Prescription of administrative liability in integrity evaluations and non-appealability of attorney fee proportionality

Şedinţa publică din data de 11 ianuarie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov – secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2018, reclamanta A. a formulat contestaţie împotriva Raportului de evaluare nr. x/21.11.2018 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, solicitând anularea raportului, cu cheltuieli de judecată.

În motivare acţiunii, reclamanta a arătat că prin raportul de evaluare contestat a fost reţinută încălcarea dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prin aceea că a deţinut concomitent calitatea de consilier local/viceprimar şi reprezentant în consiliul de administraţie la Liceul Teoretic IC Drăguşanu.

La termenul din data de 03.04.2019, reclamanta a invocat excepţia de tardivitate/prescripţie a răspunderii reclamantei, raportat la prevederile Legii nr. 54/2019 de completare a art. 25 din Legea nr. 176/2010.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 45/2019 din 10 aprilie 2019, Curtea de Apel Braşov – secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis contestaţia formulată de reclamanta A. împotriva Raportului de evaluare nr. x/21.11.2018 emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, pe care l-a anulat ca urmare a intervenirii prescripţiei dreptului de a atrage răspunderea administrativă a reclamantei.

Prin sentinţa nr. 67 din 5 iunie 2019, s-a admis cererea de completare a sentinţei civile nr. 45/10.04.2019 şi s-a dispus completarea dispozitivului acesteia în sensul obligării pârâtei Agenţia Naţională de Integritate să plătească reclamantei A. suma de 3050 RON reprezentând cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

3.1. Împotriva sentinţei nr. 45/2019 din 10 aprilie 2019 a Curţii de Apel Braşov – secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea în totalitate a acţiunii formulate de reclamantul B., ca fiind neîntemeiată, apreciind că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile în cauza dedusă judecăţii, în sensul art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ.

Susţine recurenta că instanţa de fond în mod greşit a considerat că Legea nr. 54/2019 este aplicabilă în cauză. Dispoziţiile acestei legi se aplică, în conformitate cu prevederile art. 15 alin. (2) din Constituţia României, exclusiv situaţiilor juridice ivite ulterior intrării în vigoare a acesteia. Ori, în sitauţai dedusă judecăţii, atât fapta săvârşită, cât şi emiterea raportului de evaluare sunt anterioare intrării în vigoare a Legii nr. 54/2019.

Chiar dacă ad absurdum s-ar aprecia că sunt incidente dispoziţiile acestei legi, o eventuală prescripţie a răspunderii administrative începe să curgă ulterior definitivării actului administrativ contestat.

În opinia recurentului, silogismul judiciar al instanţei este unul greşit în considerarea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, prin care legiuitorul a instituit situaţia prescripţiei efectuării evaluării, aceasta putându-se realiza pe întreaga durată a exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora.

Legea nr. 176/2010 cu modificările şi completările ulterioare reprezintă norma specială în ceea ce priveşte evaluarea regimului incompatibilităţilor care derogă de la norma generală, şi care reglementează în mod expres, respectiv la art. 26 alin. (3) aspectele privind prescripţia în materia răspunderii administrative.

Prin urmare, termenul general de prescripţie prevăzut de art. 2517 din C. civ. nu este aplicabil în speţa dedusă judecăţii.

Recurenta susţine că sancţiunile prevăzute de art. 25 şi, respectiv, art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 cu modificările si completările ulterioare intervin după rămânerea definitivă a raportului de evaluare contestat şi se aplică, conform art. 26 alin. (1) din acelaşi act normativ, de către autoritatea competentă. În consecinţă, doar după rămânerea definitiv a raportului de evaluare, începe să curgă prescripţia răspunderii administrative, respectiv operează sancţiunile prevăzute de textele de lege menţionate anterior.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond şi invocând Deciziile nr. 924 din 24.03.2016, şi, respectiv, nr. 1950/16.06.2016, pronunţate de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, recurenta susţine că prescripţia răspunderii administrative poate fi constatată de instanţa investită cu acţiune în răspundere administrativă şi nu de instanţa de contencios administrativ competentă a analiza temeinicia şi legalitatea raportului de evaluare întocmit de ANI prin care a s-a reţinut doar existenţa unei situaţii de incompatibilitate şi nu s-a stabilit vreo răspundere administrativă sau disciplinară faţă de persoana evaluată.

