Financial regulator's warning and corrective action plan upheld in appeal over late document filing

Şedinţa publică din data de 17 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a la data de 17.09.2019, sub nr. x/2019, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, solicitând anularea deciziei ASF nr. 1040 din 13.08.2019, comunicată la data de 19.08.2019, înlăturarea sancţiunii contravenţionale a avertismentului şi a măsurilor dispuse, cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 857 pronunţată la data de 29 septembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins contestaţia formulată ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta A. S.A. întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecând cauza a solicitat admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată, anularea deciziei ASF nr. 1040 din 13.08.2019, înlăturarea sancţiunii contravenţionale a avertismentului şi a măsurilor dispuse.

Subsumat motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. susţine, sub un prim aspect, că hotărârea instanţei de fond cuprinde motive străine de natura cauzei întrucât prin acţiune a susţinut că niciuna din cele două direcţii indicate în hotărâre nu aveau competenţe de control, sens în care a arătat că Direcţia relaţii cu publicul, petiţii şi educaţie financiară are competenţa de constatare a contravenţiilor, iar constatarea contravenţiei de către altă direcţie (Supraveghere şi control asigurători/supraveghere şi control intermediar) atrage nulitatea deciziei.

Prin urmare, este evident că judecătorul fondului nu s-a pronunţat asupra cererii formulate în sensul de a verifica dacă prorogativele de control aparţineau Direcţiei relaţii cu publicul, petiţii şi educaţie financiară.

Sub un al doilea aspect, susţine că judecătorul fondului nu s-a pronunţat asupra tuturor motivelor de nulitate invocate ceea ce echivalează cu o nemotivare a hotărârii şi o nerespectare a dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Astfel, arată că măsurile dispuse de ASF pot fi luate numai dacă întârzierea este nejustificată şi conduce la nesoluţionarea în termenul legal al petiţiilor. Or, aspectul nesoluţionării în termenul legal al petiţiilor nu este prezentat în textul deciziei şi nici susţinut printr-un probatoriu adecvat, iar judecătorul fondului nu s-a pronunţat asupra acestui motiv de nulitate al deciziei ASF ce face obiectul contestaţiei.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., critică sentinţa recurată sub două aspecte.

Sub un prim aspect susţine că în mod eronat judecătorul fondului a reţinut că Direcţia de supraveghere şi control intermedieri, conduită şi scheme de garantare din cadrul ASF ar avea competenţe în ceea ce priveşte monitorizarea, supravegherea şi controlul permanent al societăţilor de asigurare şi reasigurare în ceea ce priveşte desfăşurarea activităţii de distribuţie, întrucât s-a raportat la dispoziţiile art. 1627 pct. 3 din Regulamentul ASF 10/2016.

Or, judecătorul fondului a făcut o confuzie în ceea ce priveşte obiectul controlului, sancţiunea dispusă şi prevederile legale aplicabile.

În acest sens, susţine că a fost sancţionat în temeiul dispoziţiilor art. 5 alin. (9) din Norma 18/2017 pentru transmiterea cu întârziere a documentaţiei solicitată de Autoritatea de Supraveghere Financiară, însă aceste prevederi nu vizează posibile încălcări ale noţiunii de "conduită" astfel că orice referire la acest aspect este nelegală.

Arată că noţiunea de conduită este menţionată în art. 3 alin. (1) pct. 9 din Legea nr. 236/2018, invocând şi dispoziţiile art. 3 alin. (2) lit. b) din aceeaşi lege, norme juridice în raport de care susţine că judecătorul fondului le-a aplicat în mod eronat, atribuind situaţiei de fapt o caracteristică specifică unei proceduri ce nu a făcut obiectul controlului şi sancţiunii aplicate de ASF, respectiv răspunsul cu întârziere la solicitările ASF.

Prin cea de-a doua critică susţine că judecătorul fondului, în mod nelegal, a reţinut că nu se identifică o problemă de legalitate în perspectiva faptului că, în anumite situaţii, pârâta a stabilit un termen mai scurt de răspuns.

În acest sens, susţine că judecătorul fondului s-a raportat la prevederile art. 5 alin. (9) din Norma nr. 18/2017, însă interpretarea judecătorului goleşte de conţinut norma legală, apreciind că este posibil ca în conţinutul aceluiaşi text pot exista două dispoziţii contrare, din care este aplicabil cel confuz şi neclar, generând astfel impredictibilitate din moment ce se acceptă ca termenul să poată fi lăsat la aprecierea autorităţii.

