Compensation for value diminution due to urban planning servitude restricting construction rights under ECHR property protection standards

Şedinţa publică din data de 20 ianuarie 2022

asupra cauzei civile de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

l. Obiectul cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Cluj – secţia civilă la 21 decembrie 2017, sub nr. x/2017, reclamanţii A., B., C., D. şi E. au solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul Municipiul Cluj-Napoca, prin Primar, să dispună obligarea pârâtului la plata către reclamanţii A. şi B. a despăgubirilor juste şi proporţionale cu scăderea valorii terenurilor înscrise în C.F. nr. x, nr. 300685 şi cota parte de 32/64 din imobilul înscris în C.F. nr. x, ca urmare a instituirii unor limitări ale dreptului de proprietate; obligarea pârâtului la plata către reclamanţii C., D. şi E. a despăgubirilor juste şi proporţionale cu scăderea valorii terenurilor înscrise în C.F. nr. x, respectiv cota parte de 13/32 pentru reclamanta C., cota parte de 13/32 pentru reclamantul D. şi cota parte de 6/32 pentru reclamanta E.; în C.F. nr. x, în aceleaşi cote, precum şi în C.F. nr. x, respectiv cota parte de 13/64 pentru reclamanta C., cota parte de 13/64 pentru reclamantul D. şi cota parte de 6/64 pentru reclamanta E., ca urmare a instituirii unor limitări ale dreptului de proprietate, cu cheltuieli de judecată.

2. Sentinţa pronunţată de Tribunal

Prin sentinţa civilă nr. 499 din 17 octombrie 2019, Tribunalul Cluj – secţia civilă a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A., B., C., D. şi E. împotriva pârâtului Municipiul Cluj-Napoca, prin Primar.

3. Decizia pronunţată de Curtea de Apel

Împotriva acestei hotărâri au exercitat apel reclamanţii A., B., C., D. şi E..

Prin decizia civilă nr. 85 A din 18 iunie 2020, Curtea de Apel Cluj – secţia I civilă a respins, ca nefondat, apelul declarat de reclamanţi.

4. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei decizii au declarat recurs reclamanţii A., B., C., D. şi E., criticând-o pentru următoarele motive:

a. Stabilirea şi delimitarea teritoriului intravilan sunt reglementate prin Planul urbanistic general. Încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor de drept material şi de drept procesual

Curtea de Apel Cluj a reţinut mod nelegal, cu încălcarea dispoziţiilor art. 46 alin. (2) din Legea nr. 350/2001, că terenurile recurenţilor ar fi făcut parte din extravilanul Municipiului Cluj-Napoca anterior P.U.G. Cluj-Napoca din anul 2014 (fiind incluse în intravilan doar prin P.U.G. 2014). În acelaşi sens, cu ignorarea prevederilor constituţionale privind "separaţia puterilor în stat", instanţa de apel (puterea judecătorească) "a trecut cu vederea" un act administrativ (puterea executivă) valid, intrat în circuitul civil, care, în perioada sa de eficacitate, a produs depline efecte juridice, reţinând că terenurile ar fi fost "urbanizate", devenind construibile abia prin intrarea în vigoare a noului P.U.G. (2014).

a.1. Astfel, în primul rând, limitele teritoriului intravilan sunt cele prevăzute în P.U.G. În acest sens, dispoziţiile exprese ale art. 46 alin. (2) din Legea nr. 350/2001 prevăd că "Planul urbanistic general cuprinde reglementări pe termen scurt, la nivelul întregii unităţi administrativ-teritoriale de bază, cu privire la: a) stabilirea si delimitarea teritoriului intravilan în relaţie cu teritoriul administrativ al localităţii".

Instanţa de apel, cu încălcarea dispoziţiilor legale sus menţionate, s-a raportat la menţiunile din cartea funciară şi la o parte din menţiunile din rapoartele de expertiză, iar nu la prevederile P.U.G. 1999 şi P.U.Z.-urile ulterioare, acte administrativ normative opozabile şi obligatorii, stabilind, nelegal, că terenurile ar fi făcut parte, anterior anului 2014, din extravilanul localităţii Cluj-Napoca.

P.U.G. Cluj-Napoca din 1999 prevedea includerea terenurilor în litigiu în teritoriul intravilan al Municipiului Cluj-Napoca. Mai exact, potrivit planşelor P.U.G. Cluj-Napoca din 1999, terenurile erau incluse la acel moment (1999) în Unitatea Teritorială de Referinţă "A1 - Zona de activităţi agroindustriale", fiind terenuri, pe deplin, construibile.

În mod superficial, instanţa de apel, fără a observa că zonele A1 erau, potrivit P.U.G. Cluj-Napoca 1999, zone situate în intravilanul localităţii, construibile şi pentru care Planul urbanistic general reglementa urbanistic cerinţele pentru eliberarea autorizaţiei de construire, s-a raportat doar la denumirea acestor zone - zonă de activităţi agro-industriale, reţinând, greşit, că terenurile ar fi fost situate în extravilanul localităţii.

Menţiunile din cartea funciară cu privire la situarea în intravilanul localităţii nu pot avea relevanţă şi prin raportare la împrejurarea că dispoziţiile art. 29 alin. (2)1 din Legea nr. 350/2001 au fost introduse prin Legea nr. 197/2016 (ulterior anului 2014), iar, în anul 2014, prevederile documentaţiilor urbanistice nu se transmiteau cărţii funciare spre notare. În scopul asigurării opozabilităţii faţă de terţi a regulilor de urbanism, după aprobarea, prin hotărârea consiliului local, a P.U.G. şi P.U.Z., primăriile sunt obligate să transmită hotărârea însoţită de documentaţie, în vederea notării în cartea funciară a faptului că imobilul face obiectul respectivelor reglementări urbanistice. Neîndeplinirea de către autorităţile publice a obligaţiilor legale prevăzute de art. 471 alin. (2) din Legea nr. 350/2001 nu poate modifica situarea în intravilan a terenurilor şi nici nu poate conduce la lipsirea de efecte a dispoziţiilor art. 46 alin. (2) din aceeaşi lege.

a.2. În speţă, P.U.Z. "La Stâni" - continuare str. x - pentru parcelare si construire locuinţe şi dotări a fost aprobat de către autoritatea competentă - Consiliul Local Cluj-Napoca, prin H.C.L. Cluj-Napoca nr. 17/31 ianuarie 2008.

Instanţa de apel a ignorat acest P.U.Z. din 2008, act administrativ valid, care nu a fost anulat, ci a devenit caduc tocmai prin intrarea în vigoare a noului P.U.G. din 2014, act cu forţă juridică superioară, care a instituit servitutea urbanistică ce a anihilat recurenţilor prerogativa de a construi, anterior recunoscută şi eficace.

Au fost, astfel, încălcate dispoziţiile art. 49 alin. (3) din Legea nr. 350/2001, conform cărora: "După aprobare, Planul urbanistic general, Planul urbanistic zonal şi Planul urbanistic de detaliu împreună cu regulamentele locale de urbanism aferente sunt opozabile în justiţie.".

Prin P.U.Z. adoptat în anul 2008 au fost stabilite reglementările urbanistice în vederea parcelării şi construirii pe terenurile recurenţilor, fiind stabilite trei noi zone funcţionale (locuinţe individuale şi colective mici; zonă mixtă de locuinţe şi funcţiuni publice; spaţii verzi cu protecţia cursurilor de apă).