3.2. Recurenta – pârâtă a declarat recurs şi împotriva sentinţei nr. 67 din 5 iunie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Braşov – secţia de contencios administrativ, prin care s-a dispus completarea sentinţei civile nr. 45/10.04.2019, în sensul obligării Agenţiei Naţionale de Integritate să plătească reclamantei A. suma de 3050 RON reprezentând cheltuieli de judecată.

Invocând dispoziţiile art. 451 alin. (2) C. proc. civ., recurenta a susţinut că în aprecierea cuantumului onorariului, instanţa trebuie să aibă în vedere atât valoarea pricinii, cât şi proporţionalitatea onorariului cu volumul de muncă presupusă de pregătirea apărării în cauză, determinat de elemente precum complexitatea, dificultatea sau noutatea litigiului.

Recurenta a arătat că un cuantum de 3050 RON, reprezentând onorariu avocaţial acordat de instanţa de fond este unul excesiv de mare, prin raportare atât la complexitatea cauzei, cât la perioada relativ scurtă de soluţionare a acesteia, sens în care, a solicitat instanţei admiterea recursului, casarea sentinţei nr. 67/05.06.2019 şi, în rejudecare, admiterea în parte a cererii de completare a sentinţei civile nr. 45/10.04.2019 pronunţată de Curtea de Apel Braşov, în sensul diminuării sumei de 3050 RON, reprezentând cheltuieli de judecată la un minim rezonabil, care să reprezinte jumătate din suma solicitată.

Recursul a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimata – reclamantă A. a solicitat respingerea recursului promovat de Agenţia Naţională de Integritate, ca nefundat şi menţinerea hotărârilor pronunţate de instanţa de fond, ca fiind legale şi temeinice.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţele recurate, în raport de criticile formulate şi de apărările din cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte constată că recursul declarat împotriva sentinţei nr. 45/2019 din 10 aprilie 2019 este nefondat, iar în ceea ce priveşte recursul declarat împotriva sentinţei nr. 67 din 5 iunie 2019, constată nulitatea acestuia, pentru considerentele ce urmează.

II.1. Recursul declarat împotriva sentinţei nr. 45/2019 din 10 aprilie 2019 a Curţii de Apel Braşov – secţia de contencios administrativ şi fiscal

Interpretarea recurentei potrivit căreia prescripţia răspunderii administrative operează doar după rămânerea definitivă a raportului de evaluare şi nu poate fi analizată de către instanţa de contencios administrativ competentă a analiza temeinicia şi legalitatea raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, ci doar de către instanţa învestită cu acţiune în răspundere administrativă este vădit contrazisă de Decizia Curţii Constituţionale nr. 449/2015, în ale cărei considerente se arată că:

"27. (…) fiind în logica reglementării ca verificarea existenţei împrejurărilor de natură să atragă un conflict de interese sau o stare de incompatibilitate să vizeze perioada în care persoana în cauză a deţinut funcţia publică. Curtea observă că, potrivit textului de lege criticat, activitatea de evaluare a declaraţiei de avere şi a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se efectuează de către Agenţia Naţională de Integritate "atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora". Cu alte cuvinte, textul fixează un termen înlăuntrul căruia Agenţia are dreptul de a efectua evaluarea. Astfel, aceasta are la dispoziţie un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activităţile amintite. Aşadar, textul menţionat stabileşte numai termenul maxim în interiorul căruia Agenţia Naţională de Integritate îşi poate exercita competenţa amintită, fără a conţine vreo reglementare referitoare la prescripţia răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea. Normele, regulile şi termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii. Astfel, în materie civilă, care acoperă şi sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripţie de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din C. civ., sau, după caz, în funcţie de momentul săvârşirii faptei şi implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România, Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 70/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011. În materie penală, răspunderea pentru săvârşirea infracţiunii de conflict de interese, incriminat ca atare la art. 301 din C. pen., se prescrie în termen de 5 ani, conform art. 154 alin. (1) lit. d) din acelaşi cod.

