Suspension of administrative order restricting doctoral allowance for teachers with equivalenced academic rank

Şedinţa publică din data de 15 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 21.07.2021 pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2021, Sindicatul Liber al Salariaţilor din Învăţământul Preuniversitar Constanţa, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, art. 28 din Legea dialogului social nr. 62/2011, art. 194 coroborate cu cele ale art. 148 alin. (1) teza a II-a din C. proc. civ., în termen legal, prin reprezentant legal - preşedinte A., în numele membrilor de sindicat: B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL EDUCAŢIEI, solicită suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul ministrului educaţiei nr. 3993/2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învăţământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 605/17.06.2021.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 170/CA din data de 15 septembrie 2021, Curtea de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

"În baza art. 14 din Legea 554/2004, a admis cererea promovată de reclamanţii Q., K., F., JJ., I., T., Z., O., C., X., S., BB., M., GG., P., V., G., KK., FF., Y., LL., R., AA., E., CC., H., DD., EE., Sindicatul Liber al Salariaţilor din Învăţământul Preuniversitar Constanţa, J., B., L., MM., U., W., II., HH., D., N., NN., în contradictoriu Cu Ministerul Educaţiei.

A dispus suspendarea executării actului administrativ reprezentat de Ordinul Ministrului Educaţiei nr. 3993/2021, până la pronunţarea instanţei de fond.".

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 170/CA din data de 15 septembrie 2021 a Curţii de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Educaţiei criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, se arată că prin Ordinul Ministrului Educaţiei nr. 3993/2021 s-a dispus, la art. 1 alin. (2) că prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, se aplică şi cadrelor didactice care au obţinut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017.

Elaborarea ordinului supus cererii de suspendare a reprezentat răspunsul instituţional al Ministerului Educaţiei în scopul respectării dispoziţiilor din Decizia înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 7/2021.

Recurenta pârâtă susţine că instanţa de fond a interpretat greşit normele de drept material reprezentate de art. 14 din Legea nr. 554/2004, privind pretinsa întrunire cumulativă a celor două condiţii statuate imperativ de legiuitor pentru admiterea cererii de suspendare a actului normativ, pentru următoarele considerente:

In prezenta cauză nu ne aflăm în faţa unui act administrativ cu caracter individual, ci în faţa unui act administrativ cu caracter general ce vizează situaţia cadrelor didactice care au dobândit gradul didactic 1 prin echivalarea cu titlul ştiinţific de doctor, anterior datei de 01.07.2017.

Prin Decizia nr. 685 din 31 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 153 din 26 februarie 2020, Curtea Constituţională a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate şi a constatat că dispoziţiile art. 14 alin. (2) din Legea-cadru nr. 153/2017 sunt constituţionale în raport cu criricile formulate. In paragraful 16 din această decizie, Curtea Constituţională a reţinut că indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor reprezintă un drept salarial suplimentar, care nu aparţine sferei drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Prin urmare, acordarea acestui drept depinde în exclusivitate de opţiunea legiuitorului. Mai mult, având în vedere că acest drept se acordă din fonduri publice, legiuitorul, raportându-se la resursele financiare disponibile, stabileşte condiţiile de acordare a indemnizaţiei pentru titlul ştiinţific de doctor, iar atunci când aceleaşi temeiuri o impun, poate dispune suspendarea dreptului sau chiar încetarea acordării acestuia.

Mai mult, potrivit considerentelor reţinute de înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 52/2020, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanţa de trimitere cât şi ICCJ au stabilit în mod unitar că prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 se aplică şi cadrelor didactice care au obţinut gradul didactic 1 prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017, în sensul că, după intrarea în vigoare a acestei legi, acestea nu mai pot primi indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor, chiar dacă anterior au încasat drepturi băneşti în considerarea titlului respectiv.

Astfel, dispoziţiile art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017 se aplică tuturor categoriilor de personal care deţineau titlul ştiinţific de doctor la data intrării în vigoare a acestei legi, indemnizaţia lunară pentru titlul ştiinţific de doctor urmând a fi acordată în măsura în care sunt întrunite condiţiile de la art. 14 din acelaşi act normativ.

Or, art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 impune cadrelor didactice condiţia suplimentară de a nu fi solicitat şi obţinut gradul didactic I prin echivalarea cu titlul ştiinţific de doctor. Aceasta deoarece obţinerea gradului didactic în această modalitate reprezintă în sine un beneficiu acordat cadrelor didactice respective, condiţiile de acordare a gradului fiind mai puţin restrictive, dar şi pentru că obţinerea gradului didactic I determină avantaje financiare, prin aplicarea unui nivel de salarizare.

