Suspension of Forest Management Order Denied as Annulment Action Already Decided on Merits

Şedinţa publică din data de 20 ianuarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregitrată la data de 05.11.2019 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat anularea Ordinului Ministrului Mediului, Apelor şi Pădurilor nr. 748/2015, prin care a fost aprobat amenajamentul silvic Cotmeana; a invocat excepţia de nelegalitate a Deciziei de încadrare nr. 82/09.02.2015, emise de Agenţia pentru Protecţia Mediului Argeş în beneficiul Direcţiei Silvice Argeş – Ocolul Silvic Cotmeana, cu privire la amenajamentul silvic litigios şi a solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării ordinului contestat până la soluţionarea definitivă a cauzei.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea din 6 noiembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a respins, ca nefondată, cererea de suspendare a executării Ordinului MAP nr. 748/2015 formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, Agenţia pentru Protecţia Mediului Argeş şi Direcţia Silvică Argeş – Ocolul Silvic Cotmeana şi s-a respins cererea reclamantei privind administrarea probei cu expertiză.

3. Cererea de recurs

Împotriva încheierii din 6 noiembrie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate, admiterea recursului şi suspendarea executării actului administrativ atacat.

În motivarea recursului arată că instanţa de fond nu s-a referit la legislaţia specială de dreptul mediului şi la principiile specifice acestei materii, apreciind că orice analiză a motivelor invocate ar constitui o prejudecare a fondului, deşi textul de lege nu împiedică judecătorii să pipăie fondul, iar pentru asta instanţa trebuia să cerceteze efectiv existenţa dreptului şi să motiveze, argumentând în fapt şi în drept, de ce fiecare motiv invocat în cererea de chemare în judecată nu constituie caz bine justificat.

Precizează că în practică s-a considerat că reprezintă un caz bine justificat: situaţia în care din procedura administrativă lipsesc anumiţi paşi procedurali aferenţi procedurii de evaluare strategică de mediu şi de evaluare adecvată; situaţia în care un proiect este împărţit în mai multe etape şi evaluarea de mediu se face pentru fiecare în parte; încălcarea principiului precauţiei în luarea deciziilor; încălcarea procedurii de consultare a publicului; inexistenţa unor informaţii esenţiale emiterii deciziei de încadrare, respectiv informaţii privind cartarea speciilor şi habitatelor protejate.

Susţine că, în speţă, instanţa nu a motivat încheierea recurată în raport cu obiectul cererii de chemare în judecată, deşi a concluzionat că nu există un caz bine justificat.

Critică faptul că instanţa nu a analizat obiectul litigiului, urgenţa acestuia sau motivele invocate în acţiune, respingând cauza în mod generic, pe motiv că ar prejudeca fondul cauzei, neanalizând indiciile de nelegalitate invocate de către reclamantă cu privire la decizia de încadrare. Astfel, decizia instanţei de a exclude motivele ele nelegalitate legate de decizia de încadrare din analiza cererii de suspendare este nemotivată.

De asemenea, susţine că instanţa nu s-a referit la lipsa procedurii de consultare a publicului cu privire la ordinul de ministru atacat, invocând argumente străine de natura cauzei, în sensul că motivele invocate privesc presupusa obligativitate a procedurii de evaluare de mediu şi a evaluării adecvate pentru planul în discuţie, deşi prin decizia de încadrare nr. 82/2015 s-a stabilit contrariul, respectiv că planul litigios nu necesită evaluare de mediu şi evaluare adecvată şi că se supune adoptării fără aviz de mediu. Susţine că a contestat decizia de încadrare pe motiv că nu a fost respectată procedura de emitere a deciziei de încadrare nefiind respectaţi paşii procedurali, cum ar fi: inexistenţa hărţilor privind speciile şi habitatele prioritare din aria protejată aflată în imediata vecinătate a amenajamentului silvic litigios, neidentificarea speciilor protejate, lipsa analizei privind impactul potenţial al planului asupra acestora.

Menţionează că a invocat lipsa etapelor prevăzute de Ordinul nr. 19/2010 constând în: descrierea succintă a PP şi amplasarea acestuia în raport cu aria naturală protejată, nefiind menţionată aria din vecinătatea imediată; inexistenţa analizei efectelor asupra ariei protejate învecinate; inexistenţa unei cereri a APM privind completarea informaţiilor cu datele din site-ul învecinat; inexistenţa vizitelor de amplasament; prezenţa şi efectivele/suprafeţele acoperite de specii şi habitate de interes comunitar în zona PP; justificarea dacă PP propus este sau nu necesar pentru managementul conservării ariei naturale protejate; estimarea impactului potenţial al PP asupra speciilor şi habitatelor din aria naturală protejată de interes comunitar.