28. (…) Cu prilejul analizării legalităţii raportului de evaluare, faţă de data săvârşirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea sau să reprezinte un conflict de interese, instanţa de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripţie a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă, în lipsa unui termen stabilit expres în legea specială sau, după caz, penale. Termenul de prescripţie a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă, evident, de la data săvârşirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate.

29. Sub acest aspect devin relevante cele statuate în jurisprudenţa sa, mai sus arătate (paragraful 23), în sensul că Agenţia Naţională de Integritate desfăşoară exclusiv o activitate administrativă de evaluare a intereselor şi a incompatibilităţilor pentru persoanele prevăzute de lege, constând în întocmirea de rapoarte care evidenţiază fapte ori situaţii cu semnificaţie juridică, a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanţelor de judecată sau, după caz, a altor autorităţi şi instituţii competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege. Ca atare, Agenţia Naţională de Integritate nu face altceva decât să semnaleze existenţa unor potenţiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese şi compatibilităţi. Ulterior revine instanţei de contencios administrativ chemată să se pronunţe asupra legalităţii raportului de evaluare, atunci când fapta nu are valenţe penale, sau celei care judecă procesului penal declanşat ca urmare a finalizării urmăririi penale cu întocmirea unui rechizitoriu ca act de învestire a instanţei şi trimitere în judecată a persoanei evaluate obligaţia de a se pronunţa, cu precădere, cu privire la intervenirea prescripţiei răspunderii. Verificarea normelor referitoare la prescripţia răspunderii pentru fapta în discuţie va fi făcută de instanţa de judecată indiferent dacă, în virtutea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, acţionând în interiorul termenului pe care legea i-l acordă, Agenţia Naţională de Integritate a întocmit un raport de evaluare cu privire la o faptă pentru care, potrivit reglementărilor aplicabile, răspunderea nu mai putea fi angajată, fiind deja prescrisă." [s.n.].

Aceste considerente sunt obligatorii pentru instanţe, inclusiv pentru Înalta Curte, după cum rezultă din Decizia Curţii Constituţionale nr. 418/2014, prin care s-a arătat că:

"30. Sub acest aspect, Curtea reaminteşte că forţa obligatorie ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta. Cu alte cuvinte, atât considerentele, cât şi dispozitivul deciziilor sale sunt general obligatorii şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept (a se vedea, în acest sens, Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunţate în cadrul controlului de constituţionalitate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, Decizia nr. 1.415 din 4 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, şi Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010).

(…)

34. Potrivit jurisprudenţei sale, Curtea a consacrat posibilitatea şi obligaţia sa de a interveni, ori de câte ori este sesizată, în cazul în care un text legal poate genera interpretări de natură a aduce atingere prevederilor constituţionale. Fără a nega rolul constituţional al Parlamentului de "unică autoritate legiuitoare a ţării" consacrat de art. 61 din Legea fundamentală, Curtea Constituţională reţine că, în cazul în care un text legal poate genera interpretări diferite, este obligată să intervină ori de câte ori acele interpretări generează încălcări ale prevederilor Legii fundamentale. Constituţia reprezintă cadrul şi măsura în care legiuitorul şi celelalte autorităţi pot acţiona; astfel şi interpretările care se pot aduce normei juridice trebuie să ţină cont de această exigenţă de ordin constituţional cuprinsă chiar în art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, potrivit căruia în România, respectarea Constituţiei şi a supremaţiei sale este obligatorie (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 1.092 din 18 decembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 67 din 31 ianuarie 2013)." [s.n.].

Faţă de considerentele deciziei Curţii Constituţionale nr. 449/2015 şi de dispoziţiile art. 26 alin. (3) teza finală din Legea nr. 176/2010, în mod corect s-a reţinut de către instanţa de fond că raportul de evaluare atacat ce are ca obiect constatarea unei stări de incompatibilitate pentru care a intervenit prescripţia răspunderii disciplinare a celui verificat este lovit de nulitate, scopul legii în materie nemaifiind atins, iar actul administrativ nemaiavând nicio consecinţă disuasivă în planul sancţionării funcţionarului public verificat, acesta beneficiind de efectul prescripţiei extinctive.

