Judicial review of BNR's refusal to register a non-bank financial institution based on the director's "adequate reputation" and exclusive regulatory competence for qualitative evaluations

Şedinţa publică din data de 17 iunie 2022

Asupra contestaţiei de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 19.11.2021 pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2022 contestatoarea A. S.A. în contradictoriu cu intimata Banca Naţională a României, a solicitat anularea Hotărârii nr. 2 din 27 octombrie 2021 pronunţată de Consiliul de Administraţie al Băncii Naţionale a României şi obligarea intimatei la înscrierea contestatoarei în Registrul General al IFN-urilor.

În motivarea contestaţiei, contestatoarea a susţinut următoarele:

În fapt, în luna septembrie 2021, A. S.A. depus a cerere de înscriere în Registrul General al IFN-urilor la Direcţia de Reglementare şi Autorizare din cadrul Băncii Naţionale a României, ataşând documentaţia aferentă dovedirii îndeplinirii tuturor condiţiilor impuse de normele incidente în cazul formulării unei astfel de cereri, respectiv există capital privat conform normelor BNR, are Consiliu de Administraţie, sediu, dovada faptului că persoana numită de Consiliul de Administraţie în calitate de director general a lucrat 10 ani în cadrul unei Instituţii Financiare Nebancare ca şi conducător al departamentului de acordări credite şi recuperări.

Cu toate acestea, susţine contestatoarea că intimata Banca Naţională a României i-a respins cererea pe motivul că persoana numită de Consiliul de Administraţie în calitate de conducător al A. S.A. nu îndeplineşte cerinţa privind reputaţia adecvată prevăzută de dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 93/2009 coroborat cu art. 14 şi 15 din Regulamentul nr. 20/2009.

A. S.A. a urmat procedura necontencioasă şi a formulat contestaţie conform legii, la Consiliul de Administraţie al Băncii Naţionale a României, contestaţie ce a fost respinsă prin Hotărârea nr. 3 din 27 octombrie 2021.

Apreciază că Hotărârea nr. 3 din 27 octombrie 2021, pronunţată de Consiliul de Administraţie al Băncii Naţionale a României, prin care cererea de înscriere în Registrul General al IFN-urilor a fost respinsă, s-a făcut într-un mod nelegal şi netemeinic.

Astfel, sub un prim aspect susţine că răspunsul nu a fost dat în termenul legal de 30 de zile, ci în 46 de zile, aspect care poate fi interpretat ca o aprobare tacită.

Criteriile pentru care se evaluează reputaţia conducătorului sunt cele descrise în art. 14 din Regulamentul nr. 20/2009, iar conducătorul contestatoarei nu se află în niciuna din aceste situaţii. Susţine contestatoarea că sintagma "reglementări relevante" şi "fapte relevante" este neclară şi duce la interpretări mai mult sau mai puţin obiective. Afirmă că timp de 10 ani, atât BNR cât şi firma B. S.A. nu a aplicat conducătorului desemnat de Consiliul de Administraţie în calitate de director general, respectiv dl. C., nicio sancţiune administrativă şi nici nu i s-a cerut vreo notă explicativă.

Susţine că problemele profesionale nu trebuie confundate cu reputaţia, iar împrejurarea că se greşeşte în plan profesional nu poate fi repercutat asupra reputaţiei acelei persoane.

Susţine contestatoarea că directorul desemnat, dl. C. are o bună reputaţie, sens în care arată că acesta a terminat cel mai bun liceu din Transilvania, a intrat pe loul 7 la Facultatea de Electrotehnică şi Telecomunicaţii Traian Vuia din Timişoara pe care a terminat-o printre primii, a luat premiul I la olimpiada de mecanică şi de bazele electrotehnicii din cadrul facultăţii şi are o diplomă de inovator luată în calitate de inginer la D..

Cu referire la motivele reţinute în Hotărârea atacată se arată de către contestatoare faptul că acţiunile civile nu se pot finaliza cu o condamnare, niciunde în Regulament sau în lege nu se regăseşte expresia "multiple acţiuni civile", expresia "instabilitate financiară" nu este definită clar, Legea nr. 93/2009 şi Regulamentul 20/2009 nu conţin expresia "a efectua propria judecată profesională", iar BNR este chemată să aplice legea şi Regulamentul aşa cum au fost concepute, nu să "judece profesional".

