Provisional suspension of administrative accounting decision: failure to prove well-justified case and imminent damage

Şedinţa publică din data de 6 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1 Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 07.06.2021, sub nr. x/2021, reclamanta Academia de Ştiinţe Agricole şi Silvice "Gheorghe Ionescu – Şişeşti" a chemat în judecată pârâta Curtea de Conturi a României, solicitând:

1. suspendarea executării Deciziei nr. III/13.17.12.2020 emise de Curtea de Conturi - Departamentul III, în privinţa măsurilor dispuse la pct. II. 1 şi II.2. până la soluţionarea definitivă a cauzei ce formează obiectul dosarului nr. x/2021 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti

2. obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentului proces, în temeiul art. 453 din Noul C. proc. civ.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1123 de la data de 29.07.2021 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă cererea de suspendare formulată de reclamanta Academia de Ştiinţe Agricole şi Silvice "Gheorghe Ionescu – Şişeşti", în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei soluţii a formulat cerere de recurs reclamanta Academia de Ştiinţe Agricole şi Silvice "Gheorghe Ionescu – Şişeşti", solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., admiterea acesteia, casarea sentinţei civile atacate, iar în rejudecare admiterea cererii de suspendare a executării actului administrativ până la soluţionarea definitivă a dosarului de fond nr. x/2021

Subsumat motivului de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a arătat partea recurentă că hotărârea de fond este nemotivată, nefiind îndeplinită cerinţa legală de la art. 425 C. proc. civ. coroborat cu art. 131 din ROIIJ aprobat prin HCSM nr. 1375/2015. Mai mult decât atât, în cadrul argumentaţiei acestui motiv de nelegalitate a invocat recurenta şi prev. art. 6 din CEDO precum şi obligaţia recunoscută de instanţa europeană în sensul "ascultării" în mod real a părţilor procesuale.

În cazul de faţă, a arătat recurenta că prima instanţă nu a analizat susţinerile părţii în dovedirea cazului bine justificat, ca şi condiţie pentru suspendarea actului administrativ, ci s-a limitat doar a statua că analiza înscrisurilor prezentate de parte exced aparenţei de drept care se cercetează de instanţă în cadrul soluţionării unei cereri de suspendare.

A mai susţinut că în cauză pentru a se analiza condiţia cazului bine justificat nu era necesară antamarea fondului litigiului, aşa cum a arătat prima instanţă, care nu a explicat raţionamentul logico-juridic adoptat la emiterea soluţiei. Subsumat motivului de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 8, C. proc. civ., aceeaşi recurentă a susţinut faptul că nu a făcut aplicarea în speţă a normelor de drept incidente cauzei fie le-a aplicat greşit.

Astfel, toate aspectele învederate în cererea de suspendare a Deciziei nr. III/13/17.12.2020 erau de natură să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea acestui act administrativ.

Ulterior, recurenta a efectuat a analiză a actului administrativ contestat din punct de vedere al întocmirii acestuia precum şi a înscrisurilor de la dosar, respectiv a contractelor de execuţie a lucrărilor.

Totodată, a criticat partea recurentă sentinţa civilă în care s-a reţinut că nu este îndeplinită condiţia pagubei iminente.

Pentru toate aceste motive, a solicitat admiterea prezentei cereri de recurs cu consecinţa suspendării Deciziei nr. III/13/17.12.2020 în temeiul art. 14 şi 15 din legea nr. 554/2004.

1.4 Apărările formulate în cauză

Legal citată cu copie a cererii de recurs, pârâta Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, ca nefondată, cu menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei civile atacate.

A arătat că prima instanţă a analizat toate criticile reclamantei în susţinerea cererii de suspendare dar fără a depăşi limitele învestirii, verificând aparenţa de drept, neprejudecând fondul cauzei.

În ceea ce priveşte criticile subsumate motivului de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a susţinut partea intimată că prima instanţă nu era datoare, contrar alegaţiilor recurentei, să cerceteze validitatea contractelor de lucrări. Această analiză necesită excede cadrului procesual de faţă al neprejudecării fondului.