Consideră că aceste elemente se referă la procedura de emitere a deciziei de încadrare şi că, din această perspectivă, hotărârea atacată conţine motive străine de natura cauzei, astfel încât se impune casarea încheierii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă invocă încălcarea principiului precauţiei în luarea deciziilor, precum şi încălcarea O.U.G. nr. 57/2007 şi a Ordinului nr. 19/2010 emis de Ministrul Mediului şi Pădurilor.

Conform principiului precauţiei în luarea deciziei, definit în TFUE în art. 191 alin. (2) şi în art. 3 din O.U.G. nr. 195/2005, autorităţile sunt obligate ca, înainte de luarea unei decizii cu impact asupra mediului, în special a zonelor pentru care a fost instituită o protecţie specială, să fie realizate toate dovezile că nu se vor produce prejudicii semnificative care să conducă la deteriorarea factorilor de mediu, la deteriorarea statusului de conservare a speciilor şi habitatelor din aria protejată.

Susţine că instanţa de fond nu a analizat aceste aspecte şi a încălcat dispoziţiile legale, precum şi deciziile CJUE, care sunt obligatorii pentru instanţele din România.

Mai arată că legislaţia dispune că evaluarea de mediu se realizează în mod obligatoriu pe parcursul elaborării planului. Astfel, declanşarea şi derularea etapei de încadrare aferentă procedurii de evaluare strategică de mediu (H.G. nr. 1076/2004) şi procedurii privind evaluarea adecvată (Ordinul nr. 19/2010) au fost realizate după aprobarea amenajamentului silvic, fiind încălcate dispoziţiile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1076/2004 şi deciziile CEJ în materie, obligatorii, precum şi art. 7 coroborat cu art. 6 din Convenţia de la Aarhus ratificată prin Legea nr. 86/2000.

Or, instanţa de fond nu s-a pronunţat pe aceste aspecte, hotărârea fiind nemotivată în ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat şi încălcând legislaţia care dispune că evaluarea de mediu se realizează pe parcursul elaborării PP (plan sau program). Astfel, în speţă, evaluarea de mediu a pornit mult timp după ce planul fusese deja elaborat şi pus în aplicare la data de 01.11.2013. Câtă vreme din documentaţia de la dosar rezultă că o asemenea analiză nu a fost făcută, nedeţinându-se zonarea speciilor şi habitatelor, nefiind identificate speciile de păsări protejate, apreciază că este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, întrucât nu au fost atinse scopurile principiului precauţiei în luarea deciziilor şi nu s-a realizat o evaluare de mediu care să demonstreze că speciile şi habitatele din zona de proiect nu sunt puse în pericol. Astfel, au fost încălcate scopurile art. 6 din Directiva habitate, transpusă în legislaţia internă.

Susţine că în speţă nu au fost avute în vedere măsurile de conservare a speciilor din cele două arii protejate, iar din înscrisurile depuse la dosar rezultă că la întocmirea planului nu a fost avută în vedere existenţa site-ului Natura 2000 din vecinătate şi nici existenţa păsărilor protejate.

În aceste condiţii, consideră că se prezumă un prejudiciu de mediu ireversibil, nefiind necesare alte dovezi ale pagubei iminente.

În ceea ce priveşte consultarea publicului, arată că procedura nu a fost respectată, de vreme ce informaţiile esenţiale lipsesc din documentaţie, publicul nefiind corect şi complet informat cu privire la impactul acestui proiect, iar documentaţia şi planul în formă finală nu au fost publicate, conform art. 6 din Convenţia de la Aarhus ratificată de România prin Legea nr. 86/2000.

Invocă dispoziţiile art. 20 din O.U.G. nr. 195/2005 şi art. 9 - 12, coroborate cu art. 29 din H.G. nr. 1076/2004, dispoziţii care nu au fost respectate de către instanţa de fond.

4. Apărările formulate

4.1 Intimata-pârâtă Regia Naţională a Pădurilor-Romsilva prin Direcţia Silvică Argeş şi Ocolul Silvic Cotmeana a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului şi menţinerea încheierii atacate, ca temeinică şi legală, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Consideră că încheierea atacată a fost motivată corespunzător şi că cererea de suspendare a executării nu îndeplineşte condiţia cazului bine justificat, în condiţiile în care ordinul a cărui suspendare a executării se solicită este legal, fiind emis cu respectarea prevederilor legale în materie.