Prin urmare, raportat la aceste aspecte, este evident că zona a fost urbanizată, parcelele fiind construibile cu mult înainte de intrarea în vigoare a noului P.U.G. din 2014. Contrar celor reţinute de instanţa de apel, acest din urmă act nu a creat recurenţilor "o situaţie mai favorabilă", ci, dimpotrivă, le-a anulat posibilitatea concretă de a construi (drept existent în anul 2014) şi, implicit, le-a afectat, în mod semnificativ, dreptul de proprietate asupra terenurilor, exercitarea atributului de folosinţă, de dispoziţie materială şi juridică, respectiv posibilitatea de a vinde terenurile.

a.3. Considerentele instanţei de apel, în sensul că P.U.Z. din 2008 este indiferent, determinat de împrejurarea că ceea ce interesează este situaţia de la momentul cumpărării de către recurenţi a terenurilor şi schimbarea prin P.U.G. din 2014, sunt nelegale şi relevă o încălcare a dispoziţiilor de drept material în materie de vânzare (art. 1686 şi art. 1690 C. civ.).

În primul rând, terenurile erau construibile ca efect al cuprinderii lor în intravilanul localităţii prin P.U.G. din anul 1999, independent de P.U.Z.-ul adoptat în anul 2008.

În al doilea rând, acest considerent relevă încălcarea dispoziţiilor art. 49 alin. (3) din Legea nr. 350/2001, instanţa de apel refuzând să aibă în vedere situaţia urbanistică a terenurilor aşa cum exista în anul 2014, la momentul când aceasta s-a schimbat prin adoptarea noului P.U.G., act generator al prejudiciului.

Recurenţii au dobândit proprietatea asupra terenurilor afectate de servitutea urbanistică anterior intrării în vigoare a noului P.U.G. din 2014. Prin cumpărare, respectiv moştenire, au dobândit terenurile cu toate accesoriile lor, în starea materială şi juridică în care acestea se găseau la momentul operării transferului dreptului de proprietate, inclusiv toate drepturile şi obligaţiile izvorâte din P.U.Z. aprobat în anul 2008. Instanţa de apel nu putea face abstracţie de situaţia juridică a terenurilor, astfel cum aceasta se prezenta la momentul intrării în vigoare a noului P.U.G., respectiv de faptul că reclamanţii aveau dreptul de construire, zona fiind cu mult timp înainte urbanizată.

Contrar celor reţinute de instanţa de apel, fără niciun temei (juridic ori probator), cu încălcarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., fără a indica mijloacele de probă pe care şi-a întemeiat concluzia, servitutea urbanistică nu a fost anterioară şi preexistentă dreptului de proprietate al recurenţilor.

b. Ingerinţa în dreptul de proprietate al reclamanţilor. Încălcarea dispoziţiilor de drept material şi de drept constituţional.

Soluţia şi considerentele deciziei atacate încalcă prevederile art. 44 din Constituţia României, art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, astfel cum acesta a fost aplicat şi interpretat în jurisprudenţa C.E.D.O., art. 4, art. 555 şi următoarele C. civ.

b.1. Obligativitatea respectării interpretărilor Convenţiei, date de Curtea de la Strasbourg

Art. 44 alin. (1) şi (2) din Constituţia României recunoaşte dreptul de proprietate, ca drept fundamental, şi îl garantează. Pierderea dreptului de proprietate ori limitarea acestuia în cazul utilităţii publice impune indemnizarea, plata de despăgubiri (art. 44 alin. (3), (5) şi 6), doar astfel garantarea şi ocrotirea dreptului de proprietate fiind efective.

În acelaşi timp, art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 al Convenţiei asigură ocrotirea dreptului de proprietate, cu componenta sa de despăgubiri juste, şi respectarea criteriului proporţionalităţii, în cazul în care, pentru utilitate publică, se aduce o limitare a acestui drept, ce are consecinţe asupra valorii bunului.

Sistemul juridic român este un sistem monist, care acordă prioritate dreptului internaţional. În acest sens, art. 11 din Constituţie prevede că tratatele şi convenţiile internaţionale ratificate de România fac parte din dreptul intern, iar, conform art. 20 din Constituţie, tratatele internaţionale ratificate în domeniul drepturilor şi libertăţilor fundamentale se aplică cu prioritate faţă de legea internă.

Aşadar, instanţa de apel avea obligaţia să asigure respectarea prevederilor Convenţiei, aşa cum acestea au fost interpretate în jurisprudenţa obligatorie a Curţii de la Strasbourg, jurisprudenţă care califică limitarea adusă dreptului de proprietate al recurenţilor ca fiind o ingerinţă în dreptul de proprietate, care, pentru a fi proporţională, e necesar să fie însoţită de o justă remuneraţie.

În acelaşi sens, recurenţii invocă şi dispoziţiile art. 4 C. civ.

b.2. Atingerea adusă substanţei dreptului de proprietate

Contrar celor reţinute de instanţa de apel, existenţa unei ingerinţe în dreptul de proprietate şi dreptul la acordarea despăgubirilor nu sunt condiţionate de realizarea unei exproprieri de drept ori de fapt.

Potrivit practicii Curţii Europene a Drepturilor Omului, încălcarea dreptului de proprietate are loc nu doar atunci când există o tulburare de posesie ori o decizie formală de expropriere, ci si atunci când, deşi nu există o decizie oficială de pierdere a dreptului de proprietate, există o serie de măsuri luate de autorităţile publice care afectează esenţa dreptului de proprietate de o asemenea manieră încât determină o atingere a substanţei dreptului.

Existenţa acestor atingeri ale dreptului de proprietate care, deşi nu includ o pierdere completă a dreptului, limitează, în mod serios, exercitarea prerogativelor dreptului de proprietate, a determinat Curtea de la Strasbourg să reţină următoarele îndrumări, obligatorii pentru instanţele naţionale:

"Curtea reaminteşte că, pentru a determina dacă a existat o privare de bunuri în sensul celei de-a doua "dispoziţii", este necesar nu numai să se examineze dacă a existat deposedare sau expropriere formală, ci şi să se privească dincolo de aparenţe şi să se analizeze realitatea situaţiei în litigiu. Întrucât Convenţia are ca obiect protecţia drepturilor "concrete şi efective", este important să se cerceteze dacă situaţia menţionată echivala unei exproprieri de fapt (Sporrong şi Lonnroth împotriva Suediei, 23 septembrie 1982, pct. 63).".

"Curtea notează că, în speţă, reclamantul a pierdut în totalitate şi definitiv dispoziţia asupra parcelei în litigiu din cauza ocupaţiei de către Administraţia Naţională a Drumurilor care a transformat-o iremediabil, construind o reţea de evacuare a apelor. Deşi nu a existat un act de expropriere formală şi deşi reclamantul păstrează posibilitatea teoretică de a vinde acest teren, Curtea consideră că limitările aduse dreptului său de proprietate au fost atât de grave, încât le putem asimila unei exproprieri de fapt care reiese din a doua frază a primului paragraf al art. 1 din Protocolul nr. 1 (a se vedea, mutatis mutandis, F. S.R.L. împotriva Italiei, nr. 31524/96, pct. 54, C.E.D.O. 2000-VI). Astfel, a existat ingerinţă în dreptul reclamantului la respectarea bunurilor sale" (pct. 42, 43 din hotărârea dată în cauza Vergu împotriva României).

Rezultă din cele de mai sus, că, pentru a exista o limitare a dreptului de proprietate, incompatibilă cu Convenţia, care să dea naştere dreptului la repararea prejudiciului, nu este absolut şi imperativ necesar să existe o expropriere de drept sau de fapt, existând situaţii când, deşi dreptul a fost păstrat formal, acesta a fost serios limitat, "diversele măsuri ale autorităţilor statale având ca rezultat lipsirea titularului de posibilitatea exercitării atributelor dreptului său".

