Incompatibility of concurrent public function and contractual post during suspension of service

Şedinţa publică din data de 11 ianuarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 25 iunie 2018, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/24.05.2018 şi obligarea pârâtei la retragerea de pe website-ul propriu a oricăror informaţii publice referitoare la starea sa de incompatibilitate la soluţionarea definitivă a cauzei.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 5283 din 12 decembrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate; a anulat Raportul de evaluare nr. x/24.05.2018 adoptat de pârâta ANI şi a obligat pârâta la retragerea de pe website-ul propriu a oricăror informaţii cu privire la incompatibilitatea reclamantei, la rămânerea definitivă a prezentei sentinţe.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, rejudecând cauza, respingerea acţiunii formulate de reclamantă, ca neîntemeiată.

Recurenta a susţinut că, prin raportare la prevederile art. 94 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 161/2003, inspectorul de integritate a reţinut în cuprinsul raportului de evaluare faptul că intimata-reclamantă s-a aflat în situaţie de incompatibilitate, întrucât, în perioada deţinerii funcţiei publice (inspector) în cadrul Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, a deţinut şi exercitat o funcţie contractuală (Expert procurări servicii) în cadrul unei instituţii publice - Unitatea de Management a Proiectului din cadrul Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, încălcând astfel dispoziţiile sus menţionate.

Textul legal menţionat anterior consacră în materia incompatibilităţilor aplicabilă funcţionarilor publici, regula după care funcţionarul public, indiferent că exercită în concret sau nu funcţia publică, este incompatibil în cazul în care deţine alte funcţii sau desfăşoară activităţi remunerate sau neremunerate în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice.

Intimata A., în perioada exercitării funcţiei publice deţinută în cadrul Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, a solicitat suspendarea din funcţia publică, ulterior suspendării fiind încadrată cu contract individual de muncă în cadrul Unităţii de Management a Proiectului din cadrul Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice.

Astfel, funcţia publică deţinută de intimată nu a încetat, fiind doar suspendat raportul de serviciu, la cerere.

A mai susţinut recurenta că, pe durata suspendării raportului de serviciu al intimatei, aceasta nu şi-a pierdut calitatea de funcţionar public, în acest sens statuând şi prevederile art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, articol conform căruia "Pe perioada suspendării raportului de serviciu autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să rezerve postul aferent funcţiei publice. Ocuparea acestuia se face, pe o perioadă determinată, în condiţiile legii. Pe perioada suspendării, raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa sau cu acordul funcţionarului public în cauză."

Prin urmare, instituţiile publice au obligaţia să rezerve postul aferent funcţiei publice în cazul suspendării raportului de serviciu.

De asemenea, chiar dacă suspendarea raportului de serviciu la cererea funcţionarului public nu are ca efect recunoaşterea vreunei vechimi în funcţia publică pe durata suspendării, este evident că suspendarea nu conduce la pierderea calităţii de funcţionar public.

În opinia recurentei, în mod greşit instanţa de fond a reţinut că la interpretarea prevederilor art. 94 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 161/2003, trebuie avute în vedere şi prevederile art. 94 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 întrucât aceste prevederi reglementează situaţii exprese când intervine suspendarea de drept a raportului de serviciu a funcţionarului public.

Prin urmare, cele reţinute de către instanţa de fond sunt greşite sub aspectul raţionamentului logico-juridic, întrucât în situaţia de faţă nu a intervenit o suspendare de drept, ci o suspendare la cerere şi nu se pot aplica prin analogie situaţiei de incompatibilitate, aceste reglementări.

Astfel, intimata-reclamantă nu s-a aflat niciodată în ipoteza legală prevăzută de art. 94 din Legea nr. 188/1999.

În sprijinul celor susţinute, recurenta a invocat şi jurisprudenţa Înaltei Curţi, respectiv, Deciziile nr. 1037/2018 şi nr. 268/2015.

în ceea ce priveşte obligarea Agenţiei Naţionale de Integritate să dispună ştergerea de pe website-ul propriu a informaţiilor publice referitoare la presupusa stare de incompatibilitate reţinută intimatei A., până la soluţionarea definitivă a cauzei, recurenta a susţinut că comunicatul de presă publicat pe site-ul Agenţiei Naţionale de Integritate reprezintă o aplicare a normelor legale instituite şi reglementate de Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public cu modificările şi completările ulterioare.

