Cassation admissibility limits in administrative litigation and proportionality of definitive license revocation under aviation safety regulations

Şedinţa publică din data de 10 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti sub nr. x/2018 la data de 03.12.2019, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Aeronautică Civilă Română a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea Deciziei de revocare a licenţei Part. 66, ref. RO.66.0938 comunicata prin Adresa nr. x/2018 şi obligarea paratei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta cauză, conform dispoziţiilor art. 453 C. proc. civ.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 2624 din data de 12 decembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal-Veche a respins excepţia lipsei de interes invocată de pârâtă ca neîntemeiată.

A admis în parte acţiunea astfel cum a fost modificată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Aeronautică Civila Română.

A anulat decizia de revocare a licenţei Part. 66, ref. RO.66.0938 comunicată prin adresa nr. x/2018 şi a obligat pârâta la plata către reclamant a sumei de 275.356,08 RON reprezentând despăgubiri (pierderea veniturilor de natură salarială aferente perioadei 15.01.2018 – 11.09.2018).

A respins în rest acţiunea ca neîntemeiată.

A obligat pârâta la plata către reclamant a sumei de 11.306 RON cu titlu de cheltuieli de judecată (reprezentând 350 RON taxă judiciară de timbru, 1.500 RON onorariu pentru expertiză, 8.299 RON onorariu avocaţial, 1.157 RON traduceri).

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva a sentinţei nr. 2624 din data de 12 decembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal-Veche a declarat recurs pârâta Autoritatea Aeronautică Civila Română, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi în rejudecarea cauzei a solicitat să respingă cererea de chemare în judecată.

În drept, recurenta-pârâtă a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În susţinerea cererii de recurs, aceasta a dezvoltat următoarele critici:

În mod greşit a apreciat instanţa că este indiferentă împrejurarea că intimatul pârât nu a contestat comunicarea nr. 5077/24.02.2016 şi circulara de navigabilitate şi în acest sens reţine că aceste acte nu sunt prejudiciabile pentru intimatul pârât şi nici nu creează în mod definitiv o situaţie care să paralizeze prezentul demers judiciar.

Pe de altă parte, deşi nu a contestat comunicarea nr. 5077/24.02.2016 în termenul prevăzut de lege, intimatul pârât aduce critici acestui act şi circularei, iar instanţa apreciază că este fondată critica de nelegalitate privind nerecunoaşterea certificatelor emise de organizaţia cehă, deşi nerecunoaşterea acestor certificate nu face obiectul actului revocator. Nerecunoaşterea certificatului face obiectul comunicării, fiind o măsură anterioară revocării licenţei Part. 66, necontestatată şi în consecinţă temeinică şi legală.

Greşit apreciază instanţa că revocarea întemeiată pe prevederile art. 66. B.500 teza I din regulamentul 1321/2014 "nu a fost riguros motivată de către partea pârâtă, iar din actele dosarului lipseşte o justificare pentru această ipoteză". Arată din nou că actul prin care s-a dispus revocarea licenţei Part. 66 este în conexiune cu comunicarea nr. 5077/24.02.2016, fiind motivat prin trimiterea la acest act. De asemenea este motivat în fapt prin indicarea tuturor elementelor care au condus la revocare. Actul revocator este motivat şi în drept prin indicarea temeiului legal pe care se sprijină.

În ce priveşte procedura instituită de cap. 2 lit. c) din PIAC-AW-66 arată că a fost respectată de AACR:

Din istoricul descris în prezenta cauză susţinut de înscrisurile depuse, AACR face dovada că s-a asigurat că s-au luat toate măsurile pentru a stabili faptele şi circumstanţele problemei;

Conform Comunicării nr. 5077/24.02.2016 şi Circularei intimatul pârât urma să resusţină examenele eseu pentru modulele 7, 9 şi 10 în perioada de 7 luni şi ulterior până la data revocării licenţei. Actul revocator face trimitere atât la cerinţele din comunicare cât şi la măsurile stabilite în Circulară şi nu "a fost adoptat pentru refuzul de refacere a tuturor examinărilor" cum în mod greşit a reţinut instanţa şi nu înţelegem cum de a reţinut instanţa în acest fel.

