Artificial creation of eligibility conditions for rural development funds: application of objective and subjective elements under Regulation 65/2011

Şedinţa publică din data de 8 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 08.06.2018, sub nr. x/2018, reclamanta A. Întreprindere Individuală a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Ministerul Agriculturii si Dezvoltării Rurale - Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, anularea Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 3574/07.02.2018, precum si anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare nr. x, încheiat la data de 29.12.2017, a tuturor actelor care au stat la baza acestuia, precum si a actelor subsecvente, cu consecinţa stingerii creanţei în cuantum de 177.780 RON si a penalităţilor de întârziere, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 871 din 8 martie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal-veche s-a respins cererea de chemare în judecată promovată de reclamanta A. Întreprindere Individuală, în contradictoriu cu pârâta Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta, solicitând modificarea în tot a acesteia, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată.

În ceea ce priveşte prima neregulă reţinută, constând în crearea de condiţii artificiale, a arătat recurenta – reclamantă că autoritatea pârâtă a încălcat principiul irevocabilităţi actelor administrative individuale, acte care au intrat în circuitul civil si au produs efecte juridice, întrucât comisia de control a menţionat faptul că din documentaţia prezentata de beneficiar şi din Raportul Autorităţii de Audit a CCR nu reiese că sumele retrase au fost utilizate de către persoana împuternicită, pentru a putea proba suspiciunea creării de condiţii artificiale.

Totodată, intimata – pârâtă a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor art. 4 din Regulamentul 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011, a încălcat prevederile contractuale privind neregula, în sensul că a dispus rezilierea în lipsa unei pagube şi a dispus măsura cu exces de putere publică, invocându-şi propria turpitudine.

A susţinut recurenta –reclamantă atât lipsa elementului obiectiv în crearea unor condiţii artificiale, cât şi a elementului subiectiv, niciunul dintre cei doi beneficiari ai Măsurii 112, neurmărind obţinerea unui avantaj care să contravină obiectivelor planului de afaceri.

Atât B. cat si fiul acesteia au ajutat-o pe recurenta – reclamantă în implementarea proiectului în mod necondiţionat. Astfel, efectuarea operaţiunilor de retragere de numerar din bancă au fost efectuate sub îndrumarea sa, ca şi achiziţiile.

Referitor la parcarea utilajelor în alt loc decât sediul administrativ, s-a arătat că aceasta nu reprezintă o neregulă şi nu demonstrează că au fost folosite de o altă persoană.

În ceea ce priveşte declaraţia necesară si obligatorie la evaluarea cererii de finanţare, s-a arătat că aceasta era în format tip, iar conţinutul săi nu putea fi modificat în sensul schimbării cuvântului "a lucra" cu "a face practică".

Cu privire la dovada înscrierii într-o asociaţie tip cooperativă agricolă constituită conform Legii 566/2004, a precizat recurenta – reclamantă că a fost în imposibilitate de a contacta cooperativa respectivă.

A mai invocat recurenta – reclamantă că nici la momentul depunerii cererilor de plată şi nici la momentul tuturor verificărilor pe parcursul derulării contractului, nu au fost semnalate neregulile pretinse în procesul – verbal de constatare încheiat la 28.11.2017, deşi situaţia era aceeaşi.

În drept, recursul s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A arătat intimata – pârâtă că, în mod corect, prima instnaţă a respins cererea de chemare în judecată, întrucât prin delegarea competenţelor de şef de exploatare către altă persoană, neeligibilă din punct de vedere al proiectului, nu s-a îndeplinit obiectivul principal al finanţării şi s-au creat în mod artificial condiţii de obţinere a ajutorului nerambursabil prin legături directe dintre reclamantă şi alt beneficiar.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

În fapt, între A.P.D.R.P, actuala AFIR, în calitate de Autoritate Contractantă şi A. Întreprindere Individuală, în calitate de Beneficiar, a fost încheiat Contractul de Finanţare nr. x - Cod PNDR din 30.05.2013.

În baza contractului, Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale s-a obligat să acorde o finanţare nerambursabilă de maxim 177.780 RON, respectiv de 40.000 euro, echivalent cu 100% din valoarea totală eligibilă a proiectului.

Conform Cererii de Finanţare şi a documentelor justificative anexate acesteia, obiectivul investiţiei l-a constituit realizarea proiectului cu titlul "Instalarea tinerei A. ca şef al exploataţiei agricole A. Persoană Fizică Neautorizată în comuna Piatra, judeţul Teleorman".

Prin cererea de finanţare, beneficiarul proiectului, A., şi-a propus înfiinţarea unei ferme în comuna Piatra, judeţul Teleorman şi "a dorit să dezvolte şi să modernizeze exploataţia agricolă prin achiziţionarea unui tractor şi a unei freze rotative pentru realizarea lucrărilor agricole în regie proprie".

