Inadmissibility of judicial challenge to a ministry control note as a non-actionable preparatory act under administrative litigation law

Şedinţa publică din data de 6 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1 Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa sub nr. x/2018 de la data de 25.09.2018 reclamanta A., în calitate de moştenitoare a concesionarului B., decedat la data de 08.06.20151, în baza certificatului de moştenitor nr. x/24.11.2015, a chemat în judecată pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII ŞI DEZVOLTĂRII RURALE şi AGENŢIA DE PLĂŢI ŞI INTERVENŢIE PENTRU AGRICULTURĂ TULCEA, solicitând:

- în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII ŞI DEZVOLTĂRII RURALE: anularea în parte a Notei nr. x/10.02.2016 în ceea ce îl priveşte pe defunctul său soţ-fermierul B. emisă de pârâtul MADR; anularea în tot a adresei nr. x/05.09.2018;

- în contradictoriu cu pârâta AGENŢIA DE PLĂŢI ŞI INTERVENŢIE PENTRU AGRICULTURĂ TULCEA: anularea Notei de fundamentare pentru desfăşurarea unei acţiuni de verificare cu nr. x/19.10.2016, întocmite în baza Notei MADR x/10.02.2016; anularea în tot a adresei nr. x/11.09.2018 emisă de pârâta APIA Tulcea;

- obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 97/CA de la data de 13 iulie 2020 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii MINISTERUL AGRICULTURII ŞI DEZVOLTĂRII RURALE, şi AGENŢIA DE PLĂŢI ŞI INTERVENŢIE PENTRU AGRICULTURĂ TULCEA, având ca obiect anulare act administrativ, ca inadmisibilă.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei soluţii a formulat cerere de recurs reclamanta A., solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. admiterea recursului, cu casarea sentinţei civile atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

În esenţă, în motivare, a arătat partea recurentă faptul că sentinţa civilă nr. 97/CA/din 13 iulie 2020 a Curţii de Apel Constanţa este nelegală, cererea ce chemare în judecată nefiind inadmisibilă.

Cu privire la natura juridică a Notei de control a MADR nr. x din 10.02.2016, a inexistenţei caracterului de act administrativ in sensul prevederilor art. 2), lit. c) din Lg. 554/2004, sau in subsidiar, de act preparatoriu in sensul dispoziţiilor art. 18 alin. (2) din Lg. 554/2004, a susţinut că unele acte sunt calificate ca fiind administrative sau preparatorii, prin delimitarea sferei actelor administrative.

Drept urmare, Nota de control nr. x/10.02.2016 a fost emisă de MADR in virtutea atribuţiilor de organ de specialitate al administraţiei publice centrale si de îndeplinire a obiectivelor din domeniul său de activitate; de gestionare a fondurilor europene si naţionale, de asigurarea a fluxului financiar al fondurilor destinate cofinanţării si prefinanţării contribuţiei financiare a UE, utilizate pentru plata cheltuielilor aferente FEGA, FEADR,etc. - art. 3 lit. j) din aceeaşi hotărâre, precum si de exercitare a controlului privind operaţiunile precitate.

A mai arătat că pentru gestionarea fondurilor comunitare şi naţionale destinate agriculturii pentru plăţile directe acordate în sectorul vegetal şi pentru control, Agenţia de Plăti şi Intervenţie pentru Agricultură va utiliza, ca instrument de derulare şi gestionare financiară, Sistemul integrat de administrare şi control.

Potrivit dispoziţiilor actului normativ anterior menţionat, schema de plată unică pe suprafaţă constă în acordarea unei sume uniforme pe hectar, plătibilă o dată pe an, decuplată total de producţie, iar sursa de finanţare efectuate în cadrul acestei scheme de plată se asigură din Fondul european pentru garantare în agricultură (FEGA).

Nota de constatare nr. x din 10.02.2016 se înaintează în copie către Corpul de Control ai Primului Ministru ca răspuns la adresa nr. x/2015, un altul către Departamentul pentru Lupta Antifraudă si Direcţiei Naţionale Anticorupţie, întrucât s-au constatat nereguli care prezintă indicii privind posibile fraude, precum şi Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură- Aparat Central pentru verificarea respectării de către funcţionarii APIA Centrul Judeţean Tulcea a procedurilor de instrumentare a cererilor unice de plată pe suprafeţe depuse de fermierii controlaţi, si către APIA Tulcea pentru a reanaliza dosarele privind solicitările de sprijin pe suprafaţă depuse de fermierii verificaţi in anii 2007-2014 şi dispunerea măsurilor care se impun, in funcţie de rezultatul verificărilor.