Aceasta este şi situaţia din speţă.

Considerentele instanţei de apel, în sensul că recurenţii trebuie să aştepte dispunerea măsurii exproprierii pentru a beneficia de despăgubirile cuvenite, sunt reţinute cu nesocotirea interpretărilor şi îndrumărilor obligatorii date de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în jurisprudenţa sa. Nerespectând aceste îndrumări, instanţa de apel a încălcat atât Convenţia, cât şi dispoziţiile constituţionale şi art. 4 C. civ.

b.3. Restrângerea dreptului de proprietate, din prezentul litigiu, reprezintă o atingere adusă substanţei dreptului de proprietate.

A. Indiferent de faptul că prevederile P.U.G. 2014 Cluj-Napoca nu conduc la chiar pierderea dreptului de proprietate, ele fac parte din procesul de deschidere a unor noi căi de circulaţie pe teritoriul Municipiului, cu consecinţa limitării dreptului de proprietate particulară pe suprafeţele afectate şi a scăderii considerabile a valorii imobilelor afectate de traseul acestor noi căi de circulaţie. Simpla includere în P.U.G. a unor noi drumuri, prin raportare la dispoziţiile legale incidente (art. 51 din O.G. nr. 43/1997 şi art. 16 din H.G. nr. 525/1996), conduce la lipsirea dreptului de a construi, ce intră în sfera dreptului de proprietate, în cazul terenurilor intravilane.

În sensul celor de mai sus, drumurile publice ale localităţii urbane sunt proprietate publică, iar titularul dreptului de proprietate publică asupra străzilor este U.A.T., în cazul de faţă, Municipiul Cluj-Napoca. Orice acţiune sau procedură care urmăreşte realizarea unei noi străzi a Municipiului este rezervată autorităţii publice, care va trebui să realizeze toate etapele necesare deschiderii unei noi străzi, respectiv prevederea acesteia în documentaţiile publice aprobate şi trecerea în domeniul public. Recurenţii evocă următoarele dispoziţii legale:

- art. 51 alin. (1) din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, conform cărora "traseele noi de drumuri se stabilesc pe baza documentaţiilor tehnico-economice şi a celor de urbanism şi/sau de amenajare a teritoriului, aprobate în condiţiile legii";

- art. 6 din Legea nr. 33/1994, care declară de utilitate publică "deschiderea, alinierea si lărgirea străzilor";

- art. 3 din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, conform cărora sunt "drumuri publice - drumuri de utilitate publică şi/sau de interes public destinate circulaţiei rutiere şi pietonale, în scopul satisfacerii cerinţelor generale de transport ale economiei, ale populaţiei şi de apărare a ţării; acestea sunt proprietate publică şi sunt întreţinute din fonduri publice, precum şi din alte surse legal constituite";

- art. 54 alin. (1) din O.G. nr. 43/1997, conform cărora "dobândirea terenurilor necesare pentru executarea unor drumuri noi, modernizări, corecţii de trasee, reabilitări, lărgiri de drumuri se face prin modurile admise de lege, inclusiv prin expropriere pentru cauză de utilitate publică";

- art. 863 C. civ. - cazurile de dobândire a dreptului de proprietate publică;

- art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 43/1997, conform cărora "drumurile de interes local aparţin proprietăţii publice a unităţii administrative pe teritoriul căreia se află şi pot fi clasificate ca:....c) străzi - drumuri publice din interiorul localităţilor, indiferent de denumire: stradă, bulevard, cale, chei, splai, şosea, alee, fundătură, uliţă etc".

Potrivit art. 51 alin. (4) din O.G. nr. 43/1997: "Organele administraţiei publice locale au obligaţia de a consemna şi menţine neocupate şi neafectate în documentaţiile prevăzute la alin. (1) terenurile aferente traseelor noi de drumuri şi autostrăzi.".

Cu alte cuvinte, consecinţa prevederii în P.U.G. a unei noi căi de circulaţie reprezintă, implicit, pierderea dreptului de a construi pentru terenurile ce se suprapun traseului drumului, ceea ce înseamnă că dreptul de proprietate privată asupra imobilelor este afectat în substanţa sa, posibilitatea de construire dispărând din punct de vedere legal, iar cea de înstrăinare dispărând din punct de vedere practic (chiar dacă, teoretic, bunul poate fi înstrăinat, din punct de vedere practic, atractivitatea de piaţă a bunului dispare, fiind evident că nimeni nu va cumpăra un teren ce nu poate fi construit), pierderea valorii proprietăţii afectate fiind incontestabilă în aceste condiţii. Pierderea valorii proprietăţii se manifestă în chiar acest prim moment, cel de planificare a traseului noilor străzi, deoarece, de la acest moment, se interzice dreptul de a construi, iar, în aceste condiţii, dreptul de proprietate particulară anterior existent este afectat.

B. Spre deosebire de cele reţinute de către instanţa de apel, în jurisprudenţa C.E.D.O., o restrângere a dreptului de proprietate precum cea din prezenta speţă a fost calificată ca fiind o ingerinţă în dreptul de proprietate şi, implicit, o încălcare a art. 1 din Protocolul 1 adiţional la Convenţie.

Astfel, în cauza Sporrong şi Lonnroth contra Suediei, o cauza similară cu situaţia din prezentul litigiu, C.E.D.O. a stabilit că interdicţia de a construi pe proprietatea personală reprezintă o atingere adusă substanţei dreptului de proprietate şi o încălcare a Convenţiei.

Curtea a reţinut că nu a operat o expropriere de fapt a proprietarilor, cât timp aceştia puteau să-şi folosească bunurile, să le vândă, să le lase moştenire, să le doneze sau să le ipotecheze. Cu toate acestea, interdicţiile de construire, pierderea posibilităţii de a vinde imobilele în condiţii normale de piaţă, deşi lasă intact, din punct de vedere juridic, dreptul celor interesaţi de a dispune de bunurile lor şi de a le folosi, sunt totuşi în măsură să reducă semnificativ posibilitatea practică de a-l exercita. A mai stabilit că autorizaţia de expropriere şi interdicţia de construire au adus o vădită atingere substanţei dreptului de proprietate şi că, în toată perioada în care acestea s-au aplicat, reclamanta a fost ţinută într-o continuă incertitudine referitor la soarta proprietăţii sale.

În consecinţă, Curtea a statuat că dreptul de proprietate a devenit unul precar, fiind afectat în însăşi substanţa sa, astfel încât interdicţiile arătate se constituie într-o povară specială şi excesivă, pe care ar putea-o face legitimă numai posibilitatea de a reclama scurtarea duratei interdicţiei sau aceea de a cere reparaţii. În speţă, Curtea a reţinut că nu a fost asigurat echilibrul între cerinţele de interes general al comunităţii şi imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului.

Instanţa de apel, trecând peste interpretarea şi aplicarea Convenţiei, dată de către C.E.D.O., nu doar a negat că ar exista o atingere adusă substanţei dreptului recurenţilor, dar, deşi atingerea durează de 6 ani şi în continuare se extinde pe o perioadă nedeterminată, a reţinut că, în ipoteza în care terenurile nu vor mai fi supuse exproprierii, părţile menţionate au doar dreptul de a solicita ridicarea servituţii, nu şi dreptul de a obţine vreo despăgubire pentru toată această perioadă. Potrivit instanţei, restrângerile actuale aduse drepturilor reclamanţilor sunt justificate de interesul public, iar acest interes public ar anula ab initio orice drept de a pretinde vreo despăgubire. Or, o astfel de optică contravine, în mod flagrant, celor reţinute de Curtea de la Strasbourg în jurisprudenţa sa, precum şi dispoziţiilor constituţionale în materia protejării dreptului fundamental de proprietate.