Declanşarea verificărilor asupra beneficiarului a fost aprobată de Directorul General al Agenţiei pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale în baza formularului "Suspiciune de fraudă" IRD 0.1 nr. 30366/31.10.2017. Scopul verificărilor documentare a fost cercetarea aspectelor menţionate în Raportul de audit, transmis la CRFIR 3 Sud Muntenia la data de 04.10.2017 de către Autoritatea de Audit din cadrul Curţii de Conturi a României.

Din verificarea documentelor ataşate la dosarul Cererii de Finanţare, prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei înregistrat la A.F.I.R. sub nr. x/29.12.2017, întocmit în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011 şi ale H.G. nr. 875/2011, s-a constituit în sarcina reclamantei un debit în cuantum de 177.780 RON.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte reţine că, în înţelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum şi prin violarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute greşit în raport de exigenţele textului de lege.

Reiese că recursul urmăreşte să supună instanţei doar examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, ceea ce presupune realizarea doar a unui control de legalitate cu privire la hotărârea atacată, fără a se putea reaprecia starea de fapt stabilită de instanţa de fond, şi, în mod implicit, fără a se putea reanaliza probele.

Prin urmare acestea sunt limitele în care, în cele ce urmează, Înalta Curte va analiza criticile formulate de recurentă, pe care le apreciază ca fiind nefondate, după cum urmează:

A reiterat recurenta –reclamantă critica privind efectuarea de verificări anterioare de către pârâtă şi care nu au condus la constatarea vreunei nereguli, în accepţiunea recurentei, fiind vorba despre invocarea propriei turpitudini.

Reţine însă Înalta Curte că activitatea de verificare administrativă a cererilor de rambursare nu exclude şi verificările ulterioare efectuate în baza O.U.G. nr. 66/2011 de către structurile de control organizate în acest scop în cadrul autorităţilor cu competente în gestionarea fondurilor europene, astfel cum prevăd şi dispoziţiile art. 11 alin. (3) din Anexa I la contractul de finanţare.

Procedura verificărilor administrative este diferită de cea de control a unor nereguli, având în vedere că pe calea verificărilor administrative ale cererilor de rambursare, în situaţia în care sunt constatate nereguli sau sunt declarate cheltuieli neeligibile, se emite Notificare privind situaţia cererii de rambursare prin care sunt respinse la plată sumele aferente cheltuielilor neeligibile, iar aceste Notificări nu constituie titlu de creanţă.

În plus, aşa cum s-a arătat, cercetarea a fost declanşată în baza Raportului de audit, transmis la CRFIR 3 Sud Muntenia la data de 04.10.2017 de către Autoritatea de Audit din cadrul Curţii de Conturi a României.

Criticile recurentei - reclamante referitoare la inexistenţa prejudiciului adus bugetului Uniunii Europene sunt, de asemenea, nefondate.

Potrivit art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, neregula este definită ca fiind "Orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit."

În această privinţă, se impune a se preciza faptul că, în afară de prevederile din legislaţia naţională, noţiunea de neregulă este definită în art. 2 pct. 7 din Regulamentul CE nr. 1083/2006, ca fiind "orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui ofertant economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al UE, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general".

Plecând de la această definiţie, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a stabilit, în jurisprudenţa sa, că inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta interesele financiare ale Uniunii (C-465/10 pct. 47), statul fiind în măsură să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanţării (C-465/10 pct. 32), regula generală fiind aceea că orice abatere trebuie să conducă la retragerea avantajului obţinut prin comiterea unei nereguli (C-199/03 pct. 15), dar cu aplicarea principiului proporţionalităţii.

Prin urmare, susţinerile referitoare la lipsa prejudiciului sunt nefondate, deoarece obligaţia de restituire sau recuperare a fondurilor Uniunii Europene există în toate cazurile de constatare a unor fraude sau nereguli, fără a fi necesară probarea existenţei sau producerii unui prejudiciu.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte constată că instanţa de fond a avut în vedere, pe de o parte obiectivele finanţării, iar pe de altă parte, considerentele hotărârii preliminare pronunţată în data de 12.09.2013 de Curtea Europeană de Justiţie în cauza C-434/12-Slancheva sila EOOD privind crearea de condiţii artificiale în vederea obţinerii de fonduri europene.

Contractul încheiat între pârţi se încadrează în Măsura 112 şi are ca obiective generale: "Îmbunătăţirea şi creşterea competitivităţii sectorului agricol prin promovarea instalării tinerilor fermieri şi sprijinirea procesului de modernizare şi conformitate cu cerinţele pentru protecţia mediului, igiena şi bunăstarea animalelor, siguranţa la locul de muncă"; "Îmbunătăţirea managementului exploataţiilor agricole prin reînnoirea generaţiei şefilor acestora, fără creşterea populaţiei active ocupate în agricultură", ca obiective specifice: "Creşterea veniturilor exploataţiilor conduse de tinerii fermieri", iar, ca obiective operaţionale: "Creşterea numărului de tineri agricultori care încep pentru prima oară o activitate agricolă ca şefi de exploataţii şi încurajarea tinerilor fermieri de a realiza investiţii".