În privinţa pagubei iminente, apreciază că nu este îndeplinită nici această condiţie, deoarece recurenta-reclamantă nu a dovedit că s-au produs ori că se vor produce pierderi ireparabile, iar pe de altă parte, nu a identificat nicio specie ş niciun habitat care să fi fost pus în pericol de ordinul atacat.

4.2. Intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului, apreciind că prima instanţă a reţinut în mod corect că argumentele aduse de reclamantă nu sunt de natură a demonstra îndeplinirea în speţă a cerinţelor cezului bine justificat şi pagubei iminente, în condiţiile în care ordinul contestat a produs efecte o perioadă de timp suficient de îndelungată pentru a se constata, dacă ar fi fost cazul, eventuale consecinţe de genul celor la care se referă reclamanta.

Referitor la susţinerea recurentei conform căreia publicul nu a fost consultat, arată că Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor nu este emitentul Deciziei de încadrare nr. 82/09.02.2015, aceasta fiind emisă de APM Argeş.

4.3. Intimata-pârâtă Agenţia pentru Protecţia Mediului Argeş a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului, arătând că în speţă hotărârea recurată este motivată şi nu conţine elemente străine de natura cauzei.

Mai arată că nu sunt îndeplinite condiţiile pentru suspendarea executării actului atacat; că actul atacat conţine toate elementele necesare pentru a fi apt să producă efecte juridice; că argumentele din cererea de recurs nu se referă la condiţiile necesare pentru suspendarea executării actului a cărui suspendare a executării se solicită.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, încheierea recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care a solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Ordinului Ministrului Mediului, Apelor şi Pădurilor nr. 748/2015, prin care a fost aprobat amenajamentul silvic Cotmeana contestat până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Cererea de suspendare a executării a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut că hotărârea recurată este nemotivată sub aspectul faptului că nu s-a referit la legislaţia specială de dreptul mediului şi la principiile specifice acestei materii; că instanţa trebuia să cerceteze efectiv existenţa dreptului şi să motiveze, argumentând în fapt şi în drept, de ce fiecare motiv invocat în cererea de chemare în judecată nu constituie caz bine justificat; că instanţa nu a motivat în fapt şi în drept cu referire la obiectul cererii de chemare în judecată, urgenţa acestuia sau motivele invocate în acţiune, neanalizând indiciile de nelegalitate invocate de către reclamantă cu privire la decizia de încadrare; că instanţa nu s-a referit la lipsa procedurii de consultare a publicului cu privire la ordinul de ministru atacat, invocând argumente străine de natura cauzei, în sensul că motivele invocate privesc presupusa obligativitate a procedurii de evaluare de mediu şi a evaluării adecvate pentru planul în discuţie, deşi prin decizia de încadrare nr. 82/2015 s-a stabilit contrariul; că a contestat decizia de încadrare pe motiv că nu a fost respectată procedura de emitere a acesteia.

Înalta Curte constată că nu se evidenţiază incidenţa acestui motiv de casare, având în vedere că prima instanţă a reţinut că argumentele aduse de reclamantă în susţinerea cazului bine justificat vizează nerespectarea procedurii de comunicare către public a planului propus spre avizare, inexistenţa unor hărţi privind speciile şi habitatele prioritare din aria protejată aflată în imediata vecinătate a amenajamentului silvic litigios, precum şi neidentificarea speciilor protejate şi lipsa oricărei analize privind impactul potenţial al planului asupra acestora, iar aceste pretinse nereguli sunt grefate pe presupusa obligativitate a evaluării de mediu şi a evaluării adecvate pentru planul în discuţie, ce constituie argumentul central al prezentei acţiuni în justiţie.

Din această perspectivă, instanţa de fond a reţinut în mod corect că neregulile invocate de reclamantă nu pun în lumină o nelegalitate vădită a ordinului contestat, ci presupun o examinare detaliată ce coincide cu însăşi analiza pe fond a cauzei şi depăşeşte verificările sumare pe care instanţa este chemată să le efectueze în contextul soluţionării unei cereri de suspendare a executării.

Astfel, nu se poate reţine argumentul recurentei-reclamante în sensul că prima instanţă nu a motivat cazul bine justificat, câtă vreme criticile formulate de către reclamantă vizau analiza pe fond a cauzei, nefiind compatibile cu analiza sumară ce se face în cadrul procedurii de suspendare a executării actului administrativ.

De asemenea, nu poate fi reţinută de către instanţa de recurs critica conform căreia instanţa de fond nu a analizat argumentele reclamantei cu privire la nelegalitatea Deciziei de încadrare nr. 82/09.02.2015, emise de Agenţia pentru Protecţia Mediului Argeş, câtă vreme actul a cărui suspendare a executării se solicită în prezenta cauză este Ordinul Ministrului Mediului, Apelor şi Pădurilor nr. 748/2015, şi nu decizia de încadrare.