În acest sens, recurenţii fac trimitere şi la următoarele cauze din jurisprudenţa C.E.D.O.:

În cauza Matos e Silva LDA contra Austriei, autorităţile austriece au emis, cu privire la terenurile reclamanţilor, mai multe decizii administrative, prima dintre acestea fiind o "declaraţie de interes public", respectiv o declaraţie preliminară a procedurii de expropriere, care a avut, ca efect, instituirea interdicţiei de construire asupra terenurilor lor. Urmare a acestor decizii, rentabilitatea terenurilor a scăzut cu 40%, potenţialii cumpărători fiind descurajaţi de situaţia juridică incertă a terenurilor. Timp de 13 ani, autorităţile nu au expropriat terenurile în cauză, în toată această perioadă, situaţia bunurilor rămânând incertă.

C.E.D.O. a reţinut că, deşi actele autorităţilor publice au lăsat neatins dreptul reclamanţilor de a dispune de bunurile lor, în realitate, exercitarea acestei prerogative devenise iluzorie. Măsurile luate de autorităţi au avut efecte grave şi prejudiciabile, care au împiedicat exercitarea obişnuită a dreptului reclamanţilor mai mult de treisprezece ani, timp în care, practic, nu s-au înregistrat progrese în cadrul procedurii de expropriere, astfel că, în cauză, a fost reţinută o încălcare a art. 1 din Protocolul 1 adiţional la Convenţie.

În cauza Terazzi S.R.L. c. Italiei, reclamanta era proprietar al unui teren de 50.000 m.p. situat în Roma. Acest teren a constituit obiectul unei interdicţii de construcţie începând din 1961, fie în baza unor decrete ce prevedeau exproprierea sa ulterioară, care nu a mai avut loc niciodată, fie în baza unei legi care proteja structura urbanistică.

Curtea a constatat că părţile sunt de acord cu faptul că societatea reclamantă a suferit o privare de proprietate, dată fiind reducerea disponibilităţii asupra terenului din cauza interdicţiei de construire şi a iminenţei, pentru o lungă perioadă de timp, a unei decizii de expropriere. Curtea a constatat că această ingerinţă în dreptul de proprietate al reclamantei a durat o perioadă considerabilă, timp în care reclamanta s-a aflat într-o stare de perpetuă incertitudine privind bunul său. Ţinând seama de faptul că reclamanta nu a obţinut niciun fel de indemnizaţie pentru pierderile evidente suferite, Curtea a constatat că acesteia i s-a impus o sarcină specială şi exorbitantă, ceea ce constituie o violare a art. 1 din Protocolul nr. 1.

În cauza Loizidou c. Turciei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că o măsură administrativă care îi îngrădeşte titularului dreptul de proprietate exerciţiul liber al atributelor de folosinţă şi exploatare reprezintă o privare de proprietate şi o violare a art. 1 din Protocolul 1 la Convenţie.

În cauza Mellacher şi alţii contra Austriei sau în cauza James şi alţii contra Marii Britanii, Curtea recunoaşte competenţa statului de a reglementa folosinţa unor bunuri proprietate privată, atunci când se urmăreşte un scop de interes general, dar, în aceeaşi măsură, nu trebuie pierdute din vedere imperativele de protejare a interesului individual, iar păstrarea raportului de proporţionalitate implică acordarea unei despăgubiri, dreptul de indemnizare fiind un element constitutiv al dreptului de proprietate.

Raportat la toate aceste exemple citate, atingerea adusă dreptului de proprietate al recurenţilor - imposibilitatea de exploatare a proprietăţii, prin îngrădirea dreptului de dispoziţie materială a terenurilor, lipsirea de dreptul de a construi pe un teren intravilan, survenită ca urmare a interdicţiei de construire rezultată din rezervarea terenurilor în vederea efectuării unor lucrări de interes public cu caracter incert temporal - reprezintă o ingerinţă în dreptul de proprietate, care, pentru a respecta echilibrul inerent Convenţiei dintre interesul general al comunităţii şi interesul particular al individului, este necesar să fie însoţită de o justă compensaţie. Servitutea de utilitate publică gratuită, fiind o restrângere a dreptului de proprietate privată, poate fi instituită doar în condiţiile art. 44 alin. (3) din Constituţia României şi ale art. 1 din Protocolul 1 la C.E.D.O., încălcate de către instanţa de apel.

b.4. Fapta imputată, prejudiciul reclamat de reclamanţi şi obiectul pretenţiilor. Incertitudinea temporală a măsurii exproprierii. Considerentele instanţei de apel sunt contradictorii.

Instanţa de apel, similar instanţei de fond, a pierdut din vedere fapta imputată, prejudiciul reclamat şi obiectul pretenţiilor.

Prin cererea introductivă, reclamanţii nu au solicitat acordarea despăgubirilor pentru pierderea dreptului de proprietate, respectiv pentru exproprierea propriu-zisă a terenurilor deţinute (o astfel de expropriere nu a avut loc, iar, potrivit susţinerilor intimatului, nici nu este preconizată a avea loc în viitorul apropiat), ci au solicitat obligarea intimatului la plata despăgubirilor juste şi proporţionale cu scăderea valorii terenurilor, ca urmare a afectării lor unei servituţi de utilitate publică. Prejudiciul dedus judecăţii este unul actual, care continuă să se producă.

În acest sens, au arătat că, începând din 2014, odată cu stabilirea, prin P.U.G., a traseelor noilor străzi, dreptul lor de proprietate a fost grav afectat, posibilitatea reală de construire şi de a dispune de dreptul de proprietate prin vânzare a dispărut, valoarea proprietăţii fiind grav şi iremediabil afectată. Aceasta a fost fapta dedusă judecăţii şi acesta a fost temeiul pretenţiilor. Or, raportat la această faptă şi la acest prejudiciu, este lipsit de relevanţă dacă terenurile afectate servituţii vor fi, în concret, expropriate pentru a fi realizate drumurile. La acest moment, exercitarea dreptului de proprietate este restrânsă, iar, potrivit chiar susţinerilor intimatului, restrângerea va continua pe o perioadă nedeterminată.

În cazul terenurilor intravilane, regula generală este că acestea sunt construibile (a se vedea dispoziţiile art. 46 şi definiţia din anexa Legii nr. 350/2001 a interdicţiei "non aedificandi"), aceasta fiind utilizarea economică normală a terenurilor din intravilan şi cea mai potrivită utilizare a lor (împrejurare certificată prin includerea în intravilanul localităţii a proprietăţii private).

Referitor la acest aspect, considerentele instanţei de apel sunt contradictorii, întrucât, pe de-o parte, reţine că măsura exproprierii este incertă temporal, iar, pe de altă parte, că limitarea dreptului nu ar fi incertă temporal, deoarece ar putea "solicita realizarea exproprierii sau ridicarea interdicţiei urbanistice, dacă dreptul lor este afectat nejustificat o perioadă lungă de timp". Raportat la jurisprudenţa C.E.D.O. citată anterior, aceste considerente, pe lângă contradictorii, sunt şi vădit nelegale, întrucât, în toate situaţiile similare, Curtea a reţinut că soarta proprietăţilor afectate de o posibilă expropriere în viitor, necunoscută sub aspect temporal, este una incertă; or, această incertitudine afectează substanţa şi prerogativele dreptului de proprietate.