Prin Ordinul ministrului educaţiei nr. 3993/2021, se realizează a clarificare a drepturilor salariate care înlătură inechităţile de salarizare diferită pentru funcţii similare pentru personalul plătit din fonduri publice, respectiv pentru cei care au obţinut prin ordin de ministru gradul didactic I, ca urmare a echivalării titlului ştiinţific de doctor anterior datei de 01.07.2017 şi cei care şi-au echivalet titlul de doctor după data de 01.07.2017.

Prin acest act normativ se înlătură deosebirile de tratament juridic care nu pot fi justificate decât de existenţa unor situaţii care, în mod obiectiv şi rezonabil, justifică aplicarea unor astfel de diferenţieri între diversele categorii de persoane. Or, dispoziţiile legale analizate se aplică deopotrivă tuturor persoanelor aflate în aceeaşi situaţie juridică, evitându-se astfel o eventuală discriminare.

Mai mult, legiuitorul interzice cumularea unei duble bonificaţii - încasarea în acelaşi timp a două drepturi salariale, în baza aceluiaşi titlu de doctor - întrucât echivalarea gradului didactic s-a făcut în temeiul acestui titlu.

Aparent, prevederile ordinului a cărui suspendare s-a cerut nu derogă de la prevederile actului normativ de forţă juridică superioară, ordinul fiind emis în temeiul şi în vederea executării în concret a legii.

Pe de altă parte, aparent, nu se poate reţine nici încălcarea principiului constituţional al neretroactivităţii legii de vreme ce ordinul atacat nu cuprinde dispoziţii de natură a afecta drepturile salariale ale reclamanţilor care au fost realizate în trecut ci doar pe cele ce urmează a lua naştere, respectiv cele datorate începând cu luna iunie 2021, lună în care a şi fost emis ordinul a cărui suspendare se cere.

Astfel, examinând aparenţa de legalitate a actului administrativ atacat, având în vedere înscrisurile de la dosar coroborat cu susţinerile reclamantului, recurenta pârâtă susţine că nu există indicii temeinice de natură să pună sub semnul întrebării prezumţia de legalitate a acestuia, nefiind îndeplinită condiţia cazului bine justificat prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Deşi este evident că prin punerea în executare a ordinului a cărui suspendare s-a cerut membrii de sindicat suferă o pierdere patrimonială, condiţia pagubei iminente presupune ca prin punerea în executare a actului administrativ să se producă efecte dăunătoare mai importante decât simpla punere în executare a actului administrativ, sau care sunt greu sau imposibil de reparat.

In speţă reclamantul nu a făcut dovada, şi nici măcar nu a susţinut că prin diminuarea cuantumului drepturilor salariate ar risca să sufere şi alte consecinţe negative generate de o astfel de diminuare iar, pe de altă parte, în cazul în care ordinul a cărui suspendare se cere s-ar anula, prejudiciul cauzat prin diminuarea salariului reclamanţilor ar fi uşor de reparat.

Ordinul atacat nu cuprinde dispoziţii de natură a afecta drepturile salariale ale reclamantului care au fost realizate în trecut, ci doar pe cele ce urmează a lua naştere, respectiv cele datorate începând cu luna iunie 2021, lună în care a şi fost emis ordinul a cărui suspendare s-a cerut.

Prin urmare, afirmând că nici condiţia pagubei iminente nu a fost îndeplinită în speţă, recurenta pârâtă solicită casarea hotărârii atacate, rejudecarea cauzei şi respingerea acţiunii reclamantei, ca fiind neîntemeiată.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, urmând a fi admis, cu consecinţa casării hotărârii atacate, rejudecării fondului şi respingerii cererii de suspendare a executării actului administrativ reprezentat de ordinul Ministrului Educaţiei nr. 3993/2021, ca fiind neîntemeiată.

Pentru a decide astfel, Înalta Curte constată că reclamanţii intimaţi, reprezentaţi prin Sindicatul Liber al Salariaţilor din Învăţămntul Preuniversitar Constanţa, au învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere de suspendare a executării dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din Ordinul ME nr. 3993/2021, în condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În esenţă, reclamanţii au susţinut că actul dedus judecăţii a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, dar şi a principiului neretroactivităţii legii civile, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României şi art. 6 C. civ., republicat, cu modificările şi completările ulterioare.

Se arată că prin dispoziţiile art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017 se prevede că personalul didactic de predare care solicită şi obţine gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învăţământul preuniversitar, cu modificările şi completările ulterioare, nu primeşte indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor. Cadrele didactice optează pentru indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I.

Alin. (2) al art. 1 din O.M.E. nr. 3993/2021 stipulează: "(2) Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, se aplică şi cadrelor didactice care au obţinut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017".