Prin hotărârea din 12 septembrie 2013, în cauza C 434/12, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a reţinut că, potrivit deciziei de trimitere din cauza respectivă, din punct de vedere formal, proiectul de investiţii al societăţii Slancheva sila îndeplinea criteriile de eligibilitate necesare pentru acordarea unui ajutor pentru înfiinţarea şi dezvoltarea microîntreprinderilor în temeiul articolului 52 litera (a) punctul (ii) din Regulamentul nr. 1698/2005, precum şi al legislaţiei naţionale.

Curtea a statuat (par. 29) că, în aceste împrejurări, proba unei practici abuzive a potenţialului beneficiar al unui astfel de ajutor impune, pe de o parte, un ansamblu de circumstanţe obiective din care rezultă că, în pofida respectării formale a condiţiilor prevăzute de reglementarea relevantă, obiectivul urmărit de această reglementare nu a fost atins şi, pe de altă parte, un element subiectiv care constă în intenţia de a obţine un avantaj rezultat din reglementarea Uniunii creând în mod artificial condiţiile necesare pentru obţinerea acestuia (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 iulie 2005, Eichsfelder Schlachtbetrieb, C 515/03, Rec., p. I 7355, punctul 39).

În acest context, C.J.U.E. a oferit o interpretare a noţiunilor de "creare artificială" a condiţiilor necesare pentru a beneficia de o plată şi "avantaj care contravine" în sensul articolului 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011.

A statuat C.J.U.E. (par. 40), că fac parte dintre elementele de fapt care pot fi luate în considerare de instanţa menţionată pentru a stabili caracterul artificial al creării condiţiilor necesare pentru a beneficia de o plată în temeiul FEADR legăturile de natură juridică, economică şi/sau personală dintre persoanele implicate în operaţiunea de investiţii respectivă (a se vedea în acest sens Hotărârea Emsland Stärke, citată anterior, punctul 58). Curtea a statuat (par. 42), că nu se poate respinge finanţarea unui proiect atunci când investiţia în cauză poate avea o altă justificare decât simpla plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul FEADR. În consecinţă, articolul 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 trebuie interpretat în sensul că punerea în aplicare a acestuia necesită prezenţa unui element obiectiv şi a unui element subiectiv.

Reţine instanţa de control judiciar că în speţa dedusă judecăţii, în mod corect s-a stabilit că, în realitate, managementul exploataţiei agricole nu este realizat de un fermier tânăr, aparţinând unei generaţii noi, astfel că nu s-au îndeplinit obiectivele finanţării, întrucât beneficiarul nu desfăşoară activitate ca şef de exploataţie şi nu se obţine încurajarea tinerilor fermieri de a realiza investiţii.

Concluzia la care a ajuns şi prima instanţă, în urma verificării materialului probator, a fost că doamna A. nu-şi desfăşoară activitatea în cadrul exploataţiei agricole pentru care a primit sprijinul financiar şi nu o coordonează activ, contrar angajamentelor asumate prin contractul de finanţare.

Are în vedere Înalta Curte existenţa indicatorilor care aduc dovezi cu privire la crearea de condiţii artificiale, astfel cum au fost aceştia reţinuţi şi de judecătorul fondului, respectiv, fapctul că numita B., persoana împuternicită să administreze A. Î.I, este aceeaşi persoană împuternicită ca administrator la S.C. C. S.R.L., unde acţionar unic este D., că B. a efectuat operaţiuni de retragere de numerar din bancă, din contul A. Î.I., atât înainte de data împuternicirii, cât şi după această dată şi că la vizita în teren s-a relevat că locul de parcare al utilajelor achiziţionate prin schema de ajutor este altul decât la sediul administrativ al beneficiarului, acestea fiind parcate la sediul administrativ al S.C. C. S.R.L..

Astfel, suspiciunea de creare a unor condiţii artificiale de eligibilitate în vederea obţinerii finanţării nerambursabile a devenit certitudine odată cu existenţa în ansamblu a unor circumstanţe obiective din care rezultă că, în pofida respectării formale a condiţiilor de implementare prevăzute în cererea de finanţare, obiectivul urmărit în cadrul Măsurii 112 nu a fost atins, iar situaţia de fapt reţinută reprezintă o dovadă clară a unei nereguli comise în mod intenţionat, care a afectat întregul contract de finanţare.

În aceste condiţii, Înalta Curte constată că devin aplicabile dispoziţiile art. 4 alin. (8) din Regulamentul CE nr. 65/2011, potrivit cărora "fără a aduce atingere dispoziţiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiari în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condiţiile necesare pentru a obţine aceste plăţi în scopul obţinerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor", astfel că soluţia pronunţată de prima instanţă este temeinică şi legală.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. Întreprindere Individuală împotriva sentinţei civile nr. 871 din 8 martie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal-veche, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 8 martie 2022.