Pe baza dispoziţiei referitoare la termenul de 10 zile, societatea şi-a dimensionat numărul de angajaţi ai departamentului petiţii şi este evident că la momentul la are ASF nu mai respecta acest termen, automat se nasc decalaje şi nerespectări ale termenelor subiectiv instituite de ASF.

Or, existenţa a două termene lăsate la libera apreciere a autorităţii este de natură a afecta cerinţa de previzibilitate.

4. Apărările intimatei

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Susţine, în esenţă, că recurenta încearcă să inducă în eroare instanţa de recurs. Astfel, considerentele primei instanţe au reţinut faptul că Direcţia Supraveghere şi Control Intermediari, Conduită şi Scheme de Garantare avea atribuţii de supraveghere şi control în ceea ce priveşte desfăşurarea activităţii de distribuţie, nu în ceea ce priveşte conduita, aşa cum recurenta încearcă să inducă în eroare. Or, prin distribuitori se înţeleg atât asigurătorii cât şi intermediarii, iar prin distribuţie se înţelege tot ciclul de viaţă al unui produs, de la proiectare, lansare pe piaţă, vânzare, suport pe parcursul vieţii acestuia, soluţionarea daunelor apărute în urma producerii riscului asigurat, până la închiderea contractului.

Chiar dacă ne-am referi la noţiunea de conduită invocată de recurentă, acest concept este unul larg, cu trimiteri directe/indirecte în tot cadrul legal al asigurărilor, şi are în vedere riscurile pe care le poate suferi un asigurat, păgubit sau beneficiar de asigurare ca urmare a unei conduite necorespunzătoare a asigurătorului şi care se manifestă în două momente, momentul vânzării produsului de asigurare şi momentul plăţii unei daune când riscul asigurat s-a produs.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Se reţine că pentru fapta săvârşită de recurenta reclamantă de a transmitere cu întârziere documentaţia solicitată de A.S.F, în vederea soluţionării petiţiilor ce i-au fost adresate potrivit prevederilor art. 4 alin. (4) din Norma A.S.F. nr. 18/2017, intimata pârâtă a emis Decizia ASF nr. 1040/13.08.2019 prin care reclamanta a fost sancţionată contravenţional cu avertisment scris, în sarcina sa fiind stabilită şi obligaţia ca în termen de 15 zile de la comunicare să transmită A.S.F. un plan de măsuri cu acţiuni concrete şi persoane responsabile, prin care să se asigure transmiterea în permanenţă a răspunsurilor la solicitările autorităţii privind petiţiile în termenul prevăzut de art. 5 alin. (9) din Norma ASF nr. 18/2017

În ce priveşte fapta reţinută în sarcina reclamantei se constată că potrivit art. 5 alin. (9) din Norma nr. 18/2017 "Societăţile transmit în format electronic, pentru fiecare solicitare primită de la A.S.F., în termen de maxim 10 zile sau în termenul precizat în mod expres în aceasta, următoarele documente:…".

Conform art. 8 alin. (1) din Norma nr. 18/2017 "nerespectarea dispoziţiilor prezentei norme se sancţionează de către ASF în condiţiile şi potrivit prevederilor art. 163 din Legea nr. 237/2015 sau ale art. 8 şi 39 din Legea nr. 32/2000.

Recurenta reclamantă a formulat contestaţie împotriva Deciziei ASF 1040/13.08.2019, iar prin sentinţa atacată, instanţa de fond a respins acţiunea formulată ca fiind neîntemeiată.

Sintetizând criticile de nelegalitate arătate prin cererea de recurs, se constată că acestea au vizat:

- critici ce ţin de nemotivarea hotărârii recurate, cât şi critici ce vizează faptul că această hotărâre cuprinde motive străine de natura cauzei – critici ce atrag incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

- critic ce ţin de interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor legale incidente cauzei – critici ce atrag incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Totodată, omisiunea primei instanţe de a oferi o motivare, în condiţiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunţare asupra acţiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv şi considerente, ca elemente componente esenţiale şi obligatorii ale hotărârii judecătoreşti.

Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu dispoziţiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia adoptată, fiind respectate astfel dispoziţiile art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ.