Prin urmare, informaţiile publice referitoare la presupusa stare de incompatibilitate, nu încalcă nicio normă legală şi nici nu produce vreun prejudiciu moral intimatei-reclamante.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata – reclamantă A. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor invocate, a ansamblului probatoriu administrat, precum şi în raport cu dispoziţiile legale incidente cauzei, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

Prin raportul de evaluare supus controlului instanţei de contencios administrativ, Agenţia Naţională de Integritate a constatat că, în perioada 02.12.2004 - 29.05.2014, reclamanta s-a aflat în stare de incompatibilitate, prin deţinerea simultană a funcţiei de inspector la Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi a funcţiei contractuale de expert procurări servicii în cadrul Unităţii de Management a Proiectului din cadrul ministerului, încălcând astfel prevederile art. 94 alin. (1) şi (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

La întocmirea raportului de evaluare contestat de către reclamantă, pârâta a avut în vedere, în esenţă, că pentru înlăturarea stării de incompatibilitate nu ar fi suficientă suspendarea raportului de serviciu pentru funcţia de inspector în cadrul ministerului, susţinând în acest sens că suspendarea raportului de serviciu nu ar produce efecte asupra stării de incompatibilitate.

Curtea de Apel Bucureşti a admis acţiunea reclamantei, anulând Raportul de evaluare nr. x/24.05.2018 întocmit de pârâtă, reţinând în esenţă că reclamanta nu a deţinut concomitent funcţia publică de inspector şi funcţia contractuală de expert în cadrul aceluiaşi minister, instituţia suspendării exercitării funcţiei publice de inspector presupunând prin însăşi natura sa, că din momentul dispunerii sale, reclamanta nu a mai îndeplinit atribuţiile specifice acesteia, nefiind astfel îndeplinită condiţia simultaneităţii deţinerii funcţiilor publice pentru a se putea reţine incidenţa stării de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurentei-pârâte Agenţia Naţională de Integritate, subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., care vizează interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 94 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 privind incompatibilitatea în care în care s-a găsit intimata-reclamantă.

Potrivit dispoziţiilor legale menţionate, forma în vigoare în perioada de referinţă, "(1) Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică; (2) Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice ."

Înalta Curte constată că este greşită interpretarea pe care recurenta o dă acestor prevederi legale, în sensul că textul legal consacră în materia incompatibilităţilor aplicabilă funcţionarilor publici regula conform căreia funcţionarul public, indiferent dacă exercită în concret sau nu funcţia publică, este incompatibil în cazul în care deţine alte funcţii sau desfăşoară activităţi remunerate sau neremunerate în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice.

Contrar susţinerilor recurentei-pârâte, Înalta Curte apreciază că nu este suficientă simpla deţinere simultană a două calităţi apte din punct de vedere legal să creeze incompatibilitatea, fără a avea relevanţă dacă funcţiile respective s-au exercitat în fapt, această concluzie întemeindu-se pe interpretarea normelor legale evocate prin prisma întregului ansamblu normativ incident în cauză, în acest demers judecătorul fiind ţinut să identifice sensul exact al normei de drept pentru a reflecta cu fidelitate voinţa legiuitorului şi a face o corectă aplicare a actului normativ.

În cauză, normele prevăzute la art. 94 alin. (2) lit. a) sunt reglementate în Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, din titulatura şi din ansamblul normelor conţinute de aceasta rezultând scopul urmărit de legiuitor, şi anume prevenirea apariţiei unor situaţii în care exercitarea simultană a două sau mai multe funcţii de demnitate publică ar putea influenţa decizia pe care un oficial o adoptă în exercitarea competenţelor sale legale.

Cu alte cuvinte, se reţine că numai exercitarea simultană a unei funcţii publice în cadrul Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice ar fi putut conduce la stabilirea stării de incompatibilitate, aceasta fiind interpretarea care corespunde scopului legii, acela de înlăturare a cauzelor şi condiţiilor care determină sau favorizează corupţia şi conflictul de interese.