MADR a acţionat in mod direct, in regimul său de putere publică, producând consecinţe juridice directe in persoana reclamantei, întrucât a dispus structurilor din subordine să efectueze verificări şi reanalizări pentru a stabili in sarcina persoanelor controlate, nominalizate in notă, obligaţii fiscale de recuperare a sprijinului acordat.

Totodată, a fost sesizat Departamentul pentru luptă Antifraudă şi Direcţia Naţionale Anticorupţie pentru a se face cercetări faţă de B., organul penal a dispunând clasarea sesizării faţă de acesta din urmă.

Ca atare, Nota MADR nr. x a influenţat modul de soluţionare a cererilor de acordare a sprijinului pe suprafaţă depuse de beneficiar pentru perioada 2007 - 2013, întrucât, prin dispoziţia de reinstrumentarea forţată a dosarelor, personalul APIA Tulcea a fost determinat sa întocmească actele de recuperare a subvenţiilor primite de B., nota fiind menţionată in conţinutul proceselor-verbale de constatare nereguli si de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/08.02.2017, y/08.02.2017, z/08.02.2017, w/08.02.2017, t/08.02.2017, s/08.02.2017 si 1744/08.02.2017, întocmite de APIA Tulcea.

A contestat recurenta punctul de vedere al primei instanţe relativ la faptul că Nota MADR nr. x este doar un act iniţial de sesizare fără consecinţe juridice, întrucât prin conţinutul său concret, prin limitările pe care le conţine, nota contestată produce efecte juridice în raporturile dintre părţi.

Pentru toate aceste considerente, a susţinut recurenta că acţiunea de fond este admisibilă, fie în temeiul art. 2 din Legea nr. 554/2004 fie în temeiul art. 18 din aceeaşi lege.

1.4 Apărările formulate în cauză

Legal citat cu copie a cererii de recurs intimatul – pârât MADR a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de recurs ca nefondate, cu menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei civile atacate.

A susţinut intimatul că, în mod corect, prima instanţă a respins ca inadmisibilă cererea de chemare în judecată, verificând conformitatea actului administrativ atacat cu normele de drept aplicabile.

În mod neîntemeiat a încercat recurenta să inducă ideea că nota de constatare atacată ar fi un act administrativ în sensul disp. legale de la art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, acesta fiind doar un act premergător prin care se propune deschiderea unei anchete privind modul de utilizare a fondurilor oferite de APIA în cadrul programelor de sprijin în domeniul agricol.

Acte administrative în sensul indicat de legea contenciosului sunt doar procesele-verbale de stabilire a neregulilor şi de constatare a creanţelor bugetare emise de APIA Tulcea, care nu au fost atacate în prezenta cauză.

Pentru toate aceste motive, concluziile finale ale intimatului MADR sunt de respingere a cererii de recurs, fiind corectă soluţia primei instanţe de respingere a cererii de chemare în judecată ca fiind inadmisibilă.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa civilă atacată prin prisma motivului de casare invocat, luând în considerare apărările formulate de intimat precum şi toate dispoziţiile legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este nefondat şi va fi respins ca atare pentru următoarele motive:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul primei instanţe, recurenta – reclamantă a solicitat instanţei de judecată anularea, în principal, a notei de constatare cu nr. x/10.02.2016 emise de MADR prin care se propunea organelor abilitate începerea cercetărilor privind modul de utilizare a fondurilor oferite de APIA în sprijinul agriculturii pentru titularul B., tatăl recurentei – reclamante.

Prin sentinţa primei instanţe s-a constat că acţiunea este inadmisibilă cu motivarea că actul contestat nu poate fi atacat în contencios administrativ deoarece nu poate fi încadrat în categoria actelor administrative tipice şi nici a actelor premergătoare emiterii unui act administrativ tipic.

Împotriva acestei soluţii, a dezvoltat critici, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă A..

Analizând cererea de recurs din perspectiva motivului de casare invocat, Înalta Curte constată că, potrivit acestui motiv de nelegalitate se poate solicita casarea unei sentinţe dacă instanţa a interpretat sau a aplicat greşit normele de drept material incidente în cauză. Prin urmare, acest motiv de casare nu poate fi invocat decât pentru încălcarea sau aplicarea greşită în cauză a nomelor de drept material iar nu a celor de drept procesual.

Criticile aduse sentinţei de fond prin memoriul de recurs tind la a oferi notei de constatare atacate o altă natură juridică decât cea pe care legiuitorul a oferit-o acesteia, respectiv de sursă a primei informaţii care a condus la concluzia că s-a comis o neregulă.

Înalta Curte nu poate fi de acord cu un asemenea punct de vedere şi va valida raţionamentul logico - juridic expus de instanţa fondului în sensul că nota de constatare cu nr. x/10.02.2016 emisă de MADR nu este un act administrativ tipic în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi niciun act premergător în sensul art. 18 din acelaşi act normativ.

