Compulsory Joinder of Public Property Owner Under Article 78(2) CCP and Inherent Contest of Administrative Rights

Şedinţa publică din data de 12 aprilie 2022

Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Judecătoriei Buftea la data de 04.03.2014 sub nr. x/2014, reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" Administraţia Bazinală de Apă Argeş-Vedea a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul Oraşul Buftea prin Primar, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună obligarea pârâtului să lase în deplină posesie şi administrare imobilele construcţii hidrotehnice «Acumulare Buftea» şi «Acumulare Buciumeni»; constatarea nelegalităţi înscrierii poziţiilor nr. 57, 58 şi 59 din Anexa 2 la H.G. nr. 930/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Ilfov, precum şi al oraşelor şi comunelor din judeţul Ilfov, conform art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004; rectificarea cărţilor funciare nr. x, 9176 şi respectiv 9175, în sensul radierii dreptului de proprietate înscris în favoarea Consiliului Local Buftea şi înscrierea dreptului de administrare al instituţiei reclamante.

Prin sentinţa civilă nr. 440/02.02.2015 pronunţată de Judecătoria Buftea, prima instanţă a admis excepţia de necompetenţă materială şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ.

Prin sentinţa civilă nr. 745/17.03.2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2014, instanţa de contencios a admis excepţia necompetenţei sale materiale; a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoria Buftea; a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat cauza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal pentru soluţionarea conflictului.

Prin decizia nr. 2479/12.06.2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Buftea.

La data de 11.11.2015 reclamanta a formulat şi depus la dosarul aflat pe rolul Judecătoriei Buftea excepţia de nelegalitate a poziţiilor nr. 57-59 din Anexa 2 la H.G. nr. 930/2002.

Prin excepţia de nelegalitate invocată, reclamanta a solicitat, în prealabil, introducerea în cauză a Guvernului României, în calitate de emitent al actului contestat pe calea excepţiei de nelegalitate. În susţinerea excepţiei, reclamanta a arătat că cele trei poziţii din Anexa 2 la H.G. nr. 930/2002 contravin mai multor texte legale: art. 3 Legea nr. 107/1996; art. 3 alin. (2)-(3) din Legea nr. 213/1998.

În drept, reclamanta a indicat art. 4 Legea nr. 554/2004.

În şedinţa publică din data de 07.12.2015, pârâtul a invocat excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind rectificarea cărţilor funciare.

La data de 14.12.2015, reclamanta a depus la dosar precizări, prin care a indicat astfel:

1. îşi modifică solicitarea formulată prin excepţia de nelegalitate a poziţiilor nr. 57-59 Anexa 2 la H.G. nr. 930/2002 şi solicită chemarea în garanţie a Guvernului României în temeiul art. 72 alin. (1), art. 73 alin 2 C. proc. civ.

2. solicită punerea în discuţia părţilor a introducerii în cauză a Statului Român prin MFP, în temeiul art. 78 C. proc. civ. coroborat cu art. 12 alin. (5) Legea nr. 213/1998, având în vedere că titular al dreptului de proprietate asupra bunurilor este Statul Român prin MFP; a arătat că reprezentantul în teritoriu al MFP este DGRFP Ilfov.

Prin încheierea de şedinţă din data de 18.01.2016, Judecătoria Buftea a introdus în cauză MFP prin DGRFP Ilfov. La termenul următor din 11.04.2016, faţă de poziţia procesuală a reprezentantului reclamantei, judecătoria a luat act că reclamanta nu mai insistă în cererea de chemare în garanţie a Guvernului României şi a dispus citarea pârâtului Statului Român prin MFP, cu menţiunea pregătirii apărării.

La data de 10.05.2016, reclamanta a depus la dosar precizări, prin care a indicat valoarea de inventar actualizată a celor două Acumulări şi a solicitat declinarea competenţei materiale în favoarea Tribunalului Ilfov; a indicat temeiul juridic al acţiunii sale ca fiind art. 865 şi art. 563 C. civ.

Prin sentinţa civilă nr. 37C/17.06.2016 Judecătoria Buftea a admis excepţia de necompetenţă materială şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Ilfov, faţă de valoarea bunurilor revendicate, mai mare de 200.000 RON, potrivit art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Ilfov, la data de 28.07.2016, sub nr. x/2016, cu prim termen acordat la data de 22.11.2016.

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă. Primul ciclu procesual.

Prin sentinţa civilă nr. 3364/21.12.2016 pronunţată de Tribunalul Ilfov, secţia civilă, prima instanţă a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantă în contradictoriu cu pârâţii Oraşul Buftea prin Primar şi Ministerul Finanţelor Publice prin Direcţia Generala a Finanţelor Publice Ilfov.

