Unconstitutionality exception inadmissibility: scope of judicial review limited to formal admissibility, not substantive interpretation of competition law inspection statutes

Şedinţa publică din data de 6 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea nr. x din data de 06.12.2021, înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti sub nr. x/2021 la data de 06.12.2021, cu adresa nr. x din data de 06.12.2021, Consiliul Concurenţei, în temeiul prevederilor art. 39 şi 40 din Legea Concurenţei nr. 21/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, a solicitat Curţii de Apel Bucureşti autorizarea desfăşurării unei inspecţii inopinate, pentru 3 zile consecutive, în perioada 13.12.2021-14.01.02.2022, la sediul social şi sediile secundare/punctele de lucru ale societăţilor A. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L., H. S.A., I. S.R.L. şi J. S.R.L..

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin încheierea nr. 25 din Camera de Consiliu din data de 07.12.2021, Curtea de Apel Bucureşti a admis cererea formulată de Consiliul Concurenţei, autorizând desfăşurarea unei inspecţii inopinate la sediul social şi punctele de lucru unde îşi desfăşoară activitatea societăţile A. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L., H. S.A., I. S.R.L. şi J. S.R.L., pentru 3 zile consecutive, în perioada 13.12.2021 – 14.01.2022, urmând ca perioada concretă de efectuare a inspecţiei să fie stabilită prin ordin al Preşedintelui Consiliului Concurenţei emis ulterior autorizării judiciare.

3. Contestaţiile exercitate în cauză

Împotriva încheierii nr. 25 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, în Camera de Consiliu, la data de 07.12.2021, au formulat contestaţii societăţile A. S.R.L. şi B. S.R.L., în temeiul dispoziţiilor art. 40 alin. (7) din Legea concurenţei nr. 21/1996 republicată, cu modificări şi completări, ambele solicitând anularea încheierii, ca nelegală şi, în consecinţă, anularea tuturor actelor subsecvente emise în temeiul acesteia şi restituirea/returnarea tuturor documentelor ridicate de Consiliul Concurenţei în cadrul inspeţiei inoponate.

În cadrul contestaţiei sale, contestatoarea A. S.R.L. a mai solicitat şi suspendarea derulării procedurii de investigaţie iniţiate prin Ordinul Preşedintelui Consiliulului Concurenţei nr. 941/22.11.2021 în ceea ce priveşte orice act de analiză sau prelucrare a probelor (documentele şi informaţiile) prelevate de Consiliul concurenţei în cadrul inspecţiei inopinate derulate la sediul său, realizate în baza autorizării acordate prin încheierea nr. 25/2021, până la soluţionarea definitivă a prezentei contestaţii.

4. Excepţia de neconstituţionalitate invocată de contestatoarea A. SRL

La termenul de judecată din data de 25.01.2022 contestatoarea A. S.R.L. a invocat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 40 alin. (4) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată, apreciind că aceasta este neconstituţională în raport cu dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţia României privind "Principiul legalităţii şi securităţii juridice, art. 20 din Constituţia României, privind "Tratatele internaţionale privind drepturile omului", art. 27 din Constituţia României, privind "Inviolabilitatea domiciliului", art. 53 din Constituţia României, privind "Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi" şi art. 8 din Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, privind dreptul la respectarea vieţii private şi a familiei.

5. Soluţia instanţei care a soluţionat cererea de sesizare a Curţii Constituţionale

Prin încheierea din 08 februarie 2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de contestatoarea A. S.R.L., privind sesizarea Curţii Constituţionae a României cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 40 alin. (4) din Legea concurenţei nr. 21/1996, ca inadmisibilă.

3. Cererea de recurs.

Împotriva încheierii din data de 08 februarie 2022, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs recurenta-contestatoare A. S.R.L. prin care a solicitat admiterea recursului, casare încheierii recurate şi în rejudecare să se constate admisibilitatea cererii sale.