Prin urmare, nu poate fi reţinut motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. sub aspectul nemotivării hotărârii recurate în raport cu motivele invocate prin cererea de chemare în judecată, având în vedere că motivarea hotărârii atacate este clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele de la dosar, judecătorul fondului expunând în mod logic şi gradual argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Totodată nu poate fi reţinută nici motivarea contradictorie a încheierii recurate sau existenţa unor elemente străine de natura cauzei, cu atât mai mult cu cât această ultimă ipoteză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ar putea fi reţinută doar în ipoteza în care hotărârea ar conţine doar motive străine de natura cauzei.

În susţinerea acestui motiv de casare recurenta pârâtă îşi exprimă, de fapt, dezacordul cu privire la soluţia instanţei de fond, rezultând că nu poate împărtăşi modul în care aceasta a interpretat şi aplicat dispoziţiile legale incidente în cauză, astfel încât criticile formulate în cadrul acestui motiv de recurs se subsumează celui de-al doilea motiv invocat, respectiv cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Împrejurarea că recurenta pârâtă nu este de acord cu soluţia pronunţată prin hotărârea recurată nu este de natură să conducă la concluzia încălcării dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea va cuprinde considerentele, în care se vor arăta (...) expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată, astfel că acest prim motiv de recurs este nefondat.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că cererea de suspendare a executării a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora: "(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei (...)".

Potrivit dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Prima instanţă a respins cererea de chemare în judecată, apreciind că nu sunt îndeplinite în cauză cerinţele cazului bine justificat şi pagubei iminente, iar împotriva hotărârii instanţei de fond a formulat recurs reclamanta A..

Cu privire la condiţia cazului bine justificat, Înalta Curte constată că ulterior pronunţării încheierii recurate, prin sentinţa civilă nr. 1397 din 22.12.2020, pronunţată în dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, invocată de pârâtul Ocolul Silvic Cotmeana, ca nefondată; a respins, ca nefondată, excepţia de nelegalitate şi a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, Agenţia pentru Protecţia Mediului Argeş şi Direcţia Silvică Argeş – Ocolul Silvic Cotmeana, ca nefondată.

Chiar dacă această sentinţă nu are caracter definitiv, soluţia pronunţată constituie un argument în susţinerea neîndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, întrucât această hotărâre judecătorească constituie un reper în verificarea aparenţei de legalitate a actului administrativ atacat, în condiţiile în care judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi efectuării unei evaluări aprofundate cu privire la legalitatea actului contestat, pronunţându-se în sensul validării acestuia.

Cu alte cuvinte, confirmarea pe fond a legalităţii actului administrativ de către instanţa care a fost învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare şi care a avut posibilitatea administrării unui probatoriu complex şi analizării actului dedus judecăţii sub toate aspectele, într-o procedură ce excede limitelor impuse acţiunii având ca obiect suspendarea executării actului administrativ şi pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie, face de prisos analiza, la nivel aparent, a legalităţii actului administrativ.

În consecinţă, având în vedere că nu a fost dovedită îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea condiţiei pagubei iminente, aceasta neputând fi analizată în lipsa existenţei unui caz bine justificat, întrucât pentru a putea opera suspendarea executării actului administrativ se impune ca cele două condiţii să fie îndeplinite în mod cumulativ, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere art. 15 al aceluiaşi act normativ.

Pe de altă parte, jurisprudenţa depusă de către recurenta-reclamantă la dosar nu este în măsură să conducă la o altă soluţie, în condiţiile în care, în sistemul de drept românesc, jurisprudenţa nu constituie izvor de drept, efectele lor neputând fi extinse la alte cauze, întrucât acestea au fost pronunţate ca urmare a aplicării normelor de drept material situaţiei de fapt din cauza respectivă, în alte situaţii fiind pronunţate decizii ce pot avea soluţii contrare.

Prin urmare, Înalta Curte constată că soluţia primei instanţe este temeinică şi legală, prin recurs nefiind aduse argumente care să determine pronunţarea unei soluţii contrare, cu atât mai mult cu cât ceasta a fost confirmată şi de hotărârea pronunţată în acţiunea în anularea ordinului a cărui suspendare a executării se solicită în dosarul de faţă.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. împotriva încheierii din 6 noiembrie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva încheierii din 6 noiembrie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 20 ianuarie 2022.