Prin decizia civilă nr. 483 A din 24 mai 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă a admis apelurile formulate de apelanta reclamantă şi de apelantul pârât Oraşul Buftea, reprezentat de Primar, a anulat sentinţa apelată şi a reţinut cauza pentru evocarea fondului. A acordat termen la 14 iunie 2017, cu citarea apelantei reclamante, a intimatului pârât Oraşul Buftea şi a intimatului intervenient Statul Român, reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice, în calitate de titular al dreptului dedus judecăţii.

Prin decizia civilă nr. 597 A din 18 mai 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă, evocând fondul, a respins excepţia nelegalităţii înscrierii poziţiilor 57, 58 şi 59 din Anexa 2 la H.G. nr. 930/2002, ca inadmisibilă. A admis, în parte, acţiunea formulată de reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" - Administraţia Bazinală de Apă Argeş-Vedea şi cererea de intervenţie în interes propriu, formulată de intervenientul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, în contradictoriu cu pârâtul Oraşul Buftea şi cu intervenientul Guvernul României. A dispus obligarea pârâtului Oraşul Buftea, prin Primar, să recunoască şi să respecte dreptul de proprietate al Statului Român şi dreptul de administrare al Administraţiei Naţionale Apele Române asupra imobilelor amenajarea hidrotehnică "Acumularea Buftea" şi amenajarea hidrotehnică "Acumularea Buciumeni" şi să le predea în deplină proprietate, respectiv posesie. A dispus rectificarea cărţilor funciare nr. x, 9176 şi 9175 ale Oraşului Buftea (U.A.T.), în sensul radierii de către O.C.P.I. Ilfov a dreptului de proprietate publică înscris, pentru Oraşul Buftea, în aceste cărţi funciare.

Prin decizia civilă nr. 2115 din 14 noiembrie 2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă, a admis recursul formulat de pârâta Unitatea Administrativ Teritorială Oraş Buftea, prin Primar, împotriva deciziei nr. 483 A din 24 mai 2017 şi a deciziei nr. 597 A din 18 mai 2018 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă, a casat deciziile recurate şi trimis cauza, spre rejudecare, aceleiaşi curţi de apel.

3. Decizia pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în rejudecare

Prin decizia civilă nr. 1822/A din 17 decembrie 2020 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă a admis apelul principal împotriva sentinţei civile nr. 3364/21.12.2016 pronunţată de Tribunalul Ilfov, secţia civilă, declarat de apelanta reclamantă Administraţia Naţională "Apele Române"- Administraţia Bazinală de Apă Argeş-Vedea în contradictoriu cu intimatul-pârât UAT Oraş Buftea prin Primar, intimaţii-intervenienţi Guvernul României şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice.

A anulat sentinţa civilă apelată, nr. 3364/21.12.2016 pronunţată de Tribunalul Ilfov, secţia civilă, şi, rejudecând acţiunea civilă - în revendicare şi confesorie - formulată de reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" -Administraţia Bazinală de Apă Argeş-Vedea în contradictoriu cu pârâtul Oraşul Buftea prin Primar, a respins, ca neîntemeiată, excepţia autorităţii de lucru judecat. A respins, ca neîntemeiată, excepţia inadmisibilităţii. A respins cererea reclamantei de introducere în cauză, în temeiul art. 78 alin. (1)-(2) C. proc. civ., în calitate de intervenient, a Statului Român prin Ministerul Finanţelor Publice.

A admis excepţia lipsei calităţii procesuale active în privinţa pretenţiei de revendicare şi a respins, ca fiind introdusă de o persoană fără calitate procesuală activă, acţiunea în revendicare formulată de reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" - Administraţia Bazinală de Apă Argeş-Vedea în contradictoriu cu pârâtul Oraşul Buftea prin Primar.

A respins, ca neîntemeiată, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României în privinţa excepţiei de nelegalitate.

A admis excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate privind actul administrativ individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reprezentat de poz. nr. 57-59 din Anexa 2 la H.G. nr 930/2002.

A respins, ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate, invocată de reclamantă.

A respins, în rest, ca neîntemeiată, acţiunea civilă formulată de către reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" - Administraţia Bazinală de Apă Argeş-Vedea - partea din acţiune privind acţiunea confesorie în apărarea dreptului de administrare, capătul de cerere privind rectificarea înscrierilor de carte funciară - în contradictoriu cu pârâtul Oraşul Buftea prin Primar.

A respins, ca rămas fără obiect, apelul incident privind considerentele sentinţei civile apelate, formulat de către apelantul pârât Oraşul Buftea prin Primar.

4. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva deciziei pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti au declarat recurs reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" - Administraţia Bazinală de Apă Argeş - Vedea şi intervenientul Statul Român prin Ministerul Finanţelor, criticând soluţia pentru nelegalitate.