Acest considerent apare ca nelegal şi din prisma principiului disponibilităţii, instanţa apreciind, fără niciun temei legal, că existenţa unor alte posibile căi de acţiune din partea reclamanţilor ar limita dreptul de a formula prezenta acţiune.

b.5. Jurisprudenţa naţională

În speţe similare, jurisprudenţa naţională a reţinut, în mod clar, existenţa unei ingerinţe nejustificate şi disproporţionate în dreptul de proprietate.

În acest sens, recurenţii evocă sentinţa civilă nr. 407/2019 a Tribunalului Cluj şi decizia civilă nr. 1492/2017 a Curţii de Apel Cluj, din cuprinsul cărora redau pasajele considerate ca fiind relevante.

Recurenţii au solicitat admiterea recursului şi casarea deciziei atacate, cu trimiterea cauzei, spre rejudecare, instanţei de apel.

5. Apărările formulate în cauză

Intimatul pârât Municipiul Cluj-Napoca, prin Primar, nu a depus întâmpinare.

6. Procedura de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor, care nu au depus puncte de vedere, iar, prin încheierea din 28 octombrie 2021, completul de filtru a admis, în principiu, recursul declarat de reclamanţii B., A. şi E. şi a fixat termen de judecată la 20 ianuarie 2022, în şedinţă publică, complet C4, cu citarea părţilor.

A anulat, ca netimbrat, recursul declarat de reclamanţii C. şi D., pentru considerentele arătate în aceeaşi încheiere de şedinţă.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente:

a.1. În mod corect susţin recurenţii că instanţa de apel a stabilit, în mod incomplet, regimul juridic al terenurilor aflate în proprietatea acestora, fără suport probator şi o argumentare prin care să expliciteze aspectele relevante în soluţionarea cauzei, şi anume natura imobilelor prin prisma situării lor în extravilan sau intravilan, categoria de folosinţă şi, raportat la aceste elemente, dacă, la momentul anterior instituirii servituţii urbanistice prin P.U.G. 2014, bunurile respective aveau vocaţia de a fi construibile. Numai în ipoteza lămuririi tuturor acestor împrejurări, s-ar fi putut determina în ce măsură rezervarea unei utilităţi publice asupra terenurilor deţinute de recurenţi determină un prejudiciu actual în patrimoniul acestor părţi, prin diminuarea valorii imobilelor afectate de servitute, dar şi a celor neafectate, posibil construibile, dar a căror suprafaţă ar fi redusă valoric prin instituirea servituţii de utilitate publică.

Astfel, Curtea s-a limitat doar să arate că încadrarea urbanistică a terenurilor, conform P.U.G. anterior, din anul 1999, era în zona de activităţi agro-industriale, categoria de folosinţă înscrisă în C.F. fiind "fânaţ de Stâni", terenurile fiind fără drum de acces şi fără utilităţi în apropiere. A mai precizat că încadrarea ulterioară a imobilelor în intravilan, prin P.U.G. 2014, "zona de urbanizare, locuinţe cu regim redus de înălţime" nu este o afectare care să scadă valoarea terenurilor, ci dimpotrivă. În acelaşi sens, a evocat şi menţiunile din raportul de expertiză întocmit de expert G..

De asemenea, fără un raţionament propriu în ce priveşte regimul juridic al terenurilor la momentul instituirii servituţii, a preluat cele susţinute în raportul de expertiză, fără să solicite depunerea la dosar a P.U.G.- ului din 1999, invocat de recurenţi, ataşată raportului fiind doar o planşă fotografică, şi ignorând că, şi în condiţiile reţinute privind caracteristicile imobilelor, redate mai sus, expertul a stabilit existenţa unui prejudiciu în patrimoniul reclamanţilor, pe care l-a şi cuantificat.

Or, potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, în vigoare la data emiterii P.U.G. 1999, text reluat, în esenţă, şi prin art. 46 alin. (2) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, "intravilanul localităţilor se stabileşte prin documentaţiile de urbanism şi amenajare a teritoriului, aprobate potrivit prezentei legi".

Prin urmare, era necesar, pentru stabilirea corectă a regimului juridic al terenurilor anterior instituirii servituţii şi pentru o completă cercetare a fondului cauzei, ca instanţa de apel să solicite P.U.G. 1999 şi, pentru cele ce se vor expune în continuare, să aibă în vedere şi P.U.Z. 2008, urmând a determina, în final, natura terenurilor, intravilane sau extravilane, categoria de folosinţă şi aptitudinea de a fi sau nu construibile.

De asemenea, extrasele de carte funciară privind imobilele în discuţie urmează a fi avute în vedere în măsura în care corespund datelor din P.U.G., în contextul în care sunt reale susţinerile recurenţilor în sensul că obligaţia autorităţilor publice de a transmite, spre notare în cartea funciară, hotărârile consiliilor locale de aprobare a P.U.G.-urilor şi P.U.Z.-urilor a fost introdusă prin art. 9.2. din Legea nr. 197/2016 privind aprobarea O.U.G. nr. 22/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991, deci, ulterior P.U.G. 1999, 2014 şi P.U.Z. 2008, relevante în speţă.

În ce priveşte critica subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., referitoare la depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti prin imixtiunea în autoritatea executivă, determinat de neluarea în considerare a unui act administrativ, P.U.G. 1999, aceasta nu poate fi primită. Aprecierea relevanţei unui act administrativ în determinarea regimului juridic al imobilelor care formează obiectul litigiului sau, dimpotrivă, înlăturarea lui reprezintă chestiuni ce intră în sfera de judecată a instanţelor, care, în ce priveşte acest tip de activitate, au deplină competenţă, nefiind întrunite cerinţele motivului de casare reglementat de textul de lege sus menţionat.

a.2.-3. Argumentul principal pentru care instanţa de apel nu a ţinut seama de P.U.Z.-ul 2008 s-a fundamentat pe relevanţa situaţiei juridice a terenurilor la data dobândirii lor de către recurenţi (anul 2014, aspect necontestat), ceea ce semnifică, în opinia Curţii, că documentul respectiv, fiind anterior acestui moment, nu prezintă importanţă în stabilirea regimului juridic al imobilelor la data emiterii P.U.G. 2014, considerat prejudiciabil de către reclamanţi. Considerentele instanţei sunt însă eronate, întrucât, tocmai fiind anterior momentului dobândirii terenurilor de către reclamanţi, P.U.Z.-ul 2008 este decisiv în stabilirea situaţiei juridice a bunurilor la data transferului de proprietate către aceste părţi şi, mai departe, la data adoptării P.U.G. 2014. Aceasta, întrucât terenurile se puteau transmite numai în starea în care se aflau la data dobândirii, influenţată de cele stabilite prin respectivul P.U.Z. din 2008, emis înainte de dobândire. Sub acest aspect, nu se poate reţine critica referitoare la încălcarea dispoziţiilor art. 1686 şi art. 1690 C. civ., în materie de vânzare, întrucât aceste texte de lege se aplică în raporturile dintre părţile contractante, vizând întinderea obligaţiei de predare a bunului de către vânzător şi starea acestui bun. Cu toate acestea, este fără dubiu că regimul juridic al imobilelor la data dobândirii de către recurenţi, respectiv la data emiterii P.U.G. 2014, nu poate fi configurat în absenţa celor menţionate în P.U.Z.-ul din 2008, relevant într-un asemenea scop, raportat şi la dispoziţiile art. 49 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul. Conform textului de lege menţionat, "după aprobare, Planul urbanistic general, Planul urbanistic zonal şi Planul urbanistic de detaliu împreună cu regulamentele locale de urbanism aferente sunt opozabile în justiţie". Or, P.U.Z. 2008 a fost aprobat prin H.C.L. Cluj-Napoca nr. 17/2008, neputând fi, astfel, ignorat de către instanţa de apel, aşa cum, în mod greşit, aceasta a procedat, încălcând, în consecinţă, dispoziţiile textului de lege ante-referite.