Susţine că respingerea cererii de înscriere în Registrul General al IFN-urilor se datorează dosarului penal nr. x/2017, dosar în care dl. C. a fost achitat atât de Judecătoria Deva cât şi de Curtea de Apel Alba Iulia, însă BNR a preluat aspecte din decizia Curţii de Apel Alba Iulia, respectiv acuzaţiile aduse de procuror, aspect care duce la nelegalitatea hotărârii atacate întrucât BNR nu mai poate să selecteze din acel dosar devreme ce este finalizat.

Totodată, afirmă că o plângere penală finalizată cu achitare pentru acuzaţiile aduse nu mai poate fi readusă în discuţie şi niciuna din faptele pentru care dl. C. a fost acuzat şi achitat nu mai poate face obiectul unei alte imputări din partea BNR.

Toate motivele reţinute de intimata BNR în cuprinsul Hotărârii atacate sunt combătute de către contestatoare susţinând că dl C. nu a refuzat niciodată sa predea actele, nu a refuzat să dea curs solicitărilor organelor penale, nu a avut o atitudine mincinoasă în relaţia cu organele de urmărire penală sau de judecată, a respectat legislaţia privitoare la păstrarea în condiţii de siguranţă a documentelor de serviciu în sensul că cele 10.099 de dosare au fost păstrate în deplină siguranţă în dulapuri metalice, nu a sustras niciun dosar de la B. S.A..

În ce priveşte reţinerile referitoare la firma B. S.A. se arată că aceasta a fost înscrisră în Registrul General din data de 12.08.2008 şi până la data de 18.05.2018 şi nu în Registrul Special, iar această societatea nu avea norme interne privind cunoaşterea clientelei, iar dl. C. nu avea în fişa postului responsabilităţi referitoare la urmărirea modului de aplicare a normei interne privind standardele de cunoaştere a clientelei.

În concluzie, contestatoarea consideră că prezenta acţiune întruneşte toate condiţiile pentru a fi admisă şi solicită admiterea acţiunii, anularea Hotărârii nr. 3/27.10.2021 pronunţată de Consiliul de Administraţie al Băncii Naţionale a României ca fiind netemeinică şi nelegală, şi obligarea BNR la înscrierea A. S.A. în Registrul General al IFN-urilor.

2. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată, intimata Banca Naţională a României a solicitat respingerea contestaţiei, ca neîntemeiată, apreciind că hotărârea atacată respectă dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 93/2009.

3. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând hotărârea Consiliului de Administraţie al Băncii Naţionale a României, prin prisma motivelor invocate în contestaţie, precum şi a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge contestaţia formulată de către A. S.A. împotriva hotărârii ca nefondată, pentru următoarele considerente:

A.. S.A. a solicitat, prin cererea din data de 14 mai 2021 şi înregistrată la Banca Naţională a României la aceeaşi dată, sub nr. x, înscrierea în Registrul General ţinut de Banca Naţională a României, depunând documentaţie în acest sens. În urma analizei întregii documentaţii şi a propriilor verificări ale direcţiei de specialitate din Banca Naţională a României, cererea de înscriere a fost respinsă în temeiul art. 27 alin. (3) din Legea nr. 93/2009 privind instituţiile financiare nebancare, coroborat cu art. 25 alin. (1) lit. b) din Regulamentul BNR nr. 20/2009 privind instituţiile financiare nebancare, cu modificările şi completările ulterioare.

Soluţia de respingere a cererii de înscriere în Registrul General a fost adoptată în temeiul art. 25 alin. (1) lit. b) în considerarea faptului că dl. C., persoana desemnată în calitate de conducător al A. S.A. nu îndeplineşte cerinţa privind reputaţia adecvată prevăzută la art. 20 din Legea nr. 93/2009 coroborat cu art. 14 şi art. 15 din Regulamentul nr. 20/2009.

Împotriva acestei decizii, A.. S.A. a formulat contestaţie ce a fost soluţionată de Consiliul de Administraţie al Băncii Naţionale a României prin Hotărârea nr. 3 din 27 octombrie 2021, în sensul respingerii contestaţiei, ca neîntemeiată, întrucât C., conducătorul societăţii, nu îndeplinea cerinţa privind reputaţia adecvată prevăzută la art. 20 din Legea nr. 93/2009 privind instituţiile financiare nebancare, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 14 şi art. 15 din Regulamentul nr. 20/2009.

Potrivit art. 60 din Legea nr. 93/2009, "Căile de contestare a actelor emise de Banca Naţională a României în aplicarea prevederilor prezentei legi sunt cele prevăzute în cap. IX "Căi de contestare" al titlului III al părţii I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 227/2007, cu modificările şi completările ulterioare".

