Suspension of insolvency practitioner expulsion: failure to establish apparent illegality under administrative litigation law

Şedinţa publică din data de 31 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal (ca efect al declinării de la Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal), în dosarul nr. x/2020, reclamanţii A. şi A. au chemat în judecată pe pârâta Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România, solicitând suspendarea executării şi anularea Deciziei nr. 9 pct. 2 din 27.09.2019 adoptată de Consiliul naţional de conducere al Uniunii Naţionale a Practicienilor în Insolvenţă din România, prin care s-a constatat încetarea calităţii de practician în insolvenţă a domnului A. ca urmare a survenirii unei cauze de nedemnitate profesională, s-a dispus radierea practicianului în insolvenţă din Tabloul UNPIR şi s-a constatat că forma de organizare A. nu mai îndeplineşte cerinţele legale de funcţionare.

În temeiul dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, reclamanţii au solicitat suspendarea executării deciziei cât priveşte radierea practicianului în insolvenţă din Tabloul UNPIR şi dizolvarea formei de organizare A..

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 220 din 8 iulie 2021, Curtea de Apel Craiova – secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamanţii A. şi A. privind suspendarea executării Deciziei nr. 9 pct. 2/27.09.2019 emisă de Consiliul Naţional de Conducere al Uniunii Naţionale al Practicienilor în Insolvenţă din România.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamanţii A. şi A., invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 3, 6, 7 şi 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., recurenţii au susţinut că instanţa de fond nu a soluţionat la termenul de judecată excepţia necompetenţei teritoriale şi materiale a Curţii de Apel Craiova cu soluţionarea cauzei; de asemenea, sentinţa este contradictorie prin raportare la Decizia nr. 820/11.02.2021 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2020 în soluţionarea conflictului negativ de competenţă privitor la un dosar cu obiect similar, având aceleaşi părţi.

Curtea de Apel Craiova avea obligaţia de a ţine cont de dezlegarea dată asupra problemei de drept deduse judecaţii, dând eficienţă juridică prezumţiei de lucru judecat.

Totodată, recurenţii au mai arătat că, în opinia lor, nu sunt incidente dispoziţiile art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, iar competenţa revine Curţii de Apel Bucureşti, fiind vorba de o procedură similară cu procedura achiziţiilor publice, pentru cauzele ce depăşesc un anumit prag.

În ceea ce priveşte incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenţii au susţinut că hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază în privinţa cazului bine justificat, fiind doar motive teoretice, străine de natura pricinii, instanţa omiţând să facă o aplicare concretă a acestora.

Cererea de recurs a fost întemeiată în drept şi pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., recurenţii susţinând că în cauză operează autoritatea de lucru judecat a Deciziei nr. 820/11.02.2021, pronunţată de Înalta Curte în dosarul nr. x/2020 în soluţionarea conflictului negativ de competenţă privitor la un dosar cu obiect similar, având aceleaşi părţi.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii au invocat, în privinţa verificării elementelor cazului bine justificat, următoarele motive, pe care instanţa de fond nu le-a analizat:

- decizia este nulă absolut, întrucât, în conformitate cu documentele emise de UNPIR, practicianul era suspendat disciplinar din profesie, excluderea prin "constatarea nedemnităţii" fiind pronunţată în contradictoriu cu un practician suspendat ce nu solicitase reactivarea;

- hotărârea are la baza şi existenţa unei decizii de sancţionare disciplinară ce face obiectul contestaţiei instanţelor în dosarul nr. x/2020, aflat în prezent încă pe rolul Curţii de Apel Bucureşti. În acea cauză operează autoritatea de lucru judecat a hotărârii pronunţate în dosarul nr. x/2020 al Judecătoriei Sectorului 3 Bucureşti, prin care s-a constatat ca abia la data de 15.03.2020 a fost comunicată decizia UNPIR-ISD privitoare la suspendare.