În cuprinsul cererii de recurs reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" a formulat, în esenţă, următoarele critici:

- din coroborarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea apelor nr. 107/1996 şi ale art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998 se poate observa faptul că imobilele revendicate au fost declarate de interes public naţional, astfel încât acestea nu fac parte din domeniul public al oraşului Buftea;

- deşi cele două amenajări hidrotehnice de interes naţional "Acumularea Buftea", respectiv "Acumularea Buciumeni" nu făceau parte din domeniul public al pârâtei, aceasta din urmă le-a inclus în inventarul bunurilor ce aparţin oraşului Buftea, fiind ulterior aprobat prin H.G. nr. 930/2002, însă, trebuie evidenţiat faptul că acest inventar nu constituie un drept de proprietate, iar hotărârea de guvern menţionată nu declară de uz sau de interes local cele două acumulări, ci doar aprobă un inventar întocmit de o autoritate locală;

- faţă de lipsa unui titlu de proprietate valabil al Unităţii Administrativ Teritoriale Oraş Buftea, apreciază că se impune obligarea acesteia la predarea şi lăsarea în deplină proprietate şi posesie a celor două imobile;

- consideră că instanţa de apel a făcut o greşită aplicare şi interpretare a actelor normative atunci când a respins ca neîntemeiată partea de acţiune privind acţiunea confesorie în apărarea dreptului de administrare şi capătul de cerere privind rectificarea înscrierilor de carte funciară;

- arată că, deşi " ... Curtea retine caracterul neîntemeiat al demersului juridic al reclamantei privind apărarea dreptului sau de administrare, in condiţiile in care acest drept nu i-a fost contestat de partea chemata in judecata —paratul UAT Oraş Buftea prin Primar ..." (pag. 37, alin. (4) si urm. din Decizie), în realitate se remarca că, prin înscrierea unui drept propriu al pârâtei este anulat în fapt dreptul de administrare al ABAAV;

- ABBV nu poate administra decât bunurile aflate in domeniul public al statului, date în administrarea sa de acesta şi nu bunurile aflate în domeniul public al unui UAT. înseşi procedura de închiriere a bunului, ca modalitate de exercitare a dreptului de administrare şi uzufruct al acestuia, implica necesitatea înscrierii dreptului de proprietate a statului, ABAAV neputând închiria un bun ce are înscris în cartea funciară un alt proprietar decât statul;

- Astfel, se poate constata că în mod greşit instanţa de apel a considerat ca nu exista nici o manifestare în sensul încălcării sau negării dreptului de administrare al ABAAV asupra bunurilor reprezentate de acumulările Buftea şi Buciumeni, constatându-se că în fapt, în actuala situaţie, ABAAV este lipsită de posibilitatea de a se folosi de uzul şi uzufructul acumulărilor respective, ca dezmembrăminte ale dreptului de proprietate publică a statului, ce i-ar fi fost date în administrare prin lege;

- Prin urmare, recunoaşterea din partea UAT Buftea a dreptului de administrare al ANAR - ABAAV asupra acumulărilor Buftea, Buciumeni şi Bucoveni este doar formală, în realitate instituţia fiind lipsită tocmai de acest drept de administrare şi de dreptul de uz şi uzufruct conferite de acesta.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În cuprinsul cererii de recurs, intervenientul Statul Român prin Ministerul Finanţelor a formulat, în esenţă, următoarele critici:

- decizia Curţii de Apel Bucureşti a fost dată cu încălcarea art. 488, alin. (1), pct. 5, pct. 6, teza a doua şi pct. 8 C. proc. civ.

- din analiza deciziei recurate rezultă împrejurarea că, pe de-o parte instanţa de apel arată că, în privinţa poziţiei procesuale a statului român nu sunt incidente în cauză dispoziţiile art. 78 C. proc. civ. şi nici alte dispoziţii procesuale, ce permit atragerea unor terţi în litigiu, iar pe de altă parte, dispune că, nu se justifică introducerea statului în litigiu;

- instanţa de apel statuează contradictoriu că: "Cel mult, partea interesată poate sesiza instanţei o eventuală incidenţă a prevederilor art. 78 alin. (2) C. proc. civ., chestiune asupra căreia instanţa va aprecia, iar dacă va găsi întemeiată sesizarea/cererea părţii, apreciind că raportul juridic litigios o impune, instanţa va pune în discuţie, din oficiu, introducerea în cauză a terţului, ocazie cu care partea care a sesizat această chestiune îşi poate manifesta acordul (...);

- în speţă, se impunea introducerea în litigiu a terţului/proprietar al imobilelor ce constituie obiectul cauzei, cu atât mai mult, cu cât prin acţiunea introductivă de instanţă s-a solicitat introducerea statului în litigiu, pe de-o parte, iar pe de altă parte, din perspectiva îndrumării date prin decizia de casare, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a arătat că: "(...) urmează ca mijlocul procesual specific reclamantului pentru introducerea Statului în proces să fie identificat pus în discuţie si urmate regulile procedurale de către instanţa de apel, care va avea în vedere, în procesul deliberativ al determinării căii procesuale respective, că drepturile reale corespunzătoare proprietăţii publice, reprezintă modalităţi practice de exercitare indirectă a dreptului de proprietate publică de către titularii săi, în speţă, Statul Român, reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice."