Pentru aceste motive, a solicitat intimata respingerea cererii de recurs.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

1.1. Examinând sentinţa civilă recurată prin prisma motivelor de casare invocate, având în vedere şi apărările din cuprinsul întâmpinării precum şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte va respinge cererea de recurs, ca nefondată, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Prin cererea de chemare în judecată formulată de recurenta – reclamantă Academia de Ştiinţe Agricole şi Silvice "Gheorghe Ionescu – Şişeşti", aceasta a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. III/13.17.12.2020 emise de Curtea de Conturi - Departamentul III, în privinţa măsurilor dispuse la pct. II. 1 şi II.2. până la soluţionarea definitivă a cauzei ce formează obiectul dosarului nr. x/2021 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti.

Prima instanţă a respins această cerere cu motivarea că nu a fost dovedită de recurenta – reclamantă îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat şi a pagubei iminente, cerinţe obligatorii pentru a se dispune suspendarea actului administrativ prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Cererea de recurs a recurentei – reclamante Academia de Ştiinţe Agricole şi Silvice "Gheorghe Ionescu – Şişeşti" a fost întemeiată pe dis part. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte cererea de recurs întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), Înalta Curte va respinge acest motiv de casare ca nefiind fondat.

Argumentând în continuare acest punct de vedere, Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu dispoziţiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia din sentinţa recurată, iar Înalta Curte apreciază că sentinţa recurată respectă dispoziţiile art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ.. Astfel, contrar susţinerilor recurentei-reclamante, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de instanţă la emiterea soluţiei.

În ceea ce priveşte cererea de recurs întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 9("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), apreciază Înalta Curte că aceasta este nefondată.

Aminteşte Înalta Curte că art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede faptul că în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să solicite suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Rezultă că, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia De contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Aşa cum s-a precizat anterior, prin memoriul de recurs, recurenta– reclamantă a invocat în esenţă drept motive ce ar reprezenta în înţelesul său un caz bine justificat, aceleaşi argumente invocate şi în faţa instanţei de fond, care nu sunt de natură a reforma sentinţa recurată. Argumentele susţinute de recurent nu reprezintă indicii suficiente pentru a răsturna prezumţia de legalitate a actului administrativ contestat, ci se constituie în critici ce pot reprezenta chiar temeiul contestaţiei administrative, iar acest aspect ar însemna o prejudecare a cererii în anulare într-un litigiu care are ca obiect suspendarea respectivului act.

Instanţa de recurs reţine că argumentele invocate de recurentul-reclamant privind nelegalitatea Deciziei nr. III/13.17.12.2020, la nivel de aparenţă, nu se confirmă câtă vreme, aşa cum şi prima instanţă a statuat, verificarea contractelor de lucrări nr. x/29.08.2019 şi nr. y/29.08.2019 precum şi a conformităţii executării obligaţiilor rezultate din cuprinsul acestora reprezintă analiza fondului acestor raporturi juridice, deci o chestiune ce poate fi lămurită doar cu ocazia soluţionării pe fond a litigiului. Totodată, critica recurentei – reclamante privind omisiunea de menţionare a termenului de realizare a măsurii de recuperare nu poate fi de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Mai mult decât atât, aparenţa de nelegalitate a actului administrativ nu este dovedită de recurenta –reclamantă care a încercat să acrediteze ideea că la emiterea actului contestat nu s-au avut în vedere obiecţiunile efectuate de entitatea verificată, în contextul în care în preambulul Deciziei nr. III/13.17.12.2020 se precizează că au fost avute în vedere obiecţiunile asociaţiei la emiterea acestuia.

Chiar dacă s-ar valida raţionamentul recurentei – reclamante, critica acesteia este vagă, fără a fi indicate în concret care obiecţiuni nu au fost cercetate la momentul emiterii actului administrativ, aspect care nu este de natură a conduce la reformarea sentinţei civile din perspectiva motivului de casare analizat.

Pentru argumentele anterior expuse, instanţa de control judiciar apreciază că, în cauză, nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat pentru suspendarea actului atacat, recurenta - reclamantă nereuşind să răstoarne prezumţia de legalitate de care se bucură actul administrativ, care determină principiul executării sale din oficiu.

Înalta Curte are în vedere şi că cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative şi reciproc.

În cauză, condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente nu se mai impune a fi analizată, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

2. Temeiul legal al soluţiei din recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei atacate dintre ce prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta – reclamantă Academia de Ştiinţe Agricole şi Silvice "Gheorghe Ionescu - Şişeşti" împotriva sentinţei civile nr. 1123 din 29 iulie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 mai 2022.