Obligation to issue individual integrity evaluation reports upheld; 15-day enforcement deadline quashed

Şedinţa publică din data de 11 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti – secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2019, reclamanţii A., B. şi C. au solicitat, în contradictoriu cu Agenţia Naţională pentru Integritate, obligarea pârâtei la finalizarea raportului de evaluare pentru numitul D., în termen de 15 zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, precum şi la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 128 din 11 iunie 2019, Curtea de Apel Ploieşti – secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, excepţia lipsei de obiect a acţiunii, invocată de pârâta Agenţia Naţională pentru Integritate şi a admis acţiunea formulată de reclamanţii A., B. şi C., obligând pârâta Agenţia Naţională pentru Integritate să întocmească raport de evaluare privind pe numitul D. în termen de 15 zile de la data rămânerii definitive a hotărârii primei instanţe.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile menţionate anterior în punctul I.2, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională pentru Integritate ("ANI"), prin care, invocând incidenţa motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate, în sensul admiterii excepţiei lipsei de obiect şi a respingerii, pe fond, a acţiunii formulate de intimaţi.

În susţinerea căii de atac promovate, recurenta – pârâtă a evocat o greşită interpretare dată de prima instanţă dispoziţiilor Legii nr. 176/2010, criticând recurenta raţionamentul instanţei de fond, prin care aceasta a reţinut că ANI trebuia să emită câte un raport de evaluare pentru fiecare dintre cele patru sesizări formulate cu privire la primarul D., din care trei ale intimaţilor - reclamanţi şi una a numitului E..

Pe fondul unei succinte prezentări a manierei în care a fost realizată procedura de evaluare a primarului Comunei Gura Ocniţei, judeţul Dâmboviţa, recurenta a învederat, în esenţă, că sesizarea depusă la data de 10.04.2014 de numitul E. a declanşat lucrarea nr. x/10.04.2014, iar la această lucrare au fost conexate petiţiile intimaţilor – reclamanţi, întrucât acestea vizau o persoană faţă de care fusese declanşată procedura de verificare.

Din această perspectivă, recurenta a învederat că petiţiile celor trei reclamanţi au fost analizate şi avute în vedere la soluţionarea lucrării nr. x/10.04.2014, urmare conexării lor cu aceasta, iar comunicarea raportului de evaluare prin care s-a dispus clasarea (urmare faptului că nu s-au constatat elemente ale stării de incompatibilitate) reprezintă un act de executare a obligaţiilor ce incumbau ANI, din perspectiva soluţionării sesizărilor formulate de intimaţi. În ceea ce-l priveşte pe viceprimarul F., a fost întocmit raportul de evaluare, aspect adus la cunoştinţa intimaţilor – reclamanţi.

Printr-un alt set de critici, recurenta a atacat şi soluţia primei instanţe de a stabili un termen de doar 15 zile pentru întocmirea raportului, învederând că acesta este insuficient pentru parcurgerea tuturor paşilor procedurali reglementaţi de Legea nr. 176/2010, termenul impus de instanţă conform art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nefiind aplicabil activităţii ANI, organizată conform Legii nr. 176/2010, act normativ care nu prevede niciun termen de emitere a raportului de evaluare.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă, intimaţii-reclamanţi A., B. şi C. au solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea, drept temeinică şi legală, a hotărârii primei instanţe, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Urmare unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, intimaţii au învederat, în esenţă, că recurenta – pârâtă nu şi-a îndeplinit obligaţiile ce îi incumbau conform art. 103 din capitolului VI al Regulamentului de organizare şi funcţionare al ANI, art. 3, art. 4, art. 8 şi art. 9 din O.G. nr. 27/2002, nesoluţionând, în termen rezonabil, sesizările depuse de intimaţi, prin care aceştia au învederat elemente apte a indica existenţa unei stări de incompatibilitate şi a unui conflict de interese în care s-ar fi aflat D., primarul Comunei Gura Ocniţei, judeţul Dâmboviţa. Totodată, intimaţii au argumentat în sensul legalităţii soluţiei primei instanţe de a stabili un termen de 15 zile de executare a obligaţiei de emitere a raportului de evaluare, întrucât art. 103 din capitolului VI al Regulamentului de organizare şi funcţionare al ANI impun obligaţia de realizare, la timp şi de calitate a tuturor sarcinilor stabilite de conducerea Agenţiei.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 18 octombrie 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 19 ianuarie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când cauza a fost amânată pentru data de 11 mai 2022.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, probele administrate, normele legale incidente şi apărările expuse în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională pentru Integritate este fondat, în limitele şi pentru următoarele considerente:

Din circumstanţele concrete ale cauzei, Înalta Curte observă că, prin sesizările purtând nr. x/23.04.2015, nr. x, nr. x/17.10.2017, nr. x/08.04.2013, nr. x şi nr. x, intimaţii – reclamanţi A., B. şi C. au solicitat recurentei Agenţia Naţională pentru Integritate ("ANI") efectuarea verificărilor în privinţa numitului D., primar al Comunei Gura Ocniţei şi a numitului G., viceprimar al aceleiaşi localităţi, evocând existenţa unei stări de incompatibilitate/conflict de interese în care s-ar fi regăsi persoanele vizate de sesizări, dat fiind faptul că, printre altele, la data preluării mandatului de aleşi locali, aceştia erau membrii fondatori ai H..

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanţii au învestit instanţa de contencios administrativ cu efectuarea controlului de legalitate asupra unui act administrativ asimilat, în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, mai precis a nesoluţionării de către recurenta – pârâtă ANI, în termenul legal, a sesizărilor depuse de reclamanţi ce îl vizau pe numitul D., drept pentru care, relevante cauzei sunt doar petiţiile prin care recurenta a fost sesizată în privinţa unei potenţiale stări de incompatibilitate/conflict de interese a acestuia.

În raport de astfel de parametri, dintr-o primă perspectivă, Înalta Curte observă că, în esenţă, chestiunea dedusă analizei în cauza pendinte este cea a verificării obligaţiilor ce incumbau ANI, drept efect al depunerii sus indicatelor sesizări, respectiv cea de a verifica dacă raportul de evaluare din 06.02.2019, prin care s-a dispus clasarea lucrării nr. x/10.04.2014 faţă de numitul D. (întrucât nu au fost identificate elemente privind încălcarea regimului conflictelor de interese), reprezintă demers de soluţionare şi a sesizărilor adresate de intimaţii - reclamanţi recurentei.

Analizând criticile aduse de recurentă manierei în care prima instanţă a dezlegat sus indicatele chestiuni, Înalta Curte le apreciază nefondate, câtă vreme soluţia primei instanţe reflectă o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material (ce vor fi detaliate în următoarele paragrafe), atât din perspectiva chestiunii lipsei de obiect a cauzei, cât şi pe fondul cererii de chemare în judecată, nefiind, astfel, incident cazul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce a fost evocat de recurentă.

În acord cu prima instanţă, Înalta Curte reţine că, din contextul normativ al prevederilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, sesizarea realizată de orice persoană fizică sau juridică învesteşte ANI, fiind astfel născută obligaţia de a realiza demersul de evaluare, conform celor sesizate.

Un astfel de demers de evaluare presupune parcurgerea tuturor etapelor reglementate de prevederile art. 20-26 din Legea nr. 176/2010, astfel cum au fost acestea detaliate de prima instanţă, actul final fiind reprezentat de raportul de evaluare ce, conform art. 21 alin. (1) şi art. 22 alin. (4) din Legea nr. 176/2010, se emite atât în ipoteza în care inspectorul de integritate consideră că sunt elemente în sensul existenţei unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi, precum şi în ipoteza în care acesta constată inexistenţa unei stări de incompatibilitate sau a unui conflict de interese.