În acest context, concluzia instanţei de apel în sensul că, prin instituirea servituţii prin P.U.G.-ul 2014, s-a creat o situaţie mai favorabilă recurenţilor decât cea de la data dobândirii imobilelor de către aceste părţi apare ca fiind nefundamentată juridic şi insuficient motivată, ceea ce va conduce la admiterea recursului, raportat la dispoziţiile motivelor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. şi la casarea deciziei, cu trimiterea cauzei, spre rejudecare, la instanţa de apel, care urmează să lămurească, pe deplin, aspectele evocate în precedent şi, în final, să stabilească, în mod corect, regimul juridic al bunurilor în discuţie la data P.U.G. 2014. În rejudecare, vor fi examinate şi apărările formulate, în toate fazele procesuale, de către intimatul Municipiul Cluj-Napoca, reprezentat de Primar, conform cărora P.U.Z.-ul din 2008 nu mai produce efecte şi, deci, nu mai trebuie luat în considerare, întrucât nu a fost materializat prin efectuarea lucrărilor de organizare spaţial-funcţională, parcelare, echipare edilitară, documentaţia respectivă încetându-şi valabilitatea din iunie 2016, la 18 luni de la adoptarea P.U.G. 2014, prin raportare la art. 3 din Hotărârea 493/2014. Aceste susţineri vor fi analizate ţinându-se seama de două criterii interdependente, şi anume aplicarea legii civile în timp şi documentul considerat prejudiciabil de către reclamanţi, respectiv chiar P.U.G. 2014, aprobat prin hotărârea enunţată.

b.1.-4. Criticile aferente acestor subpuncte din cererea de recurs vor fi examinate printr-un raţionament comun, deoarece vizează aspecte de nelegalitate reiterate în mai multe rânduri pe parcursul argumentelor din cadrul fiecărui subpunct şi care, în aceste condiţii, necesită un răspuns unitar.

Conform art. 11 alin. (2) din Constituţia României, tratatele ratificate de Parlament potrivit legii, fac parte din dreptul intern. În condiţiile art. 20 alin. (2) din legea fundamentală, în cazul existenţei unor neconcordanţe între pactele şi tratatele vizând drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia ipotezei în care legislaţia naţională cuprinde dispoziţii mai favorabile. În acelaşi sens sunt şi dispoziţiile art. 4 din C. civ.

Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi protocoalele adiţionale au fost ratificate prin Legea nr. 30/1994; aşadar, fac parte din dreptul intern şi se aplică prioritar legislaţiei naţionale, dacă aceasta este mai puţin favorabilă în domeniul drepturilor omului.

De asemenea, toate dispoziţiile din Convenţie şi protocoalele adiţionale trebuie interpretate şi aplicate şi prin prisma jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului create în legătură cu acestea.

Potrivit art. 1 al Protocolului nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, "Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru o cauză de utilitate publică în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional.

Dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuţii, sau a amenzilor.".

În esenţă, examinarea existenţei unei încălcări a art. 1 din Protocolul nr. 1 presupune, în primul rând, stabilirea faptului dacă plângerea vizează un drept de proprietate sau bunuri care se încadrează în domeniul de aplicare a art. 1. În continuare, este necesar să se verifice dacă a avut loc o ingerinţă faţă de bunurile în cauză şi, în cele din urmă, să se stabilească natura ingerinţei, în alţi termeni, care dintre cele trei norme enunţate în precedent este aplicabilă.

Art. 1 al Protocolului nr. 1 este constituit din trei norme distincte, o astfel de abordare fiind pusă pentru prima dată în discuţie de către Curtea Europeană în hotărârea adoptată în cauza Sporrong şi Lonnroth împotriva Suediei (1982), care reprezintă una dintre cele mai importante decizii adoptate în baza acestor prevederi.

Hotărârea din cauza sus-menţionată este relevantă pentru litigiul de faţă, determinat de similitudinile pe care le prezintă cu acesta, astfel după cum se va arăta în continuare.

Speţa viza bunuri extrem de valoroase (clădiri şi loturi de pământ), situate în centrul oraşului Stockholm din Suedia. Municipalitatea a decis că aceste bunuri erau necesare pentru amenajarea urbană şi, ca atare, a impus două tipuri diferite de măsuri: titlul de expropriere (care notifica faptul că bunurile ar putea fi expropriate în viitor) şi dispoziţia de interzicere a lucrărilor de construcţie (care împiedica desfăşurarea oricărui tip de lucrări de construcţie). Una dintre proprietăţile în cauză a constituit obiectul titlului de expropriere pentru un termen de 23 de ani şi al dispoziţiei de interzicere a lucrărilor de construcţie pentru 25 de ani; o altă proprietate a constituit obiectul titlului de expropriere timp de 8 ani şi al dispoziţiei de interzicere a lucrărilor de construcţie timp de 12 ani. Pe parcursul perioadei când aceste măsuri erau în vigoare, vânzarea proprietăţilor devenea tot mai dificil de realizat. În cele din urmă, măsurile au fost anulate graţie unei schimbări survenite în politica de planificare. Proprietarii bunurilor au înaintat o plângere la Curtea Europeană a Drepturilor Omului, invocând, printre altele, încălcarea prevederilor art. 1 din Protocolul nr. 1. Reclamanţii nu au primit nicio despăgubire pentru perioada când dreptul lor de proprietate a fost prejudiciat de măsurile enunţate.

Prima problemă examinată de către Curte a fost dacă, în general, a existat o ingerinţă în proprietate, în sensul art. 1, notând faptul că, deşi, din punct de vedere legal, proprietarii îşi păstrau titlul de proprietate intact, în practică, posibilitatea exercitării dreptului în discuţie a fost redusă în mod substanţial. Curtea a observat că, din cauza titlurilor de expropriere, dreptul petiţionarilor la proprietate a devenit "nejustificat şi anulabil". Prin urmare, a constatat că a avut loc o ingerinţă în dreptul reclamanţilor la proprietate.

În continuare, procedând la analizarea art. 1, a evidenţiat trei norme distincte.

Prima normă, fiind de natură generală, enunţă principiul respectării proprietăţii, care este definit în prima frază din paragraful 1, şi se aplică în cazurile în care nu se aplică nicio altă normă dintre cele menţionate în cuprinsul art. 1. Cu alte cuvine, se aplică în ipoteza în care o măsură are drept efect interceptarea folosinţei sau respectării proprietăţii, dar nu ajunge la punctul de a fi adoptată şi nu este destinată să reglementeze folosinţa bunurilor. Cea de-a doua normă, enunţată în a doua frază a aceluiaşi paragraf, prevede lipsirea de proprietate şi stabileşte condiţiile de aplicare a unei astfel de măsuri. Cea de-a treia normă, menţionată în al doilea paragraf, recunoaşte, printre altele, dreptul statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa uzul de bunuri (paragraful 61).