- în mod contradictoriu, instanţa de apel aduce în discuţie instituţia intervenţiei forţate, din oficiu, pe de-o parte - cu toate drepturile şi obligaţiile ce decurg din demersul judiciar, arătând că terţul, în acest context, ar trebui să promoveze o cerere de intervenţie principală, pentru ca hotărârea să-şi producă efectele juridice şi faţă de acesta - argument abandonat, motivat de faptul că, la acel moment procesual, intervenţia principală nu mai poate fi dispusă, însă omite, instanţa de apel, faptul că, pe acelaşi raţionament, şi în acord cu normele specifice instituţiei intervenţiei forţate din oficiu, aceasta poate fi dispusă doar în primă instanţă, până la încheierea dezbaterilor.

- pe de-o parte, Curtea de Apel desfiinţează soluţia instanţei de fond, din perspectiva neintroducerii în cauză (astfel cum s-a solicitat) a Statului Român prin Ministerul Finanţelor, iar pe de altă parte, apreciază că (în raport de dispoziţiile art. 78 C. proc. civ.) - nu se impune introducerea instituţiei recurente în cauză, astfel că instanţa de apel nesocoteşte chiar şi decizia de casare a instanţei supreme.

- în speţă au fost greşit interpretate normele privind calitatea procesuală activă a administratorului bunului imobil aparţinând statului, de a promova demersuri independente în justiţie vizând protejarea patrimoniului pe care acesta îl gestionează;

- dreptul de administrare al reclamantei constituie un drept real, corespunzător proprietăţii publice, iar demersul judiciar promovat de către aceasta poartă asupra modalităţii practice de exercitare indirectă a dreptului de proprietate publică aparţinând Statului Român;

- Administraţia Naţională "Apele Române" are obligaţia de a depune toate diligenţele în vederea apărării dreptului de proprietate publică al statului asupra bunurilor aflate în administrarea sa, inclusiv formularea de acţiuni în instanţă în cadrul cărora are obligaţia în temeiul art. 12 alin. (4) din Legea nr. 213/1998, să solicite introducerea în cauză a titularului dreptului, demers întreprins chiar la momentul judecării fondului cauzei şi asupra căruia instanţa Tribunalului Ilfov nu s-a pronunţat.

Nu au fost identificate motive de ordine publică, în condiţiile art. 489 alin. (3) C. proc. civ.

5. Apărările formulate în cauză

Intervenientul Statul Român prin Ministerul Finanţelor a depus întâmpinare, prin care a solicitat admiterea recursului declarat de către reclamantă, astfel cum a fost formulat.

Intimata UAT Oraş Buftea a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea ambelor recursuri.

Recurenţii nu au depus răspunsuri la întâmpinare.

6. Procedura de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor, iar prin încheierea din 23 noiembrie 2021, completul de filtru a admis în principiu recursurile declarate de reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" - Administraţia Bazinală de Apă Argeş-Vedea şi de intervenientul Statul Român prin Ministerul Finanţelor, împotriva deciziei nr. 1822/A din data de 17 decembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IV-a civilă şi a fixat termen de judecată la data de 22 martie 2022, ora 9:00, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile declarate sunt fondate pentru considerentele ce urmează să fie expuse:

Ambii recurenţi reproşează instanţei de apel refuzul atragerii în proces a Statului Român în calitate de pretins titular al dreptului de proprietate publică cu privire la bunul litigios, criticile formulate putând fi încadrate în prevederile art. 488 pct. 5 C. proc. civ. (din perspectiva susţinerilor privind nesocotirea dezlegărilor obligatorii din decizia de casare şi astfel a prevederilor art. 501 C. proc. civ., respectiv în legătură cu corecta aplicare a art. 78 C. proc. civ.) şi art. 488 pct. 8 C. proc. civ. (în ceea ce priveşte aplicarea în cauză a art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ. şi art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998).

Aceste critici sunt fondate.

Se reţine, în scopul dezlegării chestiunii participării statului, că acţiunea reclamantei a fost calificată expres de aceasta ca fiind una formulată în nume propriu, destinată protejării dreptului de proprietate publică ce ar aparţine Statului Român (revendicare) dar şi al dreptului de administrare al reclamantei Administraţia Naţională Apele Române asupra unor bunuri imobile pretins a face obiectul proprietăţii publice (acţiune confesorie) şi că în faţa primei instanţe reclamanta a solicitat introducerea în cauză a Statului Român, în calitatea afirmată de titular al dreptului de proprietate publică asupra bunurilor imobile, invocând în acest sens dispoziţiile art. 78 C. proc. civ.