Reţine Îalta Curte că instanţa are obligaţia de a răspunde argumentelor esenţiale invocate de părţi, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea. Astfel, aşa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunţate în Cauza Gheorghe Mocuţa împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei, judecătorul fondului analizând toate criticile de nelegalitate invocate prin acţiune, contrar susţinerilor recurentei reclamante.

Astfel, analizând sentinţa recurată se constată că instanţa de fond a răspuns criticilor de nelegalitate ce vizau împrejurarea că sancţiunea aplicată şi măsura impusă puteau fi luate numai dacă întârzierea în transmiterea documentaţiei ar fi condus la nesoluţionarea în termenul legal al petiţiilor de către ASF. Sunt de observat în acest sens statuările instanţei de fond din cuprinsul hotărârii – fila x în care s-a precizat că "obligaţia legală a reclamantei de a transmite documentaţiile solicitate independent de conţinutul petiţiilor vine să contrazică şi teza expusă de reclamantă, potrivit căreia ar fi putut fi sancţionată doar dacă întârzierea în transmiterea documentaţiei ar fi condus la nesoluţionarea petiţiilor de către A.S.F. în termen legal".

Chiar dacă motivarea pe aceste critici nu este amplă ea este suficientă, instanţa preocupându-se de analizarea acestui aspect de o manieră îndestulătoare, în condiţiile în care şi argumentele recurentei reclamante sub acest aspect au fost sintetice şi vădit neîntemeiate.

În jurisprudenţă şi doctrină s-a reţinut în mod constant că judecătorul nu trebuie să răspundă în mod special tuturor argumentelor invocate de parte, fiind suficient ca din considerentele hotărârii să rezulte că a răspuns acestor argumente chiar în mod implicit.

Şi criticile ce vizează faptul că hotărârea recurată cuprinde motive străine de natura cauzei, sunt nefondate, în raport de susţinerile din cererea de chemare în judecată conform cărora Direcţia Supraveghere şi Control era competentă să constate contravenţia şi nu Direcţia Relaţii cu Publicul, Petiţii şi Educaţie Financiară, prin Serviciul Petiţii, instanţa de fond având obligaţia de a analiza motivul de nelegalitate aşa cum recurenta reclamantă a înţeles a-l formula. În acest sens, dispoziţiile art. 22 alin. (6) coroborat cu prevederile art. 397 alin. (1) C. proc. civ. dispun că judecătorul este ţinut de cadrul procesual trasat de către părţi, sub aspectul obiectului, cauzei şi al părţilor, trebuind să se pronunţe asupra a tot ce s-a cerut, fără a depăşi limitele învestirii instanţei de judecată şi fără a schimba fundamentul juridic al cererii de chemare în judecată.

În ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. constată Înalta Curte că şi acestea este nefondat.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Din perspectiva motivului de casare anterior menţionat, s-a susţinut că judecătorul fondului, raportându-se la dispoziţiile art. 1627 pct. 3 din Regulamentul ASF 10/2016, a făcut o confuzie în ceea ce priveşte obiectul controlului, sancţiunea dispusă şi prevederile legale aplicabile. În acest sens a arătat că a fost sancţionat în temeiul dispoziţiilor art. 5 alin. (9) din Norma 18/2017 pentru transmiterea cu întârziere a documentaţiei solicitată de Autoritatea de Supraveghere Financiară, însă aceste prevederi nu vizează posibile încălcări ale noţiunii de "conduită" astfel că orice referire la acest aspect este nelegală.

Contrar susţinerilor recurentei reclamante, considerentele primei instanţe au reţinut faptul că Direcţia Supraveghere şi Control Intermediari, Conduită şi Scheme de Garantare avea atribuţii de supraveghere şi control în ceea ce priveşte desfăşurarea activităţii de distribuţie, nu în ceea ce priveşte conduita.

Or, prin distribuitori se înţeleg atât asigurătorii cât şi intermediarii, iar prin distribuţie se înţelege tot ciclul de viaţă al unui produs, de la proiectare, lansare pe piaţă, vânzare, suport pe parcursul vieţii acestuia, soluţionarea daunelor apărute în urma producerii riscului asigurat, până la închiderea contractului.