În susţinerea cererii de recurs, recurenta a invocat următoarele critici:

Prin Hotărârea recurată instanţa a respins cererea subscrisei de sesizare a Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 40 alin. (4) din Legea concurenţei ca inadmisibilă, reţinând "inadmisibilitatea excepţiei de neconstituţionalitate" întrucât criticile subscrisei ar privi "o problemă de interpretare a prevederilor care fac obiectul excepţiei, ceea ce înseamnă că revine înaltei Curţi competenţa de a analiza dacă, raportat la dispoziţiile art. 40 alin. (4) din Legea nr. 21/1996, curtea de apel a verificat temeinicia cererii de autorizare formulată de Consiliul Concurenţei şi dacă a motivat corespunzător încheierea, raportat la caracterul special al procedurii şi la stadiul investigaţiei, având în vedere că, una dintre criticile formulate în cadrul contestaţiei [...] vizează tocmai nemotivarea încheierii".

Potrivit instanţei, condiţiile de admisibilitate a unei excepţii de neconstituţionalitate nu sunt exclusiv cele prevăzute de art. 29 din Legea nr. 47/1992, ci derivă inclusiv din competenţa Curţii Constituţionale de a se pronunţa asupra aspectelor cu care a fost sesizată potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituţională fiind competentă să se pronunţe numai asupra constituţionalităţii actelor cu care a fost sesizată şi nu asupra modalităţii de interpretare a acestora.

Hotărârea recurată este emisă cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material prevăzute în Legea nr. 47/1992, deoarece, potrivit prevederilor alin. (1) al art. 29 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale: "Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia."

Art. 2 alin. (3) din acelaşi act normativ prevede următoarele:

"Curtea Constituţională se pronunţă numai asupra constituţionalităţii actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului."

În ceea ce priveşte competenţa instanţei de judecată şi competenţa Curţii Constituţionale, recurenta subliniază că interpretarea dată de instanţa de fond în ceea ce priveşte competenţa pe care o are în legătură cu cererile de sesizare a Curţii Constituţionale cu o excepţie de neconstituţionalitate este incorectă. Asupra admisibilităţii excepţiei de neconstituţionalitate invocate se poate pronunţa doar Curtea Constituţională, instanţa de judecată având rolul de a se pronunţa asupra admisibilităţii cererii de sesizare, şi nu asupra excepţiei.

Astfel, apreciem că în virtutea verificării îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate, instanţele de judecată trebuie să sesizeze Curtea Constituţională chiar şi în situaţia în care instanţa de contencios constituţional ar respinge excepţia ca inadmisibilă. O apreciere a instanţei asupra admisibilităţii excepţiei, care nu trebuie confundată cu admisibilitatea cererii de sesizare, este incorectă, concluzie ce reiese şi din numeroasele decizii ale Curţii Constituţionale în care acesta a subliniat că este1 "legal sesizată şi competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3,10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate", respingând însă o parte dintre aceste excepţii şi constatând constituţionalitatea prevederilor vizate.

Instanţa de judecată, care are exclusiv un rol de filtru în ceea ce priveşte chestiunea prejudicială reprezentată de excepţia de neconstituţionalitate, nu trebuie să îşi extindă competenţa şi să intre în sfera puterilor exclusive ale Curţii Constituţionale.

În ceea ce priveşte condiţiile de admisibilitate a cererii de sesizare, după cum a reţinut şi Curtea Constituţională în jurisprudenţa citată anterior, condiţiile de admisibilitate sunt exclusiv cele prevăzute de art. 29 din Legea nr. 47/1992, fiind suficient ca textele criticate sa aibă legătură cu soluţionarea cauzei şi să nu fi fost declarate neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale.

De asemenea, Curtea Constituţională a subliniat faptul că verificarea competenţei sale îi revine în exclusivitate ei şi nu instanţelor judiciare. în plus, prin jurisprudenţa proprie, instanţa de control constituţional a arătat că este competentă să verifice inclusiv conformitatea cu Constituţia a unei anumite interpretări a normei legale.

Recurenta susţine că a arătat îndeplinirea condiţiilor de sesizare a Curţii Constituţionale, a căror verificare incumbă instanţelor de judecată. Conform jurisprudenţei constante a secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, condiţiile de admisibilitate a cererii de sesizare sunt strict cele prevăzute de art. 29 din Legea nr. 47/1992, care se interpretează limitativ.