Intimatul pârât a susţinut şi promovat din nou examenele la toate modulele după ce Licenţa Part. 66 a fost revocată, aspect arătat în actul revocator "o nouă licenţă Part. 66 se va putea obţine numai după parcurgerea integrală a procesului de emitere iniţială a unei licenţe", fapt firesc în contextul în care licenţa revocată nu mai există, fiind solicitată emiterea unei noi licenţe.

După ce a analizat tot istoricul şi dovezile de la dosar, instanţa greşit conchide la pct. D că decizia de revocare a licenţei nu se bazează pe un act administrativ necontestat, nu se bazează pe dispoziţiile circularei, ci doar pe prevederile art. 66. B.500 din anexa III la regulamentul EU 1321/2014.

Pentru motivele de mai sus consideră că măsura revocării este proporţională cu situaţia de fapt, întemeiată şi legală. Regulamentul EU 1321/2014 lasă la latitudinea statelor luarea măsurilor sancţionatorii, fără să prioritizeze o sancţiune sau alta.

În ce priveşte expertiza admisă în cauză, recurenta a solicitat respingerea acestei probe, aşa cum a arătat în completarea la întâmpinare, întrucât înscrisurile depuse nu se dovedesc a fi edificatoare asupra dovedirii prejudiciului întrucât nu fac legătura directă a intimatului pârât cu angajatorul, nu precizează felul muncii, cuantumul venitului contractat, durata perioadei de muncă, continuitatea relaţiei cu angajatorul, faptul că contractul de muncă este condiţionat de deţinerea de intimatul pârât a licenţei. Urmarea a faptului că instanţa a admis expertiza pe baza actelor contestate, expertul a făcut calculul matematic al cifrelor regăsite în acele acte şi în consecinţă calculul nu semnifică certitudinea existenţei prejudiciului, iar proba nu este concludentă. Având în vedere că AACR nu a comis nicio faptă prejudiciabilă pentru intimatul reclamant nu se dovedeşte nici legătura de cauzalitate.

Faţă de cele de mai sus se solicită să admiterea recursului astfel cum a fost declarat, casarea sentinţei civile nr. 2624/12.12.2019 şi în consecinţă să fie menţinut actul nr. 1117/2018 prin care s-a revocat licenţa Part. 66 ref. RO.66.0938.

4. Apărarea formulată în cauză

Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare la data de 03.07.2020 prin care a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-pârâtă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-reclamant, precum şi a cadrului legal incident speţei deduse judecăţii, Înalta Curte apreciază că recursul nu este fondat pentru considerentele ce succed:

Aşadar, în ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488, alin. (1), punctul 8 C. proc. civ., Înalta Curte îl găseşte nefondat.

Înalta Curte reaminteşte, cu prioritate, că recursul este o cale extraordinară de atac, prin care se urmăreşte, aşa cum se precizează în art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., să se supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Împrejurarea că recursul este singura cale de atac reglementată în materia contenciosului administrativ nu-i schimbă natura juridică, respectiv într-o cale de atac ordinară şi devolutivă, întrucât dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu conţin norme derogatorii de la prevederile C. proc. civ.

Aşa fiind, prin exercitarea recursului se poate cere casarea hotărârii atacate numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar solicitarea reevaluării stării de fapt prin reaprecierea mijloacelor de probă de către instanţa de recurs nu se circumscrie motivului reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Cod şi nici altui motiv de casare prevăzut de respectivul articol.

Din economia dispoziţiilor legale anterior citate rezultă, fără echivoc, faptul că recursul poate fi exercitat exclusiv pentru motive de nelegalitate, iar nu şi de netemeinicie, nefiind posibilă în această cale de atac reanalizarea probelor şi reevaluarea situaţiei de fapt.