- procedura de excludere a fost luată fără respectarea dreptului la apărare, căci practicianul în insolvenţă nu a fost niciodată citat, nici la sediul profesional şi nici la domiciliul apărătorului desemnat. Deşi, existau doi salariaţi ai practicianului care se prezentau lunar achitând taxe, intimata UNPIR fiind beneficiara acestor taxe, în întreaga procedură a evitat comunicarea prin mail, ori la domiciliul indicat şi cunoscut al practicianului.

În privinţa celei de-a doua condiţii, respectiv a existenţei unei pagube iminente, au susţinut că instanţa de fond nu a analizat incidenţa situaţiilor prejudiciabile, invocate de către reclamanţi.

Astfel, s-a arătat în concret la fila x alin. (2) din concluziile depuse la data de 08.02.2021 faptul că, odată radiat practicianul de insolvenţă şi dizolvată forma de organizare a acestuia, acesta va fi pus în imposibilitatea de a se înregistra din nou la UNPIR, cu care se afla în litigiu, pierzându-şi irevocabil toate drepturile ce decurg din calitatea de practician.

Un alt element neanalizat de instanţa de fond este generarea pagubei iminente prin lipsirea de venituri, urmare a excluderii prin "constatarea nedemnităţii", practicianul fiind lipsit de posibilitatea concretă de a realiza venituri şi a-şi achita obligaţiile.

4. Aspecte procesuale

La data de 31 ianuarie 2022, recurenţii – reclamanţi au depus note de şedinţă, prin care au invocat excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Craiova.

Astfel cum rezultă din practicaua prezentei decizii, Înalta Curte a calificat precizările prin care s-a invocat excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Craiova, ca fiind motive de recurs dezvoltate faţă de cererea iniţială.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând recursul prin prisma criticilor arătate şi a temeiului juridic invocat, Înalta Curte reţine caracterul său nefondat pentru următoarele considerente:

Motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ. nu este fondat.

Contrar susţinerii recurenţilor, la termenul de judecată din 08.07.2021, termen la care a rămas în pronunţare asupra cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 9 emisă de Consiliul Naţional de Conduce al Uniunii Naţionale al Practicienilor în Insolvenţă din România, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal şi-a verificat în prealabil competenţa, în temeiul art. 131 alin. (1) C. proc. civ., stabilind că este competentă material şi teritorial să soluţioneze cauza în temeiul art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 96 pct. l C. proc. civ.

Instanţa de control judiciar apreciază neîntemeiate şi afirmaţiile recurenţilor-reclamanţi referitoare la pretinsa incidenţă a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ.

Conform prev. art. 430 alin. (2) C. proc. civ., "Autoritatea de lucru judecat priveşte dispozitivul, precum şi considerentele pe care acesta se sprijină, inclusiv cele prin care s-a rezolvat o chestiune litigioasă."

Prin autoritate de lucru judecat se înţelege identitatea de părţi, obiect şi cauză între litigiul de faţă şi litigiul în raport de care se invocă aceasta, cerinţă ce nu este îndeplinită, în mod evident, în cauza de faţă.

Potrivit art. 431 C. proc. civ.,

"(1) Nimeni nu poate fi chemat în judecată de două ori în aceeaşi calitate, în temeiul aceleiaşi cauze şi pentru acelaşi obiect.

(2) Oricare dintre părţi poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluţionarea acestuia din urmă.".

Deci, potrivit acestui articol, autoritatea de lucru judecat prezintă două aspecte, un aspect pozitiv şi unul negativ.

Aspectul negativ, consacrat de alin. (1), este incident dacă, într-un al doilea proces, între aceleaşi părţi, se încearcă valorificarea aceleiaşi pretenţii, invocându-se acelaşi temei juridic, extinzând astfel autoritatea de lucru judecat a hotărârii iniţiale asupra sorţii unui viitor litigiu, în sensul de a institui o interdicţie a unei noi judecăţi cu privire la aceeaşi chestiune litigioasă, între aceleaşi părţi.

Aspectul pozitiv reiese din alin. (2) al art. 431 C. proc. civ., de acesta beneficiind oricare dintre părţile litigante, în sensul că fiecare dintre ele are posibilitatea de a opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluţionarea acestuia din urmă.