În primul ciclu procesual, decizia Curţii de apel prin care acţiunea în revendicare a bunului proprietate publică fusese admisă a fost casată, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a tranşat, în privinţa chestiunii analizate, următoarele aspecte esenţiale:

- că este necesar a se proceda la calificarea acţiunii reclamantei, faţă de echivocul solicitărilor şi de caracterul fluctuant al poziţiei sale procesuale (fie ca o acţiune în revendicare, fie ca o acţiune confesorie, în apărarea dreptului de administrare) şi în funcţie de aceasta urmează a se da o soluţie chestiunii referitoare la lipsa calităţii active (invocată de pârâta intimată);

- că ulterior calificării acţiunii principale, este necesară şi lămurirea poziţiei procesuale a Statului Român, prin aplicarea art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ. şi art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998, demers ce revine instanţei de apel în rejudecare;

- că citarea Statului Român ca intervenient forţat potrivit art. 78 alin. (1) C. proc. civ. este eronată, deoarece textul se aplică în ipoteza introducerii din oficiu a unei părţi în cazurile expres prevăzute de lege, cerinţe neîntrunite în speţă, pentru că reclamanta a cerut introducerea în cauză a Statului, această instituţie fiind incompatibilă cu prevederile art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ.

- că în speţă nu a fost formulată o cerere de intervenţie principală de către Statul Român, iar însuşirea de către acesta a acţiunii şi a apelului nu valorează intervenţie principală, mai ales că acţiunea reclamantei era formulată în mod neechivoc în nume propriu, deci o asemenea manifestare de voinţă nici nu era posibilă;

- că din prevederile art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ. şi art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998 rezultă că Statul Român trebuie să participe în proces, dar iniţiativa a aparţinut reclamantei, ca pretins titular al dreptului de administrare, în îndeplinirea obligaţiei menţionate în sarcina sa de art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ.

- că obligaţia de a-l atrage în proces pe titularul dreptului de proprietate publică potrivit normei evocate nu subzistă numai în cazul în care titularul dreptului de administrare este pârât, ci de fiecare dată când este contestat, direct sau indirect, dreptul de proprietate publică, cum este cazul în speţă, pentru că art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ. şi art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998 nu cuprind o atare distincţie;

- că instituţia arătării titularului dreptului nu este incidentă în cauză, faţă de dispoziţiile art. 75-76 C. proc. civ., având în vedere formularea textului, ce îl priveşte numai pe titularul dreptului de administrare care are calitatea de pârât.

Cu ocazia rejudecării, Curtea de apel a procedat la calificarea acţiunii reclamantei ca fiind o acţiune complexă, în revendicare şi confesorie, iar în privinţa acţiunii în revendicare a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei, cu argumentul că aceasta nu este (şi nici nu se pretinde) titularul dreptului de proprietate asupra bunurilor litigioase, astfel încât calea acţiunii în revendicare în nume propriu nu îi este deschisă.

Totodată, a respins introducerea în cauză a Statului Român în condiţiile art. 78 alin. (1)-(2) C. proc. civ. şi a constatat că acesta nu poate sta în judecată în procesul pendinte în coordonatele cererilor formulate.

Faţă de aceste împrejurări, instanţa de recurs observă, cu prioritate, că din perspectiva dezlegărilor cu caracter obligatoriu cuprinse în decizia de casare, instanţa de apel a procedat în mod contrar acestora cel puţin în două privinţe.

Astfel, pe de-o parte, deşi Înalta Curte a statuat că, în aplicarea prevederilor art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ. şi art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998, prezenţa titularului dreptului de proprietate publică în procesul ce are ca obiect apărarea dreptului de administrare cu privire la bunurile ce fac obiectul acestui drept este obligatorie, lăsând în sarcina instanţei de apel sarcina de a determina care este instrumentul procedural corect necesar a fi utilizat în acest scop, instanţa de apel a ajuns la concluzia contrară, că titularul pretins al dreptului de proprietate nu poate sta în judecată.

Pe de altă parte, Curtea de apel a statuat, în cadrul raţionamentului juridic finalizat cu respingerea cererii de atragere în proces a Statului Român, că dispoziţiile art. 465 alin. (2) lit. b) C. civ. sunt aplicabile numai când titularul dreptului de administrare este pârât în proces – or instanţa de recurs a statuat explicit în sens contrar, argumentând că o atare distincţie nu se impune, pentru că nu este cuprinsă nici în lege, astfel că obligaţia subzistă şi atunci când titularul dreptului de administrare este reclamant, iar dreptul de proprietate publică este contestat, cum se poate reţine în cauză din poziţia procesuală lipsită de echivoc a pârâtei intimate UAT Buftea.

Consecutiv acestor constatări, Înalta Curte observă că, în demersul de identificare a instrumentului procedural adecvat pentru atragerea în proces a titularului dreptului de proprietate publică, în mod corect au fost înlăturate dispoziţiile art. 78 alin. (1) C. proc. civ. şi ale art. 74-76 C. proc. civ., potrivit celor deja statuate în decizia de casare, după cum tot în mod corect s-a reţinut că în speţă acţiunea principală are ca obiect protecţia dreptului de administrare corespunzător proprietăţii publice, fiind astfel formulată în nume propriu de reclamantă, care însă a pretins şi protecţia judiciară a dreptului de proprietate publică şi că în cauză Statul Român nu are o cerere proprie – de intervenţie principală – care să tindă la recunoaşterea pe cale principală a acestui din urmă drept.