Mai susţine recurenta că în raport de prevederile art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituţională a statuat că, "[...] în virtutea rolului său de garant al supremaţiei Constituţiei, nu poate ignora viciul de neconstituţionalitate existent, deoarece tocmai omisiunea şi imprecizia legislativă sunt cele care generează încălcarea dreptului fundamental de acces liber la justiţie", sau că "chiar dacă îmbracă forma unei omisiuni legislative, viciul de neconstituţionalitate sesizat nu poate fi ignorat, deoarece o atare omisiune este cea care generează, eo ipso. încălcarea dreptului constituţional de a fi ales".

Astfel că, în măsura în care însăşi lacuna şi/sau imprecizia reglementărilor generează o incompatibilitate cu Legea fundamentală, Curtea Constituţională are obligaţia de a constata admisibilitatea unei astfel de excepţii şi de a proceda la analizarea temeiniciei acesteia prin prisma motivelor invocate.

Din analiza jurisprudenţei invocate, rezultă cu claritate că instanţa de fond a interpretat în mod greşit prevederile art. 29 din Legea nr. 47/1992, ceea ce a condus la respingerea nelegală a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale ca fiind inadmisibilă. Opinia instanţei de fond conform căreia criticile A. nu s-ar circumscrie controlului de constituţionalitate deoarece ar viza o problemă de interpretare a art. 40 alin. (4) din Legea nr. 21/1996 este nelegală deoarece excede competenţelor sale recunoscute de normele legale aplicabile.

Astfel cum a stabilit chiar ICCJ, nu prezintă nicio relevanţă sub aspectul cerinţelor legale de admisibilitate a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale argumente în sensul că criticile ar viza probleme de interpretare sau aplicare a legii (atâta timp cât există fără putinţă de tăgadă o legătură indisolubilă între norma care face obiectul excepţiei şi soluţionarea cauzei, în sensul că instanţa de fond a făcut aplicarea normei contestate sub aspectul constituţionalităţii), aceste aspecte privind soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate înseşi şi pot fi avute în vedere exclusiv de către Curtea Constituţională.

Astfel, trebuie considerate ca nelegale susţinerile instanţei de fond potrivit cărora condiţiile de admisibilitate a unei excepţii de neconstituţionalitate nu se limitează la cele prevăzute de art. 29 din Legea nr. 47/1992, ci derivă inclusiv din competenţa Curţii Constituţionale de a se pronunţa asupra aspectelor cu care a fost sesizată potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992. Curtea Constituţională este singura competentă pentru verificarea admisibilităţii excepţiei de neconstituţionalitate.

În susţinerea cererii de recurs, recurenta a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză.

Initmatul-pârâtă Consiliul Concurenţei a depus întâmpinare la cererea de recurs, prin care solicitat respingerea recursului ca fiind nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ. şi cele din Legea nr. 47/1992.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţie s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 06 mai 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Înalta Curte reţine că prin acţiunea introductivă de instanţă, Consiliul Concurenţei, în temeiul prevederilor art. 39 şi 40 din Legea Concurenţei nr. 21/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, a solicitat Curţii de Apel Bucureşti autorizarea desfăşurării unei inspecţii inopinate, pentru 3 zile consecutive, în perioada 13.12.2021-14.01.02.2022, la sediul social şi sediile secundare/punctele de lucru ale societăţii A. S.R.L..

Prin încheierea nr. 25 din Camera de Consiliu din data de 07.12.2021, Curtea de Apel Bucureşti a admis cererea formulată de Consiliul Concurenţei, autorizând desfăşurarea unei inspecţii inopinate la sediul social şi punctele de lucru unde îşi desfăşoară activitatea societatea A. S.R.L..

Împotriva încheierii nr. 25 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, în Camera de Consiliu, la data de 07.12.2021, a formulat contestaţie societatea A. S.R.L., în temeiul dispoziţiilor art. 40 alin. (7) din Legea concurenţei nr. 21/1996.

În cadrul acestui litigiu, la termenul din data de 25.01.2022 contestatoarea A. S.R.L. a invocat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 40 alin. (4) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată.

În soluţionarea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, prin încheierea din 08 februarie 2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de contestatoarea A. S.R.L., privind sesizarea Curţii Constituţionae a României cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 40 alin. (4) din Legea concurenţei nr. 21/1996, ca inadmisibilă.