Curtea a examinat dacă cea de-a doua normă se aplică şi a declarat că nu a avut loc exproprierea sau lipsirea de proprietate în cauza sus-menţionată. Astfel, pentru a stabili dacă a existat o privare de proprietate, este necesar să se verifice nu numai dacă a existat o expropriere formală sau transferul dreptului de proprietate, dar, de asemenea, de a cenzura dacă circumstanţele faptelor au condus la o expropriere de fapt. În acest sens, în parag. 63 se statuează că "în absenţa unei exproprieri formale, sau, cu alte cuvinte, a unui transfer al dreptului de proprietate, Curtea consideră că trebuie să privească dincolo de aparenţe şi să examineze circumstanţele faptelor invocate (...). Din moment ce Convenţia protejează drepturi concrete şi efective (...), este necesar a se stabili dacă situaţia în cauză, astfel cum au pretins petiţionarii, a condus la o expropriere de fapt.".

În speţă, deşi vânzarea proprietăţii a devenit dificil de realizat, petiţionarii au avut întotdeauna dreptul de a folosi, vinde, dona sau administra proprietăţile lor. Ca atare, cea de-a doua frază din primul paragraf nu s-a aplicat.

Cât priveşte al doilea paragraf din art. 1 (cea de-a treia normă), s-a decis că acesta se aplică în mod clar dispoziţiilor de interzicere a lucrărilor de construcţie, care au dus la reglementarea uzului de proprietate. Pe de altă parte, titlurile de expropriere au fost examinate în conformitate cu prima frază din primul paragraf, deoarece acestea nu aveau ca efect lipsirea de proprietate şi nu erau destinate să reglementeze folosirea proprietăţii. S-a stabilit că prima normă se aplică în raport cu titlurile de expropriere, care au fost impuse cu privire la proprietatea petiţionarilor.

După ce s-a convenit asupra faptului că una dintre cele trei norme stipulate în art. 1 al Protocolului nr. 1 prevedea ingerinţa în dreptul de proprietate, urma să se decidă dacă ingerinţa poate fi justificată de către Stat. Pentru a fi justificată, orice ingerinţă în exercitarea dreptului de proprietate trebuie să servească unui scop legitim de utilitate publică sau unui interes general. Totodată, ingerinţa trebuie să fie şi proporţională. "Curtea trebuie să stabilească existenţa unui just echilibru între interesele colectivităţii şi exigenţele protecţiei drepturilor fundamentale ale individului (...). Tendinţa de a stabili un astfel de echilibru este inerentă ansamblului de prevederi ale Convenţiei şi este, de asemenea, reflectată în structura art. 1 al Protocolului nr. 1." (parag. 69).

Aplicând acest criteriu, Curtea a constatat că, în speţă, echilibrul just a fost încălcat. "Astfel fiind combinate, aceste două serii de măsuri (titlurile de expropriere şi dispoziţia de interzicere a dreptului de a construi) au creat o situaţie care a prejudiciat echilibrul just care trebuie să existe între protecţia dreptului la proprietate şi interesul public. Domnul Sporrong şi Doamna Lonnroth purtau o responsabilitate specială şi exorbitantă care putea fi interpretată ca fiind legitimă numai dacă petiţionarii ar fi dispus de posibilitatea de a solicita o reducere a termenului limită sau revendicarea de despăgubiri. Totuşi, la epoca faptelor, legislaţia suedeză excludea aceste posibilităţi şi continuă să o excludă pe cea de-a doua posibilitate." (parag. 73). În alţi termeni, este necesar să se examineze dacă ingerinţa în dreptul de proprietate asigură un just echilibru între protecţia respectivului drept şi interesul public. Un astfel de echilibru nu poate fi găsit în cazul în care posesorului proprietăţii private i se impune o "responsabilitate specială şi exorbitantă".

În esenţă, în cauza Sporrong şi Lonnroth contra Suediei, Curtea Europeană a decis că, deşi dreptul de proprietate nu a dispărut din patrimoniul reclamanţilor, prin limitările impuse de autorităţile statale, el a devenit precar, cu consecinţe asupra valorii bunurilor care formează obiectul acestui drept şi care a fost atins în substanţa sa. S-a constatat, deci, încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1.

În cauza Matos e Silva LDA. şi alţii împotriva Portugaliei (hotărârea din 16 septembrie 1986), asemănător speţei de faţă, terenurile reclamanţilor, parte cumpărate, parte luate în concesiune de către aceste persoane, au fost declarate de interes public, ca măsură prealabilă exproprierii, concesiunea a fost retrasă şi s-a dispus interzicerea oricărei construcţii sau modificări a utilizării bunurilor, precum şi aprobarea unui plan de organizare şi reglementare a unei rezervaţii naturale. Deşi Curtea a constatat că, în cauză, nu a existat o expropriere formală sau de facto, efectele măsurilor nefiind de natură să echivaleze cu privarea de bunuri (parag. 85), a reţinut încălcarea art. 1 din Protocol, sub aspectul parag. 1, prima teză, determinat de afectarea justului echilibru între interesul public şi protecţia dreptului de proprietate individual (parag. 92-93). Astfel, reclamanţii au fost împiedicaţi în exercitarea obişnuită a dreptului lor timp de peste treisprezece ani, timp în care nu s-au înregistrat progrese în procedura exproprierii, măsurile dispuse de stat având efecte grave şi dăunătoare în contextul perioadei lungi de incertitudine cu privire la terenurile lor şi la problema despăgubirilor.

În cauza Terazzi S.R.L. contra Italiei (hotărârea din 17 octombrie 2002), în care terenul reclamantei a fost supus interdicţiei de construire în vederea exproprierii, impuse printr-un plan general de urbanism, Curtea a decis că a existat încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1. A reţinut că reclamanta a suportat o sarcină specială şi exorbitantă, care a distrus echilibrul just între cerinţele interesului general şi garantarea dreptului la respectarea proprietăţii în condiţiile incertitudinii situaţiei juridice a terenului combinate cu obstacolul exercitării depline a dreptului de proprietate şi absenţa despăgubirilor, dar şi a unui recurs intern efectiv, apt să remedieze inerţia administraţiei privind atribuirea bunului conform destinaţiei planificate (parag. 88, 91). A mai considerat că existenţa, pe toată perioada în discuţie, a interdicţiilor de construire a împiedicat exercitarea deplină a dreptului de proprietate al reclamantei şi a accentuat repercusiunile prejudiciabile asupra situaţiei acestuia, prin slăbirea considerabilă, printre altele, a şanselor de vânzare a terenului (parag. 89).

Hotărârile date în celelalte cauze aflate pe rolul instanţei de contencios european, evocate în cererea de recurs, nu au fost avute în vedere de prezenta instanţă la pronunţarea soluţiei, întrucât vizează particularităţi diferite în raport cu litigiul de faţă - imobile ocupate în mod efectiv de autorităţile publice (cauza F. S.R.L. contra Italiei; cauza Vergu contra României); imposibilitatea stăpânirii bunurilor ca urmare a intervenţiei forţelor armate turceşti în Cipru (cauza Loizidou contra Turciei); pretinse încălcări ale dreptului de proprietate generate de reglementări în domeniul chiriilor şi al proprietăţii arendate (cauzele James şi alţii contra Marii Britanii, Mellacher şi alţii contra Austriei).

