Admissibility of challenging forest control acts as administrative acts and obligation to issue subsequent administrative decisions

Şedinţa publică din data de 12 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Cluj – secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă şi asigurări sociale, reclamanta Asociaţia Composesorală Măguri a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor: 1. anularea răspunsului la plângerea prealabilă nr. x/13.06.2019 şi y/13.06.2019 emis de Ministerul Apelor şi Pădurilor; 2. să se constate că actele de control nr. w nu reprezintă acte administrative; 3. să fie obligat pârâtul la emiterea actului administrativ urmare a actelor de control nr. x; 4. obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 53/2020 din 14.01.2020, pronunţată de Tribunalul Cluj – secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă şi asigurări sociale, s-a admis excepţia necompetenţei materiale şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Cluj – secţia contencios administrativ şi fiscal.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 21/2020 din 20 februarie 2020, Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii petitului 1 din cererea de chemare în judecată, invocată de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor;

A admis excepţia inadmisibilităţii petitului 2 din cererea de chemare în judecată, invocată de instanţă din oficiu;

A respins petitele 1 şi 2 din cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Asociaţia Composesorală Măguri, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, ca inadmisibile;

A admis excepţia lipsei de interes a petitului 3 din cererea de chemare în judecată, invocată de instanţă din oficiu şi a respins petitul 3 din cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Asociaţia Composesorală Măguri, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, ca lipsit de interes.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 21/2020 din 20 februarie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta Asociaţia Composesorală Măguri, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului arată că excepţia inadmisibilităţii nu este de ordine publică şi, prin urmare, în mod nelegal instanţa a admis această excepţie faţă de petitul 2 al cererii de chemare în judecată, în condiţiile în care pârâtul nu a invocat-o prin întâmpinare, excepţia neputând fi invocată din oficiu.

Susţine că motivarea hotărârii recurate este contradictorie, având în vedere că, pe de o parte, instanţa a reţinut că petitul 2 al cererii de chemare în judecată este inadmisibil, iar pe de altă parte, prin aceeaşi hotărâre, a analizat dacă actele de control enumerate reprezintă sau nu acte administrative.

Arată că instanţa de fond nu a analizat deloc susţinerea sa în sensul că actele de control nu reprezintă acte administrative, motiv de casare prevăzut expres de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Precizează că actele de control nu reprezintă acte administrative, întrucât actele constatatoare nu au fost emise în vederea stabilirii răspunderii unui funcţionar public şi nu au caracteristicile unui act administrativ, conform art. 1 din Legea nr. 554/2004, întrucât acestea nu dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice, ci reprezintă acte premergătoare emise de autorităţile competente, pentru constatarea situaţiei de fapt existente în teren, respectiv volumul de lemn care lipseşte din cantonul pădurarului unde s-a făcut inspecţia.

Astfel, arată că actele în discuţie nu reprezintă acte administrative, în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004. Mai mult, arată că în cuprinsul actului de control se face menţiunea că s-a efectuat o operaţiune de control în urma căreia s-a stabilit modul de respectare a atribuţiilor de către persoana verificată; că din Decizia nr. 3/2014 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie reiese că actele de control întocmite de reprezentanţii Gărzii Forestiere sunt acte prin care se verifică îndeplinirea atribuţiilor de serviciu de către personalul silvic, dar acestea nu sunt acte administrative în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, deoarece nu sunt date în executarea legii şi nu modifică sau sting raporturi juridice.

Mai mult, aspectele reţinute în actul de control nu stabilesc nici cuantumul prejudiciului, nici cine ar trebuie să suporte acest prejudiciu şi nici vreo sancţiune în sarcina cuiva, acesta fiind emis pentru constatarea unei stări de fapt.

Recurenta-reclamantă precizează că prima instanţă a reţinut în mod nelegal că actele de control au avut ca situaţie premisă neasigurarea de către reclamantă a serviciilor de pază prin ocoale silvice, iar după expirarea termenului de 15 zile de la comunicare, în care acestea puteau fi contestate, au devenit titluri executorii, astfel că prejudiciul reţinut se suportă în cuantum de 50% de către proprietarii pădurilor private care nu asigură administrarea pădurii/serviciile silvice, sumele astfel realizate făcându-se venit la bugetul de stat, respectiv fondul de ameliorare a fondului funciar, constituit în conformitate cu Legea nr. 18/1991.

În acest sens, susţine că actul de control nu stabileşte premisa neasigurării pazei, cum nelegal a reţinut prima instanţă, actele de control enumerate stabilind doar o simplă stare de fapt, fără a stabili cine se face răspunzător de tăierea arborilor ori dacă avea sau nu avea paza pădurii.