Reclamanţii au considerat că maniera de reglementare încalcă principiul neretroactivităţii legii civile, întrucât cadrele didactice care au obţinut anterior Legii nr. 153/2017 beneficiul titlului de cotro se bucură de efectele unor acte juridice intrate în circuitul civil şi care nu mai pot fi revocate, iar, pe de altă parte, reclamanţii nici nu pot opta între sporul de doctorat sau gradul didactic, având în vedere inclusiv dispoziţiile art. 38 din Codul muncii, potrivit căruia, salariaţii nu pot renunţa la drepturile ce le sunt recunoscute prin lege iar orice tranzacţie prin care se urmăreşte renunţarea la drepturile recunoscute de lege salariaţilor sau limitarea acestor drepturi este lovită de nulitate.

Soluţionând cererea reclamanţilor, prima instanţă a considerat că este întemeiată, apreciind că sunt îndeplinite ambele condiţii de fond, prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, instanţa fondului a reţinut că o primă împrejurare legată de starea de drept este cea reprezentată de faptul că Ordinul nr. 3993/2021 trebuie să respecte dispoziţiile general obligatorii privind sfera reglementării, în sensul impus de dispoziţiile art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în sensul că ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora.

În cazul de faţă dispoziţia legală ce se solicită a fi suspendată are ca sferă de reglementare cadrele didactice care au obţinut gradul didactic I prin echivalare anterior datei de 1 iulie 2017, urmare a obţinerii titlului ştiinţific de doctor, în timp ce dispoziţiile obligatorii ale Deciziei 7/2021 au ca sferă de reglementare alte componente ale salariului de bază, respectiv gradaţie de merit, majorări, distincte de indemnizaţia lunară pentru titlul ştiinţific de doctor.

Subordonarea faţă de actele de nivel superior reprezintă regula impusă actelor normative sau administrative şi care este prevăzută la art. 81 din aceeaşi Lege nr. 24/2000 astfel, la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziţii se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului şi altor acte de nivel superior.

În nici un moment textul de lege ordinar nu face trimitere la hotărâri judecătoreşti chiar şi obligatorii date de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în mecanismul recunoscut acesteia de unificare a practicii judiciare prin pronunţarea unor hotărâri de dezlegare a unor chestiuni de drept, acestea neputând fi asimilate nici măcar noţiunii de "alte acte de nivel superior" urmare a faptului că nivelul superior al ordinului este tot legea ordinară.

În consecinţă, instanţa fondului a considerat că împrejurările legate de starea de drept astfel prezentate reprezintă elemente suficiente care imprimă o îndoială puternică şi evidentă prezumţiei de legalitate de care ar trebui să se bucure Ordinul nr. 3993/2021.

Subliniind că în cadrul procedurii suspendării executării actului administrativ instanţa are rolul de a efectua numai o cercetare sumară în cadrul căreia analiza aspectelor formale prezentate mai sus sunt suficiente pentru a releva îndoiala puternică şi evidentă, judecătorul fondului a menţionat că nu a procedat la analiza celorlalte argumente prezentate în cererea de chemare în judecată, deoarece acestea duc la prejudecarea fondului.

În ceea ce priveşte condiţăia pagubei iminente, instanţa fondului a apreciat că probatoriul administrat în cauză face dovada îndeplinirii şi celei de a doua condiţii legale pentru luarea măsurii suspendării provizorii solicitată, dat fiind iminenţa producerii unei pagube în patrimoniul reclamanţilor, situaţia de fapt ce rezultă din însăşi conţinutul dispoziţiei ordinului astfel emis.

Faptul că emitentul actului a avut în vedere executarea sa imediată rezultă din dispoziţiile art. 1 alin. (3) din Ordinul nr. 3993/2021 în sensul că neacordarea indemnizaţiei pentru titlul ştiinţific de doctor ca element salarial se aplică drepturilor salariale începând cu luna iunie 2021.

Constată Înalta Curte că hotărârea primei instanţe reflectă o greşită dezlegare a chestiunii privind existenţa cazului bine justificat, condiţie ce subzistă numai atunci când împrejurările de fapt şi de drept ale cauzei reflectă o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actele administrative, sesizabilă falgrant, fără a fi necesară o dezbatere specifică acţiunii de fond.

În aceste coordonate, enunţate de altfel în mod corect şi de către judecătorul fondului, prima instanţă a apreciat că îndoiala ce constituie temeiul cazului bine justificat este demonstrată de faptul că ordinul în discuţie nesocoteşte în mod flagrant dispoziţiile art. 78 din Legea nr. 24/2000, întruct a fost emis nu în executarea unei prevederi legale sau asimilate acesteia ci în considerarea unei decizii pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie- Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept şi, de altfel, decizia la care se raportează ordinul nr. 3993/2021 are o altă sferă de aplicare decât drepturile cadrele didactice care au obţinut gradul didactic I prin echivalare anterior datei de 1 iulie 2017.