Recurenta a mai invocate faptul că nu este aplicabilă în cauză Legea nr. 54/2019, potrivit căreia:

"(5) Răspunderea civilă sau administrativă, disciplinară, pentru faptele care determină existenţa conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate ale persoanelor aflate în exercitarea demnităţilor publice sau funcţiilor publice este înlăturată, nemaiputând fi angajată în condiţiile depăşirii termenului general de prescripţie de 3 ani de la data săvârşirii lor, în conformitate cu art. 2.517 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare."

Înalta Curte reţine că, deşi este adevărat că textul menţionat anterior este ulterior întocmirii raportului de evaluare contestat în prezenta cauză şi nu se aplică decât situaţiilor juridice ce iau naştere după intrarea sa în vigoare, soluţia instanţei de fond apare ca fiind legală şi temeinică în raport de considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 449/2015 mai sus arătate.

În cauză, instanţa de fond a reţinut în mod corect că raportul de evaluare contestat a fost încheiat la data de 21.11.2018, după împlinirea la data de 20.05.2017 a termenului de prescripţie calculat prin raportare la starea de incompatibilitate aferentă perioadei 31.10.2013 – 20.05.2014, dată care marchează încetarea săvârşirii faptei şi de la care a început să curgă termenul de prescripţie de 3 ani a răspunderii disciplinare.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 45/2019 din 10 aprilie 2019, ca nefondat.

II.2. Recursul declarat împotriva sentinţei nr. 67 din 5 iunie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Braşov – secţia de contencios administrativ şi fiscal

Înalta Curte reţine că, prin Decizia nr. 3/2020 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în recurs în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 181 din 05 martie 2020, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., s-a statuat că motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanţa de fond s-a pronunţat, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., asupra proporţionalităţii cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaţilor, solicitate de partea care a câştigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

În motivarea soluţiei pronunţate în interesul legii, Înalta Curte a reţinut că "pentru a fi incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5, respectiv de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., nu este suficient ca recurentul să facă trimitere, în mod formal, la sediul materiei unde este reglementată problema de drept ce trebuie soluţionată de instanţa de recurs, ci trebuie, totodată, ca motivul invocat să se refere la un viciu de legalitate a hotărârii recurate, nu la un aspect de temeinicie a acesteia.

34. Or, stabilirea, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., a cheltuielilor cu onorariul de avocat plătit de partea care a câştigat procesul presupune o analiză a unor aspecte de fapt referitoare la complexitatea cauzei şi la munca efectivă a apărătorului părţii. De asemenea, presupune o raportare la valoarea obiectului pricinii şi o evaluare a ponderii pe care instanţa trebuie să o dea acestui criteriu în cadrul demersului de stabilire a cheltuielilor la care este obligată partea care a pierdut litigiul. În analiza sa, judecătorul trebuie să se raporteze, în permanenţă, la circumstanţele cauzei, instanţa de fond dispunând de o marjă de apreciere în analiza pe care o face.

35. În acest sens, art. 451 alin. (2) din C. proc. civ. prevede că "Instanţa poate, chiar şi din oficiu, să reducă motivat partea din cheltuielile de judecată reprezentând onorariul avocaţilor, atunci când acesta este vădit disproporţionat în raport cu valoarea sau complexitatea cauzei ori cu activitatea desfăşurată de avocat, ţinând seama şi de circumstanţele cauzei. Măsura luată de instanţă nu va avea niciun efect asupra raporturilor dintre avocat şi clientul său."

36. Este vorba, aşadar, de o evaluare care se sprijină pe analiza unor aspecte de fapt, nu pe o interpretare a normei juridice.

37. În aceste condiţii, proporţionalitatea cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaţilor cu complexitatea şi valoarea cauzei şi cu activitatea desfăşurată de avocat reprezintă o chestiune de temeinicie, nu o chestiune de legalitate a hotărârii atacate. În consecinţă, ea nu va putea fi analizată pe calea recursului, neîncadrându-se nici la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi nici la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.."

Ca atare, în aplicarea deciziei anterior enunţate, instanţa de control judiciar nu se poate pronunţa asupra proporţionalităţii cheltuielilor de judecată acordate unei părţi de către instanţa de fond, urmând a consta nul acest recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 45/2019 din 10 aprilie 2019, ca nefondat.

Constată nul recursul declarat de recurenta-pârâtă împotriva sentinţei nr. 67 din 5 iunie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Braşov – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 11 ianuarie 2022.