Forma redacţională a prevederilor alin. (4) al art. 12 din Legea nr. 176/2010, conform căreia "Repartizarea lucrării iniţiate la sesizarea atât a oricărei persoane fizice sau juridice, cât şi a celei din oficiu, prevăzută la alin. (2), se face în mod aleatoriu, potrivit art. 9 alin. (1)", reprezintă un indicativ clar al faptului că fiecare sesizare iniţiază o lucrare (repartizarea acestora urmând a se face aleatoriu).

Din aspectele învederate chiar de recurenta – pârâtă în răspunsul la interogatoriu furnizat în faza de judecată a fondului rezultă că raportul de evaluare din 06.02.2019 a fost emis în vederea soluţionării lucrării nr. x/10.09.2014, ce a avut la bază sesizarea formulată de o altă persoană (numitului E.), iar nu de cei trei intimaţi – reclamanţi.

De asemenea, Înalta Curte are în vedere şi susţinerile reprezentantului recurentei, învederate în cadrul şedinţei publice de la termenul de judecată la care instanţa a rămas în pronunţare, prin care acesta a arătat că, în cuprinsul raportului de evaluare şi în cel al actelor premergătoare, se fac menţiuni doar la sesizarea formulată de numitului E., fără a exista trimiteri şi la sesizările formulate de intimaţii – reclamanţi A., B. şi C., dar şi informaţiile furnizate tot de reprezentantul recurentei, conform cărora, în ceea ce priveşte sesizările formulate de cei trei intimaţi – reclamanţi, nu au fost iniţiate lucrări distincte, dată fiind existenţa lucrării nr. x/10.09.2014, neexistând raport de conexare al unor lucrări noi la una preexistentă, precum şi faptul că prin evocarea termenului de "conexare" recurenta a dorit să arate, în fapt, că sesizările intimaţilor au fost ataşate la lucrarea deja declanşată.

Or, în raport de sus indicatele aspecte, însăşi neiniţierea unor lucrări, drept efect al depunerii sesizărilor de către intimaţi, reprezintă neîndeplinirea obligaţiei ANI de soluţionare a acestora (în sensul art. 12 alin. (4) din Legea nr. 176/2010, citat anterior). Mai mult, simplele afirmaţii privind realizarea unei ataşări a sesizărilor formulate de intimaţi la lucrarea iniţiată în urma sesizării formulate de numitul E. nu pot fi valorificate în sensul dorit de recurentă, în contextul în care aceasta nu a depus, în dosarul cauzei, niciun înscris din care să rezulte demersul procedural al conexării sau ataşării evocate.

Astfel, raportul de evaluare emis în data de 06.02.2019 nu poate fi calificat drept act final de soluţionare a sesizărilor formulate de intimaţii – reclamanţi, iar comunicarea acestuia către intimaţi nu poate suplini obligaţia ce incumba ANI de a iniţia lucrări de evaluare în temeiul unor astfel de sesizări.

Argumentul recurentei, conform căruia nu pot fi emise rapoarte multiple de evaluare care să vizeze aceleaşi fapte şi aceleaşi persoane verificate, nu poate fi opus obligaţiei ce incumba ANI de a soluţiona sesizările formulate, impunându-se a fi evitată confuzia între obligaţiile pe care recurenta le are, drept efect al învestirii sale pe calea sesizărilor formulate de orice persoană fizică sau juridică şi necesitatea evitării unei verificări repetate a uneia şi aceleiaşi situaţii de fapt, privind o persoană verificată. Pentru evitarea unor astfel de contexte, recurenta avea la dispoziţie pârghii procedurale, precum cea de conexare, pârghii a căror utilizare nu a fost, însă, probată în situaţia analizată în cauza pendinte, neexistând, după cum s-a menţionat şi mai sus, înscrisuri care să ateste nici conexarea la lucrarea nr. x/10.09.2014 a sesizărilor formulate de intimaţi şi nici ataşarea lor la aceasta.