Cu toate acestea, având în vedere caracterul imperativ al dispoziţiilor art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ. şi totodată şi dezlegările cu caracter obligatoriu anterior expuse, era necesar a se observa că poziţia procesuală a titularului dreptului de administrare poate fi circumscrisă ipotezei prevăzute de art. 78 alin. (2) C. proc. civ.

Contrar susţinerilor intimatei pârâte (din cuprinsul concluziilor orale şi scrise cu ocazia dezbaterilor în recurs), ipoteza reglementată de art. 78 alin. (2) C. proc. civ. nu a fost exclusă de prima decizie de casare, care nu s-a referit, în realitate, decât la situaţia reglementată de alin. (1) al textului.

Este adevărat că denumirea secţiunii din C. proc. civ. în care sunt incluse prevederile art. 78 şi art. 79 este "Introducerea forţată, din oficiu, a altor persoane", iar Înalta Curte a arătat că "introducerea forţată în cauză, din oficiu, a altor persoane este incompatibilă cu obligaţia prevăzută de art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ..…", dar instanţa de recurs reţine că, în mod indubitabil, analiza primei instanţe de recurs nu a privit şi alin. (2) al art. 78 C. proc. civ.

Astfel, după cum s-a arătat şi în doctrină, instrumentul procedural reglementat de alin. (2) al art. 78 C. proc. civ. este diferit de introducerea forţată în proces la care se referă alin. (1) al textului prin ipotezele cărora li se aplică, dar şi prin modalitatea concretă în care lărgirea cadrului procesual are loc.

Aceasta întrucât, dacă în situaţia reglementată de art. 78 alin. (1) C. proc. civ., instanţa dispune din oficiu introducerea în cauză a altor persoane, chiar împotriva voinţei părţilor, în ipoteza alin. (2), instanţa va pune în discuţie necesitatea introducerii în cauză a altor persoane, iar dacă părţile se împotrivesc, măsura introducerii terţului nu va fi luată, instanţa având posibilitatea de a respinge acţiunea dacă apreciază că pricina nu poate fi soluţionată fără participarea terţului.

Prin urmare, chiar dacă este cuprinsă în secţiunea amintită, este suficient de limpede din conţinutul reglementării că introducerea în proces a terţului reglementată de art. 78 alin. (2) C. proc. civ. se realizează cu acordul cel puţin al unei părţi.

De aceea, concluzia ce rezultă din interpretarea sistematică a art. 78 C. proc. civ. şi din argumentarea primei instanţe de casare este că ipoteza de la alin. (2) al art. 78 C. proc. civ. nu a fost analizată în considerente şi nici exclusă de la aplicare.

Apreciind asupra posibilităţii ca instituţia menţionată să fie aplicabilă cauzei pendinte, Înalta Curte observă că în faţa primei instanţe, reclamanta a cerut Judecătoriei Buftea "punerea în discuţie a introducerii în cauză" a Statului Român, având în vedere că acesta este titularul dreptului de proprietate asupra bunurilor ce fac obiectul cauzei, fiind invocate – generic – dispoziţiile art. 78 C. proc. civ.

Prin urmare, deşi este adevărat că iniţiativa modificării cadrului procesual prin atragerea Statului Român a aparţinut reclamantei, modul în care această cerere a fost formulată nu excludea intervenţia instanţei în modalitatea prevăzută de art. 78 alin. (2) C. proc. civ., prin punerea în discuţie a introducerii terţului – deoarece aceasta se ceruse, de fapt, instanţei.

Deşi argumentele extensiv dezvoltate de instanţa de apel în sensul inaplicabilităţii prevederilor art. 78 alin. (2) C. proc. civ. sunt pertinente, ele nu au în vedere împrejurarea că o soluţie contrară, în care s-ar considera că întotdeauna iniţiativa punerii în discuţie a unei atare măsuri poate aparţine exclusiv instanţei de judecată, ar suferi de un formalism excesiv, ce nu este compatibil cu principiul aflării adevărului.

Mai mult, ea ar lăsa fără aplicare prevederile art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ., care, cum s-a arătat, obligă titularul dreptului de administrare (reclamant sau pârât, după cum s-a tranşat deja) să îl introducă în proces pe titularul pretins al dreptului de proprietate, în condiţiile C. proc. civ., cât timp un alt instrument procedural nu poate fi identificat în acest scop, iar potrivit art. 5 alin. (2) C. proc. civ., "Nici un judecător nu poate refuza să judece pe motiv să legea nu prevede, este neclară sau incompletă".

