tarlaua x, având numărul cadastral x, înscris în cartea funciară x UAT Siriu şi deţinut de subsemnata în temeiul Certificatului de moştenitor nr. x/09.05.2014, eliberat de B. în dosarul succesoral nr. x/2014.

Curtea de Apel Ploieşti a respins acţiunea formulată de reclamantă ca tardiv formulată.

La aceeaşi concluzie ajunge şi instanţa de control judiciar.

Susţinerile recurentei, în sensul că actul administrativ atacat are caracter normativ aşa încât acţiunea nu este tardivă, nu pot fi primite.

Prioritar, Înalta Curte observă că H.G. nr. 1705/2006 a fost emisă în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu modificările şi completările ulterioare, act normativ care, potrivit art. 1 "Se aprobă inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, prevăzut în anexele nr. 1 -46*) care fac parte integrantă din prezenta hotărâre, actualizate la data de 4 decembrie 2006".

Conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Criteriile principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ şi acte cu caracter individual sunt, pe de o parte, scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise şi, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse.

Potrivit doctrinei, actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/dispoziţiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit întotdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispoziţiilor legale.

În ceea ce priveşte întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conţin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc efecte juridice erga omnes faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.

Aşadar, pentru a avea caracter normativ, aşa cum greşit susţine recurenta-reclamantă cu privire la actele contestate în cauză, actul administrativ în discuţie trebuie să se adreseze tuturor subiecţilor de drept, erga omnes, fără ca aceştia să poată fi identificaţi sau identificabili, ori nu doar acelora care intră sub incidenţa sa, aşa cum este cazul de faţă. Din această perspectivă, rezultă cu puterea evidenţei că actul administrativ în discuţie, este unul individual deoarece nu stabileşte reguli generale, de aplicabilitate repetată, nu se adresează unui număr nedeterminat de subiecţi, în condiţiile în care hotărârea de guvern amintită conţine reguli care produce efecte în raport de autorităţile statului.

Altfel spus, actele administrative individuale se caracterizează prin aceea că reprezintă manifestări unilaterale de voinţă care generează, modifică sau sting drepturi şi obligaţii în beneficiul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate, spre deosebire de actele administrative normative, care conţin reglementări cu caracter general, impersonal şi obligatoriu.

Prin urmare, faţă de aceste caracteristici ale actelor administrative, actul administrativ contestat în cauza de faţă are natura juridică a unui act administrativ unilateral individual pentru că se adresează unor subiecte determinate şi nu prevede/cuprinde reglementări cu caracter general cu efecte erga omnes.

Susţinerile recurentei-reclamante în sensul că această hotărâre este un act administrativ normativ nu sunt fondate, întrucât din conţinutul actului administrativ a cărui anulare se solicită H.G. nr. 1705/2006 se constată că acest act este un act de aprobare a unui inventar cu bunurile proprietate publică, atât persoanele destinatare cât şi drepturile sunt precis determinate, astfel că în mod corect judecătorul fondului a reţinut faptul că actul atacat are caracter individual şi nu normativ.

În consecinţă, Înalta Curte reţine că prima instanţă a stabilit în mod corect natura juridică a actului atacat, reţinând că acesta este un act administrativ cu caracter individual.

De altfel, această opinie este prezentă şi în practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care prin Decizia nr. 561 din 7 februarie 2014, analizând caracterul normativ sau individual al H.G. nr. 1705/2006 a statuat că "Hotărârea de Guvern are natura juridică a unui act administrativ individual emis în aplicarea art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei excepţii de nelegalitate în temeiul art. 5542004, care instituie o cale indirectă de control judecătoresc al actului administrativ, alături de acţiunea directă, întemeiată pe prevederile art. 1 şi 8 din aceeaşi lege".

Prin urmare, fiind vorba despre un act administrativ individual devin incidente prevederile art. 11 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaştere dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni, termen reglementat pentru situaţiile prevăzute la lit. a) - e).

Conform art. 11 alin. (2) din aceeaşi lege, "pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, (...)"

În temeiul art. 11 alin. (5), din aceeaşi lege, termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripţie, iar termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere.

În cauză, recurenta-reclamantă a luat cunoştinţă de conţinutul actului la data de 10 iunie 2016, dată la care în dosarul nr. x/2016, dosar în care reclamanta a fost parte, Administraţia Naţională Apele Române a depus întâmpinare, iar anexat întâmpinării a depus Anexa 12 privind Inventarul Bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului, cuprinzând şi numărul 64118 contestat în prezenta cauză, iar prezenta acţiune a fost formulată la data de 12 mai 2021, corect a reţinut instanţa de fond că aceasta este tardiv formulată.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 28 din 16 februarie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti – secţia contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 iunie 2022.