Conform art. 275 din O.U.G. nr. 99/2006 privind instituţiile de credit şi adecvarea capitalului, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 227/2007, cu modificările si completările ulterioare, "(1) Actele adoptate de Banca Naţională a României conform dispoziţiilor prezentei ordonanţe de urgenţă, ale Regulamentului (UE) nr. 575/2013 şi ale reglementărilor emise în aplicarea acestora, cu privire la o instituţie de credit, inclusiv cele cu privire la persoanele prevăzute la art. 108 alin. (1) ori la persoanele desemnate să asigure conducerea sucursalelor instituţiei de credit şi actele cu privire la acţionarii acesteia, pot fi contestate, în termen de 15 zile de la comunicare, la Consiliul de administraţie al Băncii Naţionale a României, care se pronunţă prin hotărâre motivată în termen de 30 de zile de la data sesizării.

(2) Hotărârea consiliului de administraţie al Băncii Naţionale a României poate fi atacată la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în termen de 15 zile de la comunicare.

(3) Banca Naţională a României este singura autoritate în măsură să se pronunţe asupra considerentelor de oportunitate, a evaluărilor şi analizelor calitative care stau la baza emiterii actelor sale.

(4) În cazul contestării în instanţă a actelor Băncii Naţionale a României, instanţa judecătorească se pronunţă asupra legalităţii acestor acte."

Din coroborarea dispoziţiilor legale evocate în precedent rezultă că instanţa de contencios administrativ este abilitată a se pronunţa asupra legalităţii hotărârii Consiliului de administraţie al B.N.R., respectiv a conformităţii acestui act administrativ cu actele normative în temeiul şi pentru organizarea căruia a fost emis, precum şi a veridicităţii stării de fapt ce a dus la declanşarea şi finalizarea procesului decizional contestat.

Sub un prim aspect s-a susţinut prin contestaţia formulată că hotărârea este nelegală întrucât hotărârea atacată nu a fost emisă în termenul legal de 30 de zile, ci în termenul de 46 de zile, iar acest aspect poate fi interpretat ca o aprobare tacită, opinie pe care Înalta Curte nu o împărtăşeşte.

Potrivit dispoziţiilor art. 3 din O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite "(1)În sensul prezentei ordonanţe de urgenţă, termenii şi expresiile de mai jos au următorul înţeles:

a) autorizaţie - actul administrativ emis de autorităţile administraţiei publice competente prin care se permite solicitantului desfăşurarea unei anumite activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii; noţiunea de autorizaţie include şi avizele, licenţele, permisele, aprobările sau alte asemenea operaţiuni administrative prealabile ori ulterioare autorizării;

b) procedura aprobării tacite - procedura prin care autorizaţia este considerată acordată dacă autoritatea administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaţii.

(2) Răspunsul negativ al autorităţii administraţiei publice competente, în termenul prevăzut de lege pentru emiterea autorizaţiei, nu echivalează cu aprobarea tacită."

Prin urmare, împrejurarea că intimata Banca Naţională a României nu a răspuns contestatoarei în termenul legal de 30 de zile nu echivalează cu o aprobare tacită.

Pe de altă parte, potrivit prevederilor art. 275 alin. (1) din O.U.G. nr. 99/2006 "(1)Actele adoptate de Banca Naţională a României conform dispoziţiilor prezentei ordonanţe de urgenţă, ale Regulamentului (UE) nr. 575/2013, cu modificările ulterioare, şi ale reglementărilor emise în aplicarea acestora, cu privire la o instituţie de credit, inclusiv cele cu privire la persoanele prevăzute la art. 108 alin. (1), la persoanele desemnate să asigure conducerea sucursalelor instituţiei de credit, şi la acţionarii acesteia, cu privire la auditorul financiar al instituţiei de credit, ori cu privire la o societate financiară holding, o societate financiară holding mixtă, inclusiv cele cu privire la persoanele care exercită responsabilităţi de administrare şi/sau conducere şi la acţionarii acestora pot fi contestate, în termen de 15 zile de la comunicare, la Consiliul de administraţie al Băncii Naţionale a României, care se pronunţă prin hotărâre motivată în termen de 30 de zile de la data sesizării.

Analizând această dispoziţie legală, Înalta Curte reţine că depăşirea termenului de 30 zile pentru soluţionarea contestaţiei nu este sancţionată de către legiuitor, ceea ce înseamnă că termenul în discuţie nu poate fi decât unul de recomandare.