În argumentarea soluţiei de respingere a cererii de sesizare, prima instanţa investită cu această cerere a reţinut în esenţă că petenta-contestatoare, în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate, respectiv că, analiza textului criticat relevă o lipsă de claritate, în sensul că nu impune instanţei .."să analizeze măsura propusă din perspectiva testului de proporţionalitate impus", apreciază că acestea nu se circumscriu controlului de neconstituţionalitate pe care îl poate realiza Curtea Constituţională, deoarece privesc o problemă de interpretare şi de aplicare a prevederilor ce fac obiectul excepţiei, ce nu este de competenţa Curţii Constituţionale, ci de cea a instanţei de judecată învestită să analizeze şi să se pronunţe cu privire la legalitatea încheierii de autorizare a inspecţiei. Or, faţă de aceste argumente prezentate în susţinerea cererii se deduce că A. S.R.L. nu urmăreşte controlul de constituţionalitate a textului de lege invocat, ci de fapt urmăreşte o interpretare din partea Curţii Constituţionale.

În susţinerea cererii de recurs, Înalta Curte constată că recurenta, invocând un raţionament juridic subiectiv şi prezentând o vastă jurisprudenţă atât constituţională, cât şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţiei apreciază că în ceea ce priveşte competenţa pe aprecierea admisibilităţii unei cereri de sesizare cu o excepţie de neconstituţionalitate, singura instanţă competentă este Curtea Constituţională. Totodată, recurenta prezentând că în cauză pentru a proceda la investirea instanţei de control constituţional cu o astfel de cerere, instanţa în faţa căreia se declară o cerere de sesizare, trebuie să se raporteze strict la condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992.

Instanţa de recurs, reţine că, potrivit prevederilor art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, "Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia".

Pornind de la această reglementare a condiţiilor cumulative de admisibilitate a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, instanţa de recurs constată că, în condiţiile promovării unei cereri de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 40 alin. (4) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată, prin care recurenta-contestatoare urmărea exclusiv controlul de constituţionalitate, cererea acesteia ar fi îndeplinit condiţiile de admisibilitate prevăzute de textul citat mai sus.

Însă, Înalta Curte constată, în acord cu opinia primei instanţe că demersul judiciar al contestatoarei vizează învestirea Curţii Constituţionale cu o cerere prin care această instanţă să se pronunţe asupra lipsei de claritate a normei, care nu impune instanţei ca, în procedura de autorizare judiciară să analizeze şi motiveze încuviinţarea măsurii solicitate din perspectiva testului de proporţionalitate pe care îl impune dreptul la inviolabilitatea domiciliului/sediului, aşa cum însăşi contestatoarea afirmă la pagina 8, penultimul paragraf din cererea sa de sesizare a Curţii Constituţionale.

În acest context, concluzia primei instanţe, în sensul că faţă de textul legal vizat de excepţia de neconstituţionalitate, contestatoarea nu are intenţia de a investi instanţa de control constituţional cu scopul ca această să efectueze eminamente un control de constituţionalitate, ci în dorinţa ca această instanţă să emită o opinie de interpretare a textului, instanţa de recurs o apreciază ca fiind o opinie corectă.

Aşadar, în acord cu opinia primei instanţe, în considerarea modalităţii de argumentare a cererii de sesizare cu care a fost investită, instanţa de recurs apreciază că asemenea situaţii, condiţiile de admisibilitate ale unei excepţii de neconstituţionalitate nu sunt exclusiv cele prevăzute de art. 29 din Legea nr. 47/1992, ci acestea trebuie completate şi cu analiza scopului urmărit de partea care formulează o astfel de cerere. Or, din perspectiva argumentului prezentat de contestatoare conform căruia textul criticat relevă o lipsă de claritate, în sensul că nu impune instanţei să analizeze măsura propusă din perspectiva testului de proporţionalitate impus, instanţa de recurs apreciază că în mod corect s-a reţinut că o astfel de cerere are un caracter inadmisibil deoarece Curtea Constituţională se pronunţă doar asupra constituţionalităţii unor texte de lege şi nu are competenţă în efectuarea unei interpretări a acestora.

În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea pronunţată de prima instanţă asupra cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 40 alin. (4) din Legea concurenţei nr. 21/1996 este legală şi temeinică, motiv pentru care, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-contestatoare A. S.R.L. împotriva încheierii din 8 februarie 2022 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 mai 2022.