În raport de astfel de aspecte, Înalta Curte apreciază că nu poate fi reţinută nici teza rămânerii fără obiect a cererii de chemare în judecată, nici cea a îndeplinirii obligaţiilor ce incumbau recurentei – pârâte drept efect al învestirii sale cu sesizările formulate de intimaţi, motiv pentru care nu pot fi identificate, din prisma prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., elemente care să justifice reformarea soluţiei primei instanţe de obligare a recurentei la întocmirea unui raport de evaluare privind pe numitul D., prin care să fie soluţionate sesizările formulate de intimaţi.

Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază drept fondate criticile aduse de recurentă soluţiei primei instanţe de admitere a cererii intimaţilor – reclamanţi de stabilire a unui termen de 15 zile, de la data rămânerii definitive a hotărârii instanţei de fond, pentru executarea obligaţiei de emitere a raportului de evaluare.

Din această perspectivă, Înalta Curte observă că, potrivit prevederilor art. 20-26 din Legea nr. 176/2010, ce reprezintă normă specială, derogatorie de la dreptul comun, emiterea unui raport de evaluare presupune parcurgerea unui număr multiplu de etape procedurale. Printre astfel de etape se numără cea a evaluării declaraţiei de interese, precum şi a altor date şi informaţii, etapa informării persoanei verificate despre identificarea elementelor, în sensul existenţei unui conflict de interese sau al unei incompatibilităţi, etapa invitării acesteia pentru a prezenta un punct de vedere.

Etapa emiterii raportului de evaluare este ulterioară exprimării punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, poate fi realizată doar după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării.

Este adevărat că art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 dispune în sensul că, dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, însă instanţa de control judiciar observă, din parametrii particulari ai cauzei pendinte, că, prin, hotărârea pronunţată, prima instanţă a soluţionat, în fapt, un petit expres formulat în acest sens de intimaţii – reclamanţi, prin care aceştia au solicitat, în mod punctual, stabilirea unui termen de executare de 15 zile.

În raport de limitele învestirii generate de o atare manieră de formulare a capătului de cerere privind stabilirea unui termen de executare, Înalta Curte apreciază că prima instanţă, fiind chemată, în sensul art. 22 alin. (6) C. proc. civ., să se pronunţe asupra a ceea ce s-a cerut (fără a depăşi astfel de limite), a realizat o eronată aplicare a prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât solicitarea intimaţilor – reclamanţi nu a fost analiză şi în raport de prevederile art. 20-26 din Legea nr. 176/2010, ce reprezintă normă specială derogatorie de la dreptul comun.

Or, câtă vreme intenţia legiuitorului, exprimată în astfel de prevederi cu caracter special, a fost de a reglementa o procedură de evaluare a incidentelor de integritate departajată pe etape ce, din punct de vedere temporal, nu pot fi executate integral în termen de 15 zile, soluţia de admitere a solicitării reclamanţilor de obligare a recurentei – pârâte la executarea obligaţiei de emitere a raportului de evaluare într-un astfel de termen, calculat de la data rămânerii definitive a hotărârii primei instanţe, reprezintă o eronată aplicare şi interpretare a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, coroborate cu art. 20-26 din Legea nr. 176/2010.

Argumentul invocat de intimaţii – reclamanţi, întemeiat pe prevederile art. 103 din capitolul VI al Regulamentului de organizare şi funcţionare al ANI, nu pot fi valorificate în sensul evocat de intimaţi, câtă vreme aceste prevederi au o sferă de reglementare diferită de chestiunea de drept în discuţie şi vizează maniera internă de organizare a ANI şi raportul juridic dintre conducerea Agenţiei şi inspectorii de integritate.

În concluzie, Înalta Curte reţine că, exclusiv în planul stabilirii termenului de executare de 15 zile, este incident motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., drept pentru care, în temeiul art. 496 C. proc. civ., în astfel de limite, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională pentru Integritate şi va casa, în parte, sentinţa recurată, în sensul înlăturării măsurii executării obligaţiei în termen de 15 zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională pentru Integritate împotriva sentinţei civile nr. 128 din 11 iunie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată, în sensul înlăturării măsurii executării obligaţiei în termen de 15 zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

Menţine, în rest, dispoziţiile sentinţei recurate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 mai 2022.