Totodată, trebuie subliniat şi faptul că în materia contenciosului administrativ prima instanţă are plenitudine de apreciere în ceea ce priveşte probele administrate în cauză, fiind suverană în a aprecia asupra oportunităţii administrării probelor în proces din perspectiva utilităţii, concludentei şi pertinenţei acestora, instanţa de recurs neputând să procedeze la reinterpretarea probelor dispuse.

Reţine Înalta Curte din actele dosarului că intimatul-reclamantul A. este titularul licenţei Part. 66, ref. RO.66.0938.

Conform actelor dosarului, licenţă Part. 66 reprezintă documentul nominal de calificare, emis de Autoritatea Aeronautică Civilă Română (AACR) în baza prevederilor din Regulamentul UE 1321/2014 privind menţinerea navigabilităţii aeronavelor şi a produselor, reperelor şi dispozitivelor aeronautice şi autorizarea întreprinderilor şi a personalului cu atribuţii în domeniu, Anexa III (Part. 66), pe care personalul tehnic aeronautic trebuie să îl deţină pentru a putea fi autorizat de către o organizaţie de întreţinere autorizată Part. 145, în calitate de personal de certificare a lucrărilor de întreţinere efectuate la aeronavă.

În vederea obţinerii licenţei Part. 66 solicitanţii trebuie să susţină examinări teoretice şi să obţină certificatul de recunoaştere (CR).

În speţă, intimatul-reclamant a contestat decizia de revocare a licenţei Part. 66, ref. RO.66.0938 comunicată prin adresa nr. x/15.01.2018.

Revocarea a intervenit ca urmare a faptului că AACR, în colaborare cu Autoritatea Aeronautică din Republica Cehia, a efectuat în perioada 2015-2016 o investigaţie privind modul de respectare a standardului de examinare impus de Reglementarea UE 1321/2014, Anexa III, de către organizaţia B., ref. CZ.147.0010, organizaţie autorizată în conformitate cu Part. 147 pentru cursuri de bază.

În mod corect instanţa de fond a anulat decizia de revocare a licenţei deţinute de intimat.

Aşadar, din perspectiva greşitei aplicări a normelor de drept material, recurenta invocă faptul că instanţa de fond în mod greşit a apreciat că este indiferentă împrejurarea că intimatul-pârât nu a contestat comunicarea nr. 5077/24.02.2016 şi circular de navigabilitate, reţinând totodată că aceste acte nu sunt prejudiciabile pentru intimat şi nici nu creează în mod definitiv o situaţie care să paralizeze demersul judiciar de faţă.

Referitor la acest motiv de recurs, Înalta Curte îmbrăţişează opinia instanţei de fond, în sensul că necontestarea comunicării nr. 5077/2016 şi a circularei de navigabilitate nu prezintă relevanţă faţă de cauza dedusă judecăţii, recurenta neinvocând în faţa primei instanţe vreo excepţie legată de acest fapt care ar putea conduce, eventual, la respingerea acţiunii formulate.

De asemenea, aşa cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond, decizia de revocare a licenţei nu se bazează pe un act administrativ necontestat, nu se bazează pe dispoziţiile circularei de navigabilitate adoptată la data de 16.05.2016 şi nici pe dispoziţiile pct. 5.2.13 din acest din urmă act .

Instanţa de fond a reţinut în mod corect ca temei legal menţionat în decizia de revocare, dispoziţiile art. 66. B.500 din Anexa III la regulamentul EC 1321/2014.

În acest act nu se menţionează ca temei al revocării licenţei prevederile pct. 5.2.13 din circulara de navigabilitate.

În ceea ce priveşte criticile formulate de către intimatul-reclamant, de asemenea, în mod corect acestea nu au fost cenzurate de către instanţă din cauza faptului că nu s-a contestat respectiva comunicare, având în vedere cele mai sus expuse.

În speţa de faţă prima instanţă a stabilit situaţia de fapt în raport de probele administrate, pe care le-a apreciat potrivit propriei sale convingeri, iar, criticile recurentei, urmăresc cenzurarea modului în care prima instanţă a apreciat probele din dosar.