În esenţă, prin motivele invocate în cuprinsul contestaţiei se susţine nelegalitatea hotărârii atacate sub aspectul îndeplinirii de către persoana desemnată în calitate de conducător al A. S.A., dl. C., a cerinţei reputaţiei adecvate cerută de art. 20 din Legea nr. 93/2009, motive pe care Înalta Curte le găseşte a fi neîntemeiate.

Conform art. 17 din Legea nr. 93/2009, "(1) Prezenta secţiune este aplicabilă instituţiilor financiare nebancare ce fac obiectul înscrierii în Registrul general. (2) Instituţiile financiare nebancare trebuie să îndeplinească cerinţele generale prevăzute în prezenta secţiune şi în reglementările emise de Banca Naţională a României în aplicarea prezentei legi", iar potrivit art. 20 din acelaşi act normativ, "Conducătorii instituţiilor financiare nebancare trebuie să aibă reputaţie şi experienţă adecvate pentru exercitarea responsabilităţilor încredinţate, conform criteriilor stabilite de Banca Naţională a României".

Potrivit art. 14 din Regulamentul BNR nr. 20/2009: "La evaluarea reputaţiei conducătorilor, Banca Naţională a României are în vedere cel puţin următoarele aspecte:

a) existenţa unei condamnări pentru infracţiuni de corupţie, spălare de bani, terorism, infracţiuni contra patrimoniului, abuz în serviciu, luare sau dare de mită, fals şi uz de fals, deturnare de fonduri, evaziune fiscală, primire de foloase necuvenite, trafic de influenţă, mărturie mincinoasă, infracţiuni prevăzute de legislaţia specială în domeniul financiar-bancar, de legislaţia privind societăţile comerciale, insolvenţa sau protecţia consumatorilor ori pentru orice alte fapte relevante;

b) conducătorul este urmărit penal sau judecat pentru oricare dintre infracţiunile prevăzute la lit. a);

c) investigaţii în curs ori derulate în trecut şi/sau măsuri aplicate ori impunerea unor sancţiuni administrative pentru nerespectarea prevederilor care reglementează domeniul bancar, financiar, al activităţii de asigurare sau a oricărei alte legislaţii privind serviciile financiare, în ceea ce priveşte conducătorul şi/sau o entitate în cadrul căreia în perioada în cauză acesta exercita responsabilităţi de administrare şi/sau de conducere;

d) investigaţii în curs ori derulate în trecut şi/sau măsuri şi sancţiuni aplicate de orice organism de reglementare ori profesional pentru nerespectarea oricăror reglementări relevante pentru evaluarea reputaţiei conducătorilor".

Dispoziţiile art. 15 din Regulamentul BNR nr. 20/2009 prevăd că "La evaluarea reputaţiei conducătorilor, aspectele prevăzute la art. 14 sunt avute în vedere, de la caz la caz, în funcţie de gravitatea circumstanţelor caracteristice fiecărei situaţii, în măsura în care acestea pot induce dubii cu privire la îndeplinirea criteriului privind reputaţia conducătorilor".

Din coroborarea dispoziţiilor legale precitate, rezultă că situaţiile indicate la art. 14 lit. a)–d) din Regulamentul nr. 20/2009 nu sunt prevăzute exhaustiv, de vreme ce art. 14 foloseşte sintagma "cel puţin", iar la art. 15 se prevede că aceste situaţii sunt avute în vedere de la caz la caz în funcţie de gravitatea circumstanţelor caracteristice fiecărei situaţii, în măsura în care acestea pot induce dubii cu privire la îndeplinirea criteriului privind reputaţia conducătorilor.

Prin urmare, evaluarea BNR nu se limitează la simpla verificare a încadrării în vreuna din situaţiile prevăzute la lit. a)-d) menţionate de art. 14 din Regulamentul nr. 20/2006, autoritatea de autorizare poate reţine în evaluarea reputaţiei conducătorilor orice alte aspecte relevante şi concludente, analizând toate informaţiile deţinute cu privire la persoana evaluată.

Criticile contestatoarei potrivit cărora o plângere penală finalizată cu achitare pentru acuzaţiile aduse nu mai poate fi readusă în discuţie şi niciuna din faptele pentru care dl. C. a fost acuzat şi achitat nu mai poate face obiectul unei alte imputări din partea BNR, nu pot fi primite.