Deci, aspectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat sau prezumţia legală de lucru judecat este incident atunci când nu sunt întrunite condiţiile excepţiei autorităţii de lucru judecat (tripla identitate de elemente: părţi, obiect, cauză), dar, potrivit hotărârii judecătoreşti definitive anterioare, există o identitate de chestiune litigioasă între aceleaşi părţi, fapt care obligă instanţa sesizată cu un al doilea litigiu să ţină seama de ceea ce s-a decis deja în prima hotărâre şi să-şi sprijine propriul raţionament pe dezlegările jurisdicţionale anterioare, în măsura în care acestea au legătură şi influenţează chestiunea litigioasă dedusă judecăţii ulterior.

Astfel, puterea, prezumţia de lucru judecat, impune consecvenţa în judecată, astfel că ceea ce s-a constatat şi statuat printr-o hotărâre nu trebuie să fie contrazis printr-o altă hotărâre.

Instanţa de recurs nu poate primi susţinerile recurenţilor-reclamanţi referitoare la pretinsa încălcare a autorităţii de lucru judecat a Deciziei nr. 820/11.02.2021, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2020, în soluţionarea unui conflict negativ de competenţă.

Prin cererea de chemare în judecată ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2020, cu privire la care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal a stabilit competenţa materială de soluţionare în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, reclamanţii au solicitat anularea Deciziei nr. 5/15.03.2019 pronunţată de Instanţa Superioară de Disciplină din cadrul Uniunii Naţionale a Practicienilor în Insolvenţă din România în dosarul nr. x/2019, prin care a fost respinsă contestaţia formulată împotriva Deciziei disciplinare nr. 72/11.12.2018 emisă de Instanţa Locală de Disciplină în dosarul nr. x/2018-C2, cererea fiind întemeiată în drept pe dispoziţiile Legii nr. 85/2014, pe prevederile Codului de Etica profesională şi disciplină, pe C. civ., precum şi pe Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

În schimb, prin cererea de chemare în judecată ce face obiectul prezentului dosar, reclamanţii au solicitat anularea şi suspendarea Deciziei nr. 9 emisă de Consiliul Naţional de Conduce al Uniunii Naţionale al Practicienilor în Insolvenţă din România, în drept, cererea fiind întemeiată pe dispoziţiile O.U.G. nr. 86/2006, republicată, şi ale Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova ca efect al declinării de la Curtea de Apel Bucureşti, instanţă care a reţinut, faţă de obiectul cauzei şi natura juridică a deciziei contestate, că nu este aplicabilă niciuna din normele de competenţă exclusivă prevăzute în O.U.G. nr. 86/2006 privind organizarea activităţii practicienilor în insolvenţă, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, ci este aplicabilă regula generală în materie prevăzută de art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, decizia contestată neputând fi încadrată nici în categoria actelor de sancţionare disciplinară a practicianului în insolvenţă şi nici în categoria actelor prin care se soluţionează cererea de înscriere în Tabloul UNPIR (practicianul în insolvenţă a fost înscris în Tablou în anul 2016).

Astfel, a reţinut că, în considerarea măsurilor care au fost luate prin decizia contestată, acestea vizează aspecte care ţin de dobândirea calităţii de practician în insolvenţă, mai exact de condiţia prevăzută de art. 23 lit. b) din O.U.G. nr. 86/2006, republicată, care trimite la art. 25 alin. (1) din acelaşi act normativ, anume condiţia de a nu se găsi în vreunul dintre cazurile de nedemnitate. Or, nedemnitatea constatată de Consiliul naţional de conducere al Uniunii Naţionale a Practicienilor în Insolvenţă din România are ca efect încetarea calităţii de practician în insolvenţă. Cum, însă, pentru cenzurarea unei eventuale nelegalităţi în privinţa dobândirii, respectiv pierderii calităţii de practician în insolvenţă legiuitorul nu a prevăzut o competenţă exclusivă în favoarea Curţii de Apel Bucureşti trebuie considerat că aceste litigii urmează regulile de drept comun în materie de competenţă teritorială în contencios administrativ.