Aşadar, în calea de atac a recursului, Înalta Curte nu poate reaprecia probele administrate, dându-le, eventual, o altă interpretare, calea extraordinară de faţă putând fi exercitată strict pentru motive de nelegalitate.

În consecinţă, vor fi respinse criticile recurentei vizând aprecierea instanţei asupra lipsei motivării riguroase a revocării licenţei, la faptul că instanţa de fond a apreciat că în ceea ce priveşte revocarea " nu a fost susţinută şi nici demonstrată vreo problemă concretă privind siguranţa aviaţiei".

Instanţa de fond, în mod corect, achiesând la susţinerea intimatului-reclamant, a constatat că autoritatea emitentă nu a luat măsuri corective şi de salvgardare corespunzătoare cum ar fi limitarea sau suspendarea în ce priveşte certificatele acordate pentru examenele eseu pentru modulele 7, 9 şi 10 (conform prevederilor art. 11 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 216/2008).

De asemenea, în mod corect s-a reţinut că dispoziţiile art. 14 alin. (1) teza II şi art. 14 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 216/2008 îndrituiesc statul membru să reacţioneze imediat la o problemă de siguranţă naţională dar numai prin luarea de măsuri temporare; or, revocarea licenţei are caracter definitiv.

Suplimentar nedovedirii fraudei ori participării la fraudă, Curtea constată că reclamantul a susţinut din nou examenele la toate modulele dovedind că deţine cunoştinţele necesare.

Aşadar, nu s-a susţinut şi nu s-a demonstrat nici frauda ori participarea la fraudă, nici lipsa de pregătire a candidaţilor, în general, a intimatului-reclamant, în particular, şi nici faptul că efectiv ar fi fost periclitată în mod real siguranţa aviaţiei.

În ceea priveşte motivul de recurs vizând procedura instituită de prevederile capitolului 2 lit. c) din PIAC-AW-66, prima instanţă a arătat de ce nu s-a respectat procedura, respectiv deoarece nu s-a stabilit exact frauda reţinută în sarcina reclamantului iar acesta nu a fost audiat, iar, pe de altă parte, deoarece decizia nu se întemeiată pe dovezi, potrivit art. 2.11 pct. 1 din acelaşi act.

În acest sens trebuie amintit şi faptul că nu s-a susţinut că reclamantul ar fi fost intervievat şi s- ar fi constatat un nivel scăzut de cunoaştere a limbii engleze.

În mod corect a apreciat prima instanţă şi absenţa unei proporţionalităţi între situaţia de fapt constată şi măsurile dispuse pentru remedierea acesteia, apreciind că în mod nejustificat s-a decis neluarea în considerare a tuturor certificatelor obţinute de reclamant în urma examinărilor teoretice susţinute la organizaţia B., ref. CZ.147.0010 şi s-a impus acestuia refacerea tuturor examinărilor teoretice (iar nu doar cele la care s-au constatat vulnerabilităţi).

De altfel, intimatului-reclamant i-a fost emisă o nouă licenţă - Part. 66 sub nr. RO.66.1156 la data de 11.09.2018.

Emiterea licenţei Part. 66 sub nr. RO.66.1156 la data de 11.09.2018 s-a realizat numai ca urmare a susţinerii şi promovării unor noi examene de către intimatul-reclamant, iar nu ca urmare a invalidării măsurii de revocare a licenţei deţinute anterior.

Sunt, de asemenea, nefondate şi susţinerile din memoriul de recurs vizând admiterea de către instanţa de fond a probei cu expertiză pentru a se cuantifica despăgubirile cuvenite intimatului-reclamant, recurenta-pârâtă nedepunând obiecţiuni la raportul întocmit.

În concluzie, constatând că instanţa de fond a dat o interpretare legală şi temeinică normelor materiale aplicabile în speţă şi a arătat în mod clar argumentele care au condus la pronunţarea sentinţei atacate, nefiind incident motivul de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (8) C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Autoritatea Aeronautică Civilă Română împotriva sentinţei civile nr. 2624 din data de 12 decembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal-Veche, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 mai 2022.