Înalta Curte reţine, în primul rând, eroarea strecurată în curpinsul hotărârii instanţei de fond, fiind de observat faptul că prin Ordinul nr. 3993/2021 emitentul acestuia prevede următoarele:

Art. 1:

(1) Majorările/Creşterile salariale prevăzute la art. 4, art. 5 alin. (1), art. 7 şi art. 8 din anexa nr. 1 cap. I lit. B) "Reglementări specifice personalului didactic din învăţământ", respectiv art. 15 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, se aplică la salariul de bază deţinut/aflat în plată.

(2) Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, se aplică şi cadrelor didactice care au obţinut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017.

(3) Prevederile alin. (1) şi (2) se aplică începând cu drepturile salariale aferente lunii iunie 2021.

Prin decizia nr. 7/2021, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 239 din 09 martie 2021, ICCJ a stabilit următoarele:

"În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 38 alin. (41) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 34 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, cu modificările şi completările ulterioare, drepturile salariale reglementate de art. 5, respectiv de art. 8 din anexa nr. 1 - Familia ocupaţională de funcţii bugetare "Învăţământ" capitolul I lit. B) din Legea-cadru nr. 153/2017, intră sub incidenţa prevederilor art. 38 alin. (41) din această lege".

Prin urmare, apare evident faptul că menţionarea, în preambulul Ordinului nr. 3993/2021, a deciziei pentru lămurirea unor chestiuni de drept vizează prima categorie de măsuri dispuse de ministrul educaţiei şi anume aplicarea majorărilor/creşterilor salariale prevăzute la art. 4, art. 5 alin. (1), art. 7 şi art. 8 din anexa nr. 1 cap. I lit. B) "Reglementări specifice personalului didactic din învăţământ", respectiv art. 15 din Legea-cadru nr. 153/2017 şi nicidecum reglementarea, în concret, a aplicării dispoziţiilor art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017, măsură prevăzută la art. 1 alin. (2) al aceluiaşi ordin.

În consecinţă, Înalta Curte constată că instanţa fondului a pornit de la o premisă inexistentă, aceea potrivit căreia emitentul Ordinului nr. 3993/2021 ar fi dispus măsura prevăzută la art. 1 alin. (2) din actul administrativ în discuţie în temeiul unei hotărâri pronunţate în condiţiile art. 519-521 C. proc. civ., fiind evident că această concluzie nu are suport, constatare ce rezultă din examinarea formală a conţinutului actului administrativ precum şi a deciziei nr. 7/2021.

Instanţa de control judiciar nu va examina în ce măsură cazul bine justificat este incident din perspectiva încălcării principiului neretroactivităţii legii civile şi a celei vizând încălcarea legislaţiei muncii prin obligaţrea reclamanţilor intimaţi la exercitarea opţiunii pentru indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I, întrucât se opune autoritatea de lucru judecat interevnită cu privire la calificarea acestor apărări ca fiind prejudiciabile fondului pricinii.

Astfel cum s-a arătat mai sus, judecătorul fondului şi-a întemeiat soluţia pe considerentul emiterii Ordinului nr. 3993/2021 cu încălcarea dispoziţiilor art. 78 şi 81 din Legea nr. 24/2000, precizând explicit că nu va proceda la analiza celorlalte argumente prezentate în cererea de chemare în judecată deoarece acestea duc la prejudecarea fondului.

În contextul în care reclamanţii intimaţi nu au criticat aceste considerente, deşi aveau la îndemână calea de atac a recursului împotriva considerentelor, după cum prevede art. 461 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte, stabilind că nu poate fi reţinută ca fiind îndeplinită condiţia cazului bine justificat raportat la cele mai sus menţionate, constată că este de prisos să procedeze la analiza celei de a doua condiţii de fond prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ, aceea a prevenirii unei pagube iminente, cât timp admiterea cererii presupune îndeplinirea cumulativă a acestor condiţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Educaţiei împotriva sentinţei civile nr. 170/CA din data de 15 septembrie 2021 a Curţii de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Respinge cererea formulată de Q., K., F., JJ., I., T., Z., O., C., X., S., BB., M., GG., P., V., KK., FF., Y., LL., R., AA., E., CC., H., DD., EE., Sindicatul Liber Al Salariaţilor Din Învăţământul Preuniversitar Constanţa, J., B., L., MM., U., W., II., HH., D., N., NN., vizând suspendarea executării actului administrativ reprezentat de ordinul Ministrului Educaţiei nr. 3993/2021.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 martie 2022.