Ca atare, nu se poate reţine puterea de lucru judecat pe aspectul legat de competenţa teritorială de soluţionare a cauzei.

Înalta Curte nu poate reţine nici incidenţa motivului de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sub aspectul nemotivării hotărârii.

Obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

În speţă, din lecturarea considerentelor sentinţei recurate Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi la limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii. Judecătorul fondului a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de chemare în judecată.

Astfel, contrar susţinerilor recurenţilor-reclamanţi, Înalta Curte constată că prima instanţă a argumentat în considerentele reţinute soluţia de respingere a cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 9 pct. 2/27.09.2019, emisă de Consiliul Naţional de Conducere al Uniunii Naţionale al Practicienilor în Insolvenţă din România, arătând în acest sens, în mod corect, că motivele invocate presupun o cercetare aprofundată a legalităţii actului, ceea ce nu este permis în cadrul acestei proceduri.

Nici susţinerea referitoare la pronunţarea hotărârii pe baza unor considerente străine de natura pricinii nu poate fi reţinută, în realitate aceasta reflectând dezacordul părţii în privinţa argumentelor ce au stat la baza soluţiei pronunţate de prima instanţă.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), Înalta Curte constată că este nefondat, pentru argumentele ce vor fi prezentate în cele ce urmează.

Instanţa de fond a apreciat în mod corect că în cauză nu sunt îndeplinite, în mod cumulativ, cerinţele prevăzute de art. 15 din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării Deciziei nr. 9 pct. 2/27.09.2019.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune, atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute cu titlu exemplificativ de către Înalta Curte, ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În prezenta cauză nu se regăseşte niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurenţilor-reclamanţi neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ.

Înalta Curte reţine că nu este suficient ca reclamanţii să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu asupra legalităţii actului.

Aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu uşurinţă la nivelul aparenţelor. Ori, susţinerile reclamanţilor, expuse detaliat prin cererea de chemare în judecată, reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acţiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiţiei cazului bine justificat.

Totodată, verificarea aspectului ce ţine de verificarea regularităţii procedurii administrative, respectiv vicierea procedurii de citare pe parcursul procedurii în faţa autorităţii administrative, presupune administrarea unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conţinutul actului administrativ a cărui executare s-a cerut a fi suspendată.

Aşadar, fără a tranşa problemele litigioase în care sunt angrenate părţile, în cadrul procedurii reglementate de art. 15 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reţine că îndoiala serioasă în privinţa legalităţii actului presupune cu necesitate doar "pipăirea" fondului.

Este exact ceea ce judecătorul fondului a făcut, din multitudinea de critici formulate de reclamanţi, neputându-se decela un motiv de aparentă nelegalitate a actului administrativ.

În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt reliefate, de către recurenţii-reclamanţi, împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepţiunea dată de legiuitor acestei cerinţe, conform definiţiei din cuprinsul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, aspectele reţinute de instanţa de fond sub aspectul condiţiei referitoare la prevenirea unei pagube iminente sunt temeinice şi legale, reclamanţii nefăcând dovada prejudiciului material viitor şi previzibil, cauzat exclusiv de emiterea actului contestat.

Mai mult, instanţa de control judiciar reţine că prejudiciul produs prin punerea în executare a actului administrativ contestat poate fi remediat în ipoteza în care instanţa competentă va dispune anularea actului administrativ şi restabilirea situaţiei anterioare.

Pe de altă parte, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condiţiilor referitoare la cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente, or, în situaţia în care nu s-a dovedit îndeplinirea unei condiţii menţionate, nu poate fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, constatând că nu există motive care să atragă casarea sentinţei de fond, va respinge recursul, ca nefondat, hotărârea pronunţată de prima instanţă urmând a fi menţinută, ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat recurenţii-reclamanţi A. şi A. împotriva sentinţei nr. 220 din 8 iulie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Craiova – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 31 mai 2022.