Astfel, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, nota de control nu cuprinde nicio măsură şi nicio sancţiune ci menţiunea la capitolul Propuneri că se va înainta câte un exemplar al acesteia către Corpul de Control al Primului Ministru ca răspuns la adresa nr. x/2015, Departamentului pentru Lupta Antifraudă şi Direcţiei Naţionale Anticorupţie, întrucât s-au constatat nereguli care reprezintă indicii privind posibile fraude, Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Aparat Central pentru verificarea respectării de către funcţionarii APIA - Centrul Judeţean Tulcea a procedurilor de instrumentare a cererilor unice de plată pe suprafeţe depuse de fermierii controlaţi, precum şi Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Tulcea pentru a reanaliza dosarele privind solicitările de sprijin pe suprafaţă depuse de fermierii verificaţi în anii 2007-2014 şi dispunerea măsurilor care se impun, în funcţie de rezultatul verificărilor.

Astfel, Notei de control i se poate recunoaşte numai caracterului unui act de sesizare a organelor şi autorităţilor competente a verifica aspectele constatate, caracter recunoscut de altfel în Nota de fundamentare pentru desfăşurarea unei acţiuni de verificare cu nr. x/19.10.2016 întocmită de APIA CJ TULCEA unde Nota de control este indicată ca sursă a primei informaţii care a condus la concluzia că s-a comis o neregulă.

Fiind doar un act de sesizare, Nota de control nici nu a avut aptitudinea de a fi produs vreo vătămare drepturilor şi intereselor legitime ale fermierului controlat actele administrative care ar fi avut această aptitudine au fost procesele-verbale de constatare nereguli şi de stabilire a creanţelor bugetare cu nr. x întocmite de APIA CJ TULCEA în urma propriului control efectuat urmare a sesizării sale prin Nota de control nr. x/10.02.2016.

Or, în materia contenciosului administrativ obiectul acţiunii judiciare este înscris la art. 8 din Legea nr. 554/2004 şi are în vedere ca persoana solicitantă să fi fost vătămată în drepturile sau interesele sale printr-un act administrativ emis sau prin refuzul de emitere a unui act, aspect care nu se confirmă în speţa de faţă, recurenta nereuşind să facă dovada caracterului vătămător al actului administrativ contestat.

Prin urmare, coroborând dispoziţia legală de mai sus cu art. 21 alin. (19) şi 20 din O.U.G. nr. 66/2011, actul administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, care constituie titlu de creanţă şi care poate fi anulat cu consecinţa anulării actelor subsecvente este procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare.

În ceea ce priveşte aptitudinea notei de constatare amintite de a putea fi atacată potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, reţine Înalta Curte că acest text de lege are în vedere faptul că cercetarea legalităţii unui act premergător nu poate fi analizată decât în măsura în care este supus judecăţii chiar actul administrativ întocmit în baza respectivului act premergător.

Or, în prezenta cauză, Nota de constatare nu se constituie în act premergător al proceselor-verbale de constatare nereguli şi de stabilire a creanţelor bugetare emise pe numele titularului defunct, acestea nefăcând obiectul prezentei cereri de chemare în judecată, ci obiectul cercetării judecătoreşti în dosarul nr. x/2017 al Tribunalului Tulcea.

Chiar dacă a constituit actul de sesizare în baza căruia s-a efectuat controlul finalizat cu emiterea proceselor-verbale de constatare nereguli şi de stabilire a creanţelor bugetare, aceasta nu se constituie într-un act preparatoriu al proceselor-verbale de constatare nereguli şi de stabilire a creanţelor bugetare cu nr. x/08.02.2017, y/08.02.2017, z/08.02.2017, w/08.02.2017, t/08.02.2017, s/08.02.2017 şi 1745/03.02.2017, care au o existenţă independentă de această Notă de control.

Actele preparatorii a căror inexistenţă sau nelegalitate o poate determina anularea actului administrativ sunt cele prevăzute ca atare, a fi necesare, în procesul administrativ şi decizional de emitere a unui act administrativ iar nu nota de constatare aşa cum tinde a acredita ideea recurenta - reclamantă.

Prin urmare, rezultă din analiza anterior expusă că instanţa fondului, nu a procedat la interpretarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material în cauza de faţă, ci dimpotrivă, în evaluarea ansamblului probator administrat în cauză şi identificând cadrul legal corespunzător situaţiei de fapt deduse judecăţii, a procedat la emiterea unei sentinţe temeinice şi legale care se află la adăpost de criticile recurentei – reclamante A..

În acest context, nefiind identificate motive de reformare ale sentinţei civile nr. 97/CA/13.07.2020, cererea de recurs urmează a fi respinsă ca nefondată.

2.1. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta – reclamantă A. împotriva sentinţei civile nr. 97 din 13 iulie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 mai 2022.