În consecinţa tuturor acestor argumente, Înalta Curte reţine că în cauză în mod greşit a fost respinsă solicitarea reclamantei de a se proceda la introducerea în cauză a Statului Român, această operaţiune urmând a avea loc potrivit art. 78 alin. (2) C. proc. civ.

În ceea ce priveşte poziţia procesuală a Statului Român consecutiv unei astfel de introduceri în cauză, observând că doctrina a exprimat opinii diferite sub acest aspect, instanţa de recurs reţine doar că, în cauza pendinte, Statul Român nu este titular al unei cereri de chemare în judecată sau al unei cereri de intervenţie principală şi nici parte a unui raport juridic ce ar impune introducerea sa în cauză conform art. 78 alin. (1) C. proc. civ., deci nu poate avea calitatea de reclamant, iar faţă de natura chestiunilor litigioase, nici de pârât.

În consecinţă, singura poziţie procesuală pe care o poate avea Statul Român, văzând şi dispoziţiile art. 79 alin. (2) C. proc. civ., va fi aceea de intervenient forţat, căruia hotărârea îi va fi opozabilă şi care va putea formula apărările permise de lege şi administra probele conform celor reglementate în norma evocată.

Se impune astfel a observa, legat de aceste chestiuni, că soluţia instanţei de apel, în evocarea fondului, de a califica acţiunea ca având natură dublă – revendicare şi confesorie – nu a fost contestată pe calea recursului, astfel încât din această perspectivă nu se impune o reevaluare din partea instanţei de recurs.

În plus, deşi Statul Român susţine prin cererea de recurs că instanţa este învestită cu o cerere de revendicare (formulată de reclamantă şi nu de Statul Român), contestând generic refuzul instanţei de apel de a recunoaşte calitatea procesuală activă a reclamantei în formularea acţiunii în revendicare, nu pot fi primite argumentele recurentului Statul Român în sensul că dispoziţiile legale ce reglementează atribuţiile titularului dreptului de administrare îi conferă acestuia şi legitimarea procesuală activă pentru a formula această acţiune.

Astfel, prevederile art. 563 C. civ. sunt aplicabile inclusiv revendicării proprietăţii publice, ca normă generală de la care dispoziţiile speciale nu derogă - art. 865 C. civ. – şi, în aplicarea art. 36 C. proc. civ., faptul că reclamanta nu este titularul dreptului de proprietate publică a cărui protecţie este urmărită de acţiunea în revendicare este un argument suficient pentru tranşarea chestiunii în sensul în care a dispus instanţa de apel.

În aceste coordonate, şi observând argumentele instanţei de apel – în sensul că, de vreme ce însăşi reclamanta susţine că bunurile litigioase fac obiectul proprietăţii publice a Statului şi al dreptului de administrare al Administraţiei Naţionale Apele Române, rezultă cu claritate că pentru acţiunea în revendicare – ce tinde la protejarea dreptului de proprietate publică – reclamanta nu a justificat legitimarea procesuală necesară unei legale învestiri a instanţei, nefiind titularul dreptului a cărui recunoaştere o solicită.

Prin urmare, în prezenţa acestei constatări, rezultă că instanţa de apel va fi învestită, ca efect al admiterii recursului şi casării deciziei recurate, cu rejudecarea cauzei exclusiv sub aspectul acţiunii confesorii menită a proteja dreptul de administrare pretins de reclamantă.

Nefondat argumentează recurentul Statul Român că introducerea sa în cauză era necesară în scopul deschiderii posibilităţii de a iniţia propriile demersuri judiciare, având în vedere că în faţa Tribunalului el nu a fost citat, fiind citat Ministerul Finanţelor Publice în nume propriu.

Or, un demers judiciar propriu al titularului dreptului de proprietate publică ar fi putut fi reprezentat de o cerere de chemare în judecată formulată pe cale principală (ce nu există) sau o cerere de intervenţie principală formulată în cauza de faţă – care, de asemenea, nu există şi care nu era condiţionată de citarea recurentului în proces, aşa cum încearcă acesta să inducă prin argumentarea sa.

Dimpotrivă, aceasta este esenţa intervenţiei principale, a unui act voluntar al unui terţ de proces (ca regulă, terţul nu este parte în proces), care decide să participe la un litigiu ce poartă între alte persoane şi să pretindă drepturi proprii în cadrul acestuia.

De aceea, nu se poate reţine că omisiunea instanţei de apel de a introduce în proces Statul Român ar fi avut ca efect imposibilitatea sa de a demara propriul demers judiciar.

Unul dintre motivele de recurs formulate de recurenta reclamantă priveşte soluţia dată acţiunii confesorii, iar el este găsit întemeiat, în coordonatele art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, a reţinut instanţa de apel, ca argumentare pentru soluţia de a respinge acţiunea confesorie, că dreptul de administrare nu a fost contestat de către pârâtul UAT Oraş Buftea (care a şi arătat expres că nu contestă dreptul de administrare al reclamantei), după cum reclamanta nici nu a probat că ar fi fost stingherită în exercitarea acestui drept.