Înalta Curte reţine că, prin Ordinul Ministrului Muncii Solidarităţii Sociale si Familiei nr. 626/02.12.2004, reclamantei i-a fost suspendat, la cerere, raportul de serviciu din funcţia publică de inspector, în temeiul art. 95 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, pe durata desfăşurării activităţii în cadrul Unităţii de Management a Proiectului, fiind încheiat, la aceeaşi dată, cu Ministerul Muncii Solidarităţii Sociale si Familiei contractul individual de muncă înregistrat cu nr. x, reclamanta fiind angajată ca expert procurări servicii al Unităţii de Management a Proiectului (UMP) înfiinţată în cadrul MMSSF în scopul implementării Proiectului privind dezvoltarea sectorului social.

Or, instituţia suspendării exercitării funcţiei publice de inspector presupune prin însăşi natura sa că, din momentul dispunerii sale, intimata-reclamantă nu a mai îndeplinit atribuţiile specifice acesteia, nefiind astfel îndeplinită condiţia simultaneităţii deţinerii funcţiilor publice pentru a se putea reţine incidenţa stării de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Stabilirea în concret a stării de incompatibilitate trebuie, astfel cum a procedat şi instanţa de fond, să se facă pe baza situaţiei de fapt dovedite în cauză.

Din analiza documentelor ce au stat la baza emiterii raportului de evaluare rezultă că, începând cu data de 20.06.2013 s-a mutat definitiv, cu repartizarea postului corespunzător funcţiei publice deţinute (inspector asistent), la Serviciul Bugete - Direcţia Financiar Administrativ - Direcţia Generală Economică.

Începând cu data de 29.08.2013, prin Ordinul nr. 1849/29.08.2013, personalul Unităţii de Management a Proiectului din cadrul Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale si Persoanelor Vârstnice se numeşte în funcţii cu menţinerea drepturilor salariale stabilite anterior.

Ulterior a încheiat Contractul individual de muncă înregistrat cu nr. x/2013, pe o durată de până la 3 ani, începând cu data de 18.11.2013, în calitate de Expert în cadrul Unităţii de Management a Proiectului.

Prin Ordinul nr. 1841/29.08.2013 i-a fost modificat raportul de muncă pe funcţia publică, începând cu data de 29.08.2013, prin schimbarea felului muncii şi respectiv a salariului, ca urmare a reorganizării activităţii ministerului.

Începând cu data de 29.05.2014, prin Ordinul nr. 1002/29.05.2014, s-a dispus reîncadrarea în calitate de inspector principal la Direcţia Economico-Financiară-Serviciul Bugete în cadrul Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice.

Or, situaţia de fapt probată în cauză atestă că intimata-reclamantă nu a exercitat, în împrejurările expuse, şi nici nu putea să exercite efectiv şi simultan funcţiile invocate.

Este evident că în situaţia în care intimata-reclamantă ar fi exercitat funcţia publică de execuţie şi pe perioada exercitării contractului individual de muncă nu ar fi fost necesară emiterea unui nou act administrativ prin care să se dispună reluarea funcţiei publice de inspector principal.

În concluzie, în mod corect, instanţa de fond a constatat că raportul de evaluare nr. x/24.05.2018 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, care consacră o stare de drept contrară, este nelegal, iar hotărârea instanţei de fond, care îl invalidează, este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la soluţia instanţei de fond de obligare a autorităţii pârâte să dispună retragerea de pe website-ul propriu a informaţiilor publice referitoare la presupusa stare de incompatibilitate a reclamantei, Înalta Curte constată caracterul accesoriu al acestei operaţiuni, în raport de constatarea nelegalităţii raportului de evaluare care a stat la baza publicării pe site-ul instituţiei a respectivelor informaţii, astfel încât, este dovedit, implicit, caracterul prejudiciabil al publicităţii pretinsei stări de incompatibilitate, în condiţiile anulării actului administrativ constatator.

Pentru considerentele prezentate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., raportate la cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 5283 din 12 decembrie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 11 ianuarie 2022.