Pe de altă parte, trimiterea la dispoziţiile art. 1627 pct. 23 din Regulamentul ASF 10/2016 realizată de judecătorul fondului este corectă în raport de fapta contravenţională reţinută în sarcina recurentei reclamante, respectiv fapta prevăzută de art. 5 alin. (9) din Norma nr. 18/2017 "Societăţile transmit în format electronic, pentru fiecare solicitare primită de la A.S.F., în termen de maxim 10 zile sau în termenul precizat în mod expres în aceasta, următoarele documente:…".

Se reţine că potrivit art. 1627 pct. 3 din Regulamentul ASF nr. 10/2016 "Atribuţiile specifice Serviciului supraveghere şi control conduită şi scheme de garantare sunt:

3.efectuează procesul de monitorizare, supraveghere şi control asupra activităţii societăţilor de asigurare şi/sau de reasigurare în ceea ce priveşte produsele de asigurare pe ciclul de viaţă al acestora, desfăşurarea activităţii de distribuţie, în conformitate cu legislaţia specifică, inclusiv activităţi de supraveghere a conduitei pentru societăţile care desfăşoară activităţi de asigurare şi/sau de reasigurare în România pe baza dreptului de stabilire şi a libertăţii de a presta servicii;"

Deci, norma juridică enumeră atribuţiile ce cad în sarcina Serviciului de supraveghere şi control conduită şi scheme de garantare.

Împrejurarea că în conţinutul normei art. 1627 pct. 3 din Regulamentul ASF 10/2016 este enumerată şi activitatea de supraveghere a conduitei pentru societăţile care desfăşoară activităţi de asigurare şi/sau de reasigurare în România pe baza dreptului de stabilire şi a libertăţii de a presta servicii, alături de cea de desfăşurare a activităţii de distribuţie, gestionare şi soluţionare cereri de despăgubire nu poate conduce la concluzia că instanţa de fond a aplicat eronat normele de drept material, atribuind situaţiei de fapt o caracteristică specifică unei proceduri ce nu a făcut obiectul controlului şi sancţiunii aplicate de ASF.

Niciunde în cuprinsul hotărârii atacate nu sunt reţinute posibile încălcări ale noţiunii de "conduită" în sarcina recurentei reclamante, judecătorul fondului analizând legalitatea actului administrativ atacat doar prin raportare la fapta reţinută în sarcina recurentei reclamante şi, totodată, prin raportare la motivele de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată.

S-a mai susţinut că judecătorul fondului s-a raportat la prevederile art. 5 alin. (9) din Norma nr. 18/2017, însă interpretarea judecătorului goleşte de conţinut norma legală, apreciind că este posibil ca în conţinutul aceluiaşi text pot exista două dispoziţii contrare, din care este aplicabil cel confuz şi neclar, generând astfel impredictibilitate din moment ce se acceptă ca termenul să poată fi lăsat la aprecierea autorităţii.

Contrar susţinerilor recurentei reclamante, Înalta Curte reţine că prevederile în baza cărora a fost aplicată sancţiunea avertismentului sunt clare şi precise, oferind previzibilitate inclusiv în ceea ce priveşte dimensionarea departamentului petiţii.

În acest sens se constată că potrivit art. 5 alin. (9) din Norma ASF nr. 18/2017:

"Art. 5: Dispoziţii aplicabile societăţilor:

(...)

(9) Societăţile transmit în format electronic, pentru fiecare solicitare primită de la A.S.F, în termen de maximum 10 zile sau în termenul precizat în mod expres în aceasta, următoarele documente: (...)"

Din interpretarea acestei dispoziţii legale rezultă, pe de o parte, că legiuitorul a stabilit un termen de cel mult (maxim) 10 zile pentru a transmite documentele solicitate, iar pe de altă parte, legiuitorul a instituit şi posibilitatea pentru intimata pârâtă de a preciza un alt termen în care societatea trebuie să răspundă, lăsând la latitudinea ASF stabilirea acestui termen.

Contrar susţinerilor recurentei reclamante, norma juridică invocată este clară şi previzibilă, fiind interpretată în mod corect de instanţa de fond.

Prin urmare, Înalta Curte constată că toate susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, nefiind identificate împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept, care să fie de natură a produce o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, legalitatea soluţiei pronunţate de prima instanţă urmează a fi confirmată de către instanţa de control judiciar.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 857 din 29 septembrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 iunie 2022.