În analiza reputaţiei unei persoane trebuiesc avute în vedere situaţiile/circumstanţele în care acea persoană s-a găsit şi care prezintă relevanţă raportat la calitatea pe care persoana în cauză urmează să o deţină şi în relaţie cu care se realizează evaluarea. Împrejurarea că dl. C. a fost cercetat penal pentru săvârşirea unor infracţiuni, şi apoi achitat de instanţa de judecată sunt elemente ce trebuiesc avute în vedere la efectuarea evaluării de către intimata BNR, iar efectuarea evaluării în raport şi de existenţa dosarului penal nu poate reprezenta ca fiind o nouă cercetare penală.

Banca Naţională a României efectuează o evaluare proprie în raport de toate situaţiile/circumstanţele în care acea persoană s-a găsit până la momentul evaluării de căte intimata BNR, nefiind ţinută de hotărârea de achitare pronunţată în dosarul penal.

Banca Naţională a României evaluează modul de conformare a entităţilor ce solicită înscrierea în Registrul General al IFN-urilor la cerinţele stabilite de legiuitor prin actele normative adoptate în domeniu, una dintre aceste cerinţe fiind cea menţionată la art. 20 din Legea nr. 93/2009, respectiv cea referitoare la reputaţia adecvată pe care trebuie să o aibă conducătorii instituţiilor financiare nebancare.

Activitatea de analiză şi decizie asupra factorului reputaţional adecvat este efectuată într-un domeniu de reglementare aflat în competenţa exclusivă a Băncii Naţionale a României, ce are ca scop asigurarea şi menţinerea stabilităţii financiare şi care nu aduce atingere şi nu se suprapune peste principiile de desfăşurare a procesului penal.

Aspectele din contestaţia formulată referitoare la faptul că dl C. nu a refuzat niciodată sa predea actele şi nu a refuzat să dea curs solicitărilor organelor penale, nu a avut o atitudine mincinoasă în relaţia cu organele de urmărire penală sau de judecată, a respectat legislaţia privitoare la păstrarea în condiţii de siguranţă a documentelor de serviciu în sensul că cele 10.099 de dosare au fost păstrate în deplină siguranţă în dulapuri metalice, nu a sustras niciun dosar de la B. S.A., nu pot fi primite.

Analizând hotărârea atacată se observă că la stabilirea de către intimată a neîndeplinirii cerinţei unei reputaţii adecvate de către dl. C. s-a avut în vedere un cumul de situaţii faptice, şi nu doar un element singular, care au relevat o conduită necorespunzătoare atât în relaţiile cu autorităţile statului cât şi în derularea activităţii profesionale anterioare la B. S.A.., iar aspectele menţionate în cuprinsul contestaţiei fiind contrazise de înscrisurile aflate la dosarul cauzei.

Relevant în acest sens, a fost atitudinea dlui. C. în contextul procesului de instrumentare a primei cereri de înscriere în Registrul General a A. S.A. când au fost furnizate intimatei BNR informaţii contradictorii, modificate succesiv în funcţie de observaţiile şi aspectele aduse în atenţie de autoritate. În condiţiile în care această atitudine contradictorie apare în relaţia cu intimata BNR, chiar de la prima cerere de înscriere în Registrul general, în mod corect intimata BNR a respins cererea de înscriere formulată de contestatoarea A. S.A..

Şi aspectele ce vizează activitatea profesională a dlui. C. la B. S.A., reţine Înalta Curte că în mod corect au fost avute în vedere la evaluarea efectuată de intimată.

Contrar susţinerilor contestatoarei, fişa postului consilier financiar bancar la B. S.A. datată 10 ianuarie 2010 şi aflată la dosar prevede în sarcina dlui. C. (consilier financiar bancar – poziţie de conducere şi control a compartimentului de creditare şi recuperare creanţe) faptul că "urmăreşte modul de aplicare a normei interne privind standardele de cunoaştere a clientelei" .

Prin urmare, Înalta Curte constată că toate criticile formulate sunt neîntemeiate, astfel că în baza art. 275 alin. (2) din O.U.G. nr. 99/2006, va respinge contestaţia formulată de contestatoarea A. S.A. împotriva hotărârii Consiliului de Administraţie al Băncii Naţionale a României nr. 3 din 27 octombrie 2021, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondată contestaţia formulată de petenta S.C. A. S.A. împotriva Hotărârii nr. 3 din 27 octombrie 2021 pronunţată de Consiliul de Administraţie al Băncii Naţionale a României.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 iunie 2022.