Potrivit art. 861 alin. (3) C. civ., "Bunurile proprietate publică pot fi date în administrare sau în folosinţă şi pot fi concesionate sau închiriate", iar prevederile art. 867-870 C. civ. reglementează dreptul de administrare.

Din economia reglementării evocate rezultă că dreptul de administrare ia naştere a urmare a manifestării de voinţă a titularului dreptului de proprietate asupra bunului proprietate publică, în cazul domeniului public naţional o atare manifestare de voinţă fiind materializată prin adoptarea unei hotărâri a guvernului, care constituie dreptul de administrare. Corespunzător, dacă bunul se află în domeniul public judeţean sau local, el se constituie prin hotărârile organelor de conducere ale judeţului sau localităţii, conform art. 867 C. civ.

În aceste coordonate, nu poate fi concepută teza potrivit căreia pârâtul – care contestă explicit includerea bunului în domeniul public naţional, şi, deci nu recunoaşte dreptul de proprietate publică al statului asupra bunurilor în discuţie – ar putea să aibă o conduită diferită cu privire la titularul unui drept de administrare, corespunzător proprietăţii publice a statului.

Astfel, dreptul de administrare este un drept real corespunzător dreptului de proprietate publică, iar existenţa sa nu este de conceput desprinsă de existenţa dreptului de proprietate respectiv, pentru că însăşi subzistenţa dreptului de administrare este legată de lege de existenţa dreptului de proprietate publică, potrivit art. 869 C. civ.

În plus, raţionamentul juridic de faţă nu poate să ignore raportul juridic dintre titularul unui drept de proprietate publică şi cel al dreptului de administrare corespunzător, pentru că dreptul de administrare se exercită în limitele în care el a fost constituit şi nu independent de subiectul de drept în al cărui patrimoniu se găseşte bunul.

Nu este, deci, indiferent, pentru exercitarea dreptului de administrare, dacă bunul se găseşte în domeniul public naţional, local sau judeţean, pentru a putea afirma că este posibilă contestarea apartenenţei sale la domeniul public naţional, dar nu şi contestarea existenţei unui drept de administrare pretins de un titular care afirmă includerea bunului în acest din urmă domeniu public.

De aceea, chiar dacă în mod formal intimata pârâtă UAT Buftea a afirmat că nu contestă dreptul de administrare al reclamantei, în realitate contestarea includerii bunului în domeniul public al statului atrage după sine şi nerecunoaşterea drepturilor constituite corespunzător unei atare proprietăţi publice.

Din acest punct de vedere faptul că pârâta a afirmat în proces că dreptul de administrare este recunoscut nu permite, de plano, înlăturarea aplicării art. 696 alin. (1) C. civ. – ce reglementează instrumentul procesual de apărare a dreptului de administrare – ca nefiind un drept contestat, pentru că el este strâns legat de dreptul de proprietate publică căruia reclamanta afirmă că îi corespunde dreptul său.

În consecinţa acestor argumente, se conchide că instanţa de apel a realizat o greşită aplicare a prevederilor de drept material anterior evocate la momentul soluţionării acţiunii confesorii, fiind necesar ca la rejudecare, raportul juridic ce priveşte dreptul de administrare să fie dezlegat cu luarea în considerare a tuturor argumentelor aduse de reclamantă – inclusiv a celor ce privesc apartenenţa la domeniul public a bunurilor ce fac obiectul acţiunii, chiar dacă nu este formulată în cauză o acţiune în revendicare a bunului proprietate publică de către pretinsul titular – Statul Român.

Cele mai sus arătate legate de participarea Statului Român în proces şi chestiunea modului de soluţionare a acţiunii confesorii pentru apărarea dreptului de administrare atrag admiterea ambelor recursuri, pentru că fiecare dintre recurenţi a argumentat în sensul aplicării prevederilor art. 78 C. proc. civ. în privinţa titularului dreptului de proprietate publică, astfel că, în temeiul art. 497 C. proc. civ., urmează a fi admise recursurile, cu consecinţa casării deciziei recurate şi trimiterii cauzei pentru rejudecare la instanţa de apel.

Cu ocazia rejudecării, este util a se avea în vedere că, deşi soluţia dată excepţiei de nelegalitate nu a făcut obiectul criticilor în recurs, ulterior pronunţării deciziei date în apel, dar pe parcursul soluţionării litigiului, chestiunea a fost dezlegată cu caracter obligatoriu prin decizia Completului pentru soluţionarea recursului în interesul legii nr. 9/2021, în sensul contrar celor reţinute de Curtea de apel, respectiv că excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi cu privire la actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Pentru aceste considerente,

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" – Administraţia Bazinală de Apă Argeş-Vedea şi de intervenientul Statul Român prin Ministerul Finanţelor, împotriva deciziei nr. 1822/A din 17 decembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.

Casează decizia şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi curte de apel.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 12 aprilie 2022.