Raportat la jurisprudenţa Curţii Europene menţionată în precedent şi considerată ca fiind relevantă pentru speţa de faţă, instanţa de apel a apreciat în mod greşit că rezervarea unei servituţi de utilitate publică asupra terenurilor recurenţilor prin P.U.G. 2014, în circumstanţele date, respectiv fără să se procedeze, de o îndelungată perioadă, la o declaraţie de utilitate publică şi la alte măsuri în vederea exproprierii bunurilor, nu deschide dreptul părţilor la despăgubiri. Curtea de Apel s-a rezumat să constate că limitarea dreptului de proprietate al reclamanţilor este temporară şi justificată de interesul general de a se institui încadrarea urbanistică, în vederea exproprierii în viitor, reţinând, totodată, că această măsură s-ar putea să nu fie dispusă, în cazul schimbării traseelor drumurilor propuse. A mai considerat că, numai în cazul unei exproprieri formale sau de facto, recurenţii ar putea solicita despăgubiri şi, nu în ultimul rând, că problema perioadei care s-a scurs de la data adoptării P.U.G.-ului, fără ca autorităţile să avanseze în procedurile prealabile şi specifice exproprierii, excede litigiului pendinte. A omis însă că, astfel cum s-a prezentat în jurisprudenţa precedentă, Curtea Europeană a cercetat, printre altele, perioada în care autorităţile competente au rămas în inerţie în legătură cu luarea măsurilor necesare transferului dreptului în cazul unei servituţi de utilitate publică instituite printr-un plan de amenajare urbanistică şi, într-o asemenea ipoteză, care sunt consecinţele, din perspectiva art. 1 din Protocolul nr. 1, asupra dreptului de proprietate al petiţionarilor şi respectării justului echilibru între interesul general, cel al instituirii servituţii, şi cel privat, al titularului bunului vizat. Toate acestea, în mod evident, în cazul perpetuării interdicţiei de construire combinată cu lipsa despăgubirilor pentru titularul dreptului şi nefinalizarea procedurilor de transfer, cu repercusiuni asupra valorii imobilelor afectate şi cu crearea unei stări de incertitudine pentru proprietar în legătură cu situaţia juridică a bunurilor sale. În aceste cazuri, Curtea Europeană a decis că s-a produs o ingerinţă în dreptul de proprietate, justul echilibru între cele două categorii de interese a fost perturbat, fiind încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1.

De asemenea, cum în mod corect au susţinut şi recurenţii, nu numai în cazul unei exproprieri de fapt, în sensul privării de proprietate din perspectiva art. 1 parag. 1 teza a II-a din Protocolul nr. 1, Curtea Europeană a hotărât că există o ingerinţă în dreptul de proprietate, ci şi în ipoteza care conduce la aplicarea tezei I din parag. 1 (regula generală vizând dreptul la respectarea bunurilor - cauza Sporrong şi Lonnroth contra Suediei; cauza Terazzi S.R.L. contra Italiei; cauza Matos e Silva LDA. contra Portugaliei) sau a parag. 2 (utilizarea proprietăţii reclamanţilor - cauza Sporrong şi Lonnroth contra Suediei).

Instanţa de apel a ignorat toate aceste jaloane create de jurisprudenţa Curţii Europene, considerând, în mod nelegal, că nu este incidentă litigiului de faţă, în contextul în care rezervarea unei servituţi de utilitate publică, cu consecinţa interdicţiei de construire asupra traseelor drumurilor, pe o perioadă nedeterminată, neurmată de adoptarea măsurilor necesare destinaţiei finale a terenurilor şi fără plata unor despăgubiri proporţionale este de natură să limiteze exercitarea plenară a atributelor dreptului de proprietate, atât sub aspectul folosinţei bunurilor conform propriilor interese, cât şi indirect, în ce priveşte dispoziţia, respectiv vânzarea la valoarea lor reală. Aceasta chiar dacă, în speţă, nu se poate reţine o expropriere de facto, în sensul art. 1, parag. 1, teza a II-a din Protocolul nr. 1.

În alţi termeni, nu se pot rezerva proprietăţi private fără plata unei prealabile despăgubiri.

În plus, chiar dacă trimiterea făcută de instanţa de apel la alte două proceduri care ar fi deschise recurenţilor, şi anume solicitarea de expropriere (care, de altfel, este deschisă doar expropriatorului în condiţiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică) şi ridicarea încadrării urbanistice nu poate fi considerată ca încălcând principiul disponibilităţii părţilor, reglementat de art. 9 C. proc. civ., deoarece instanţa de apel s-a pronunţat în limitele obiectului cererii de chemare în judecată şi raportat la calea de atac cu care a fost învestită, raţionamentul Curţii este incorect. Declanşarea altor proceduri pentru realizarea drepturilor legitime ale reclamanţilor, dintre care una nici nu este la latitudinea părţilor, pe lângă generarea altor cheltuieli, ar reprezenta şi o sarcină exorbitantă impusă acestora şi, în niciun caz, nu este de natură să închidă calea acţiunii de faţă, fundamentată pe art. 1 din Protocolul nr. 1 şi elementele răspunderii civile delictuale.

Pe de altă parte, astfel cum au arătat recurenţii, argumentele Curţii de Apel în legătură cu măsura exproprierii care este incertă temporal, raportat la limitarea dreptului de proprietate care este temporară sunt contradictorii, în condiţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., deoarece cele două aspecte vizează aceeaşi problemă, sunt interdependente şi trebuie, ca atare, corelate, exproprierea formală punând capăt, prin transferul dreptului de proprietate către expropriator şi acordarea despăgubirilor titularului anterior al dreptului, restricţiilor la care acesta a fost supus până la expropriere, în exerciţiul atributelor dreptului respectiv.

Referitor la condiţiile răspunderii civile delictuale, fapta ilicită constă tocmai în ingerinţa adusă dreptului de proprietate al recurenţilor, pârâtul răspunde şi pentru cea mai uşoară culpă, conform art. 1357 alin. (2) C. civ., iar prejudiciul este actual, de vreme ce părţile nu pot desfăşura atributele dreptului de proprietate în mod plenar, fără să beneficieze de vreo compensaţie materială pentru acest inconvenient. În ceea ce priveşte determinarea întinderii prejudiciului, aceasta se va stabili de către instanţa de rejudecare în condiţiile identificării corecte şi complete a regimului juridic al terenurilor, conform celor arătate în examinarea motivelor de recurs din cadrul punctelor a.1.-a.3. din cerere.

Nu în ultimul rând, recurenţii au susţinut şi încălcarea dispoziţiilor art. 44 alin. (3), (5) şi 6 din Constituţia României, referitoare la necesitatea acordării despăgubirilor în cazul exproprierii unui bun, instanţa de apel considerând că evocarea acestor dispoziţii din legea fundamentală de către părţi presupune tocmai recunoaşterea că, compensaţia bănească se acordă doar în cazul exproprierii formale. Raţionamentul este greşit, întrucât, în condiţiile arătate în precedent, nu numai acest tip de măsură, legală, generează despăgubiri, dar orice alt tip de demers din partea statului, care se transpune într-o conduită ilicită, generatoare de prejudicii pentru titularul dreptului. În realitate, textul constituţional trebuie privit ca impunând autorităţilor publice, în cazul justificării unui interes public, de a lua toate măsurile necesare în vederea transferului bunului afectat în patrimoniul lor, cu respectarea dreptului corelativ la despăgubiri al persoanei private.

Având în vedere aceste considerente, în baza art. 496 şi 497 cu referire la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanţii B., A. şi E., va casa decizia atacată şi va trimite cauza, spre rejudecare, aceleiaşi instanţe de apel, care va proceda la examinare în limitele expuse mai sus.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanţii B., A. şi E. împotriva deciziei civile nr. 85 A din 18 iunie 2020 a Curţii de Apel Cluj, secţia I civilă.

Casează decizia recurată şi trimite cauza, spre rejudecare, aceleiaşi instanţe de apel.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 ianuarie 2022.