Tot în mod nelegal consideră că prima instanţă a reţinut că prin actele de control s-ar fi stabilit în sarcina sa achitarea a 50% din prejudiciu, respectiv din suma menţionată în actele de control.

Subliniază faptul că actele de control reprezintă acte preparatorii, pregătitoare şi reprezintă puncte de vedere în vederea emiterii actului administrativ, astfel că acestea urmează calea dreptului comun, putând fi atacate la judecătorie, şi nu în faţa instanţei de contencios.

Mai arată că prin Decizia nr. 3/2014, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursurilor în interesul legii în data de 12 mai 2014 în dosarul nr. x/2014, s-a stabilit că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 85/2006 privind stabilirea modalităţilor de evaluare a pagubelor produse vegetaţiei forestiere din păduri şi din afara acestora, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 84/2007, coroborate cu dispoziţiile art. 254 şi art. 266 din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prin raportare la prevederile art. 58 alin. (1) din O.U.G. nr. 59/2000 privind Statutul personalului silvic, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 427/2001, cu modificările ulterioare, acţiunile în răspundere patrimonială formulate împotriva personalului silvic cu atribuţii de pază a pădurilor pentru pagubele produse pe suprafeţele de pădure pe care le are în pază, în condiţiile art. 1 lit. a) din O.U.G. nr. 85/2006, sunt de competenţa materială a instanţelor de conflicte de muncă.

Precizează că actul de control nu a fost emis în vederea stabilirii răspunderii unui funcţionar public şi nu are caracteristicile unui act administrativ, astfel cum este reglementat de dispoziţiile Legii nr. 554/2004, motiv pentru care contestarea acestuia nu atrage competenţa instanţei de contencios administrativ, aspect asupra căruia instanţa a omis să se pronunţe.

Consideră că prima instanţă a reţinut în mod nelegal că Decizia nr. 3/2014 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursurilor în interesul legii nu ar fi aplicabilă în prezentul dosar.

În plus, arată că prin plângerea prealabilă a solicitat emiterea actului administrativ urmare a actelor de control nr. x. Or, solicitarea din plângerea prealabilă în sensul emiterii actului de control nu se poate raporta la datele de 20.12.2018 şi 21.12.2018, ca termen de la care ar începe să curgă termenul de 30 de zile pentru formularea plângerii prealabile, astfel că în mod nelegal a apreciat prima instanţa că şi în situaţia acestei solicitări ar opera tardivitatea formulării plângerii prealabile.

Susţine că prin sentinţa recurată nu se arată motivele pentru care instanţa ar considera că actele de control sunt acte administrative, ceea ce face imposibil un control judiciar efectiv.

De asemenea, consideră că în mod nelegal a fost respins şi petitul 3 al cererii de chemare în judecată, câtă vreme se impune a fi obligat pârâtul la emiterea actelor administrative urmare a actelor de control. Precizează că are interes în emiterea actelor administrative pentru a se stabili prejudiciul cauzat proprietăţii sale, persoana care se face răspunzătoare şi măsurile care urmează să fie luate.

Precizează că, în realitate, a invocat refuzul nelegal de a soluţiona cererea sa de emitere a actului administrativ.

4. Apărările intimatului-pârât

Intimatul – pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca temeinică şi legală, arătând că în mod corect prima instanţă a admis exceptia inadmisibilităţii capătului de cerere referitor la anularea răspunsului la plângerile prealabile nr. x/13.06.2019 şi nr. y/13.06.2019, având în vedere că nu reprezintă un act administrativ şi tot în mod corect instanţa de fond a admis exceptia inadmisibilităţii capătului de cerere referitor la anularea actelor de control.

Astfel, arată că obligaţia de plată a recurentei-reclamante rezultată din dispoziţiile art. 8 alin. (4) şi (5) din O.U.G. nr. 85/2006 este corelativă unei creanţe fiscale, care se supune reglementărilor Codului de procedură fiscală.

Susţine că în ceea ce priveşte capătul 3 al cererii de chemare în judecată, prima instanţă în mod corect l-a respins ca lipsit de interes, în temeiul art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, având în vedere că actele administrative emise de Garda forestieră nu au fost anulate, producând efecte juridice în continuare.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate de către reclamantă, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare, cu substituirea parţială a motivării primei instanţe, în virtutea atribuţiilor conferite instanţei de control judiciar, care poate înlătura argumentele ce nu corespund, în contextul raţionamentului logico-juridic aplicabil speţei.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta Asociaţia Composesorală Măguri a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor:

1. anularea răspunsului la plângerile prealabile nr. x/13.06.2019 şi y/13.06.2019 emis de Ministerul Apelor şi Pădurilor;

2. să se constate că actele de control nr. x nu reprezintă acte administrative;

3. să fie obligat pârâtul la emiterea actului administrativ urmare a actelor de control nr. x.

În ceea ce priveşte primul capăt al cererii de chemare în judecată, privind anularea răspunsului la plângerile prealabile nr. x/13.06.2019 şi y/13.06.2019 emis de Ministerul Apelor şi Pădurilor, Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut instanţa de fond că Adresa nr. x/10.07.2019, emisă de pârâtă, nu are trăsăturile caracteristice unui act administrativ.

Astfel, examinând adresa de mai sus, Înalta Curte constată că prin aceasta nu sunt stabilite, stinse ori modificate obligaţii fiscale, astfel că ea nu poate forma obiect al contestării în cadrul unei proceduri prealabile în contencios administrativ şi nici al contestării în instanţă, acţiunea promovată în acest sens fiind inadmisibilă.

Prin plângerile prealabile formulate, recurenta-reclamantă a contestat actele de control nr. x, prin care s-a constatat de către inspectorii silvici din cadrul Gărzii Forestiere Cluj că în perioada octombrie – decembrie 2018, pentru fondul forestier proprietatea Composesoratului Măguri nu erau asigurate servicii silvice de pază prin ocoale silvice, pădurea urmând a fi preluată în pază de către Ocolul silvic A. S.R.L., neasigurarea serviciilor silvice de pază încălcând prevederile art. 17 alin. (2) lit. b) şi art. 51 din Legea nr. 46/2008.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Prin urmare, pentru a fi considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.

Înalta Curte constată că, în cauză, prin conţinutul concret al răspunsului la plângerile prealabile nr. x/13.06.2019 şi y/13.06.2019 emis de Ministerul Apelor şi Pădurilor, nu s-a dat naştere la niciun drept şi la nicio obligaţie din sfera dreptului administrativ, fiind vorba despre un simplu răspuns la sesizările formulate de către recurenta-reclamantă.

Cu privire la petitul 2 al cererii de chemare în judecată, Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut prima instanţă că şi acest capăt de cerere este inadmisibil, instanţa de recurs apreciind că se impune substituirea motivării primei instanţe, în virtutea atribuţiilor conferite instanţei de control judiciar.

Înalta Curte constată că cererea formulată cu privire la actele de control nu se încadrează în art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale.

Solicitarea reclamantei de a se constata că actele de control nu sunt acte administrative nu se încadrează în niciuna dintre ipotezele de acest text de lege, fiind deci inadmisibilă.

În ceea ce priveşte capătul 3 al cererii de chemare în judecată, privind obligarea pârâtului la emiterea actului administrativ urmare a actelor de control nr. x, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanţă a reţinut că acesta este lipsit de interes, având în vedere că actele de control emise de Garda Forestieră Cluj nr. x, nu au fost anulate, astfel că produc efecte juridice în continuare.

De asemenea, actele mai sus arătate, în temeiul cărora solicită recurenta-reclamantă emiterea actului administrativ reprezintă acte emise într-o altă procedură.

După cum s-a arătat mai sus, actele de control nr. x au fost emise ca urmare a încălcării prevederilor art. 17 alin. (2) lit. b) şi art. 51 din Legea nr. 46/2008, în urma constatării de către inspectorii silvici din cadrul Gărzii Forestiere Cluj că recurenta-reclamantă nu a asigurat servicii silvice de pază pentru pădurea pe care o deţinea.

Înalta Curte constată că actele de control din speţă sunt reglementate la art. 105 alin. (3) din Legea nr. 46/2008 şi au caracter executoriu în cazul necontestării lor în termenul legal, fără a fi necesare alte formalităţi ulterioare, astfel că nu presupun emiterea unui act administrativ ulterior, pentru ca recurentul-reclamant să justifice un interes în emiterea unui asemenea act.

În ceea ce priveşte critica referitoare la competenţa instanţei de contencios administrativ, Înalta Curte constată că prin încheierea de amânare a pronunţării din data de 13.02.2020, reprezentantul reclamantei, avocat B., având cuvântul cu privire la competenţă, a arătat că "această instanţă este competentă să judece prezenta cauză", respectiv Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Examinând înscrisurile din dosarul Curţii de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, se constată că recurenta-reclamantă nu a invocat excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe, astfel că este nefondată susţinerea recurentei în senstul că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra excepţiei de necompetenţă, câtă vreme aceasta nici nu a fost invocată.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-reclamant prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, din perspectiva motivelor de casare invocate.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Asociaţia Composesorală Măguri împotriva sentinţei civile nr. 21/2020 din 20 februarie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Asociaţia Composesorală Măguri împotriva sentinţei civile nr. 21/2020 din 20 februarie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 12 mai 2022.