Civil delictual liability for EU grant recovery and failure to verify causal link in procurement fraud

Şedinţa publică din data de 12 mai 2022

asupra recursului de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la 7 mai 2020, sub nr. x/2020, pe rolul Judecătoriei Câmpulung Moldovenesc, reclamanta Comuna Frumosu, prin primar, a solicitat obligarea pârâtului A. la plata sumei de 412.239 RON, reprezentând contravaloarea prejudiciului produs bugetului local prin faptele săvârşite de acesta şi reţinute prin sentinţa penală de condamnare nr. 253 din 9 octombrie 2019 a Tribunalului Suceava.

2. Hotărârea pronunţată în declinarea de competenţă

Prin sentinţa civilă nr. 744 din 1 octombrie 2020, Judecătoria Câmpulung Moldovenesc a admis excepţia necompetenţei teritoriale, invocată de pârât, şi a declinat pricina în favoarea Tribunalului Suceava.

3. Sentinţa pronunţată, de tribunal, în primă instanţă

Prin sentinţa civilă nr. 488 din 9 martie 2021, Tribunalul Suceava, secţia I civilă, a respins, ca nefondate, excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, precum şi cererea de chemare în judecată.

Împotriva acestei hotărâri a promovat apel reclamanta.

4. Decizia pronunţată, în apel, de Curtea de Apel

Curtea de Apel Suceava, secţia I civilă, prin decizia nr. 796 din 21 septembrie 2021 a respins, ca nefondat, apelul.

5. Recursul exercitat în cauză

Decizia de apel a format obiect al căii de atac a recursului, formulat de reclamanta Comuna Frumosu prin Primar.

În partea de început a cererii de recurs, recurenta s-a mărginit la a expune obiectul cererii de chemare în judecată şi a explicitat că suma de 412.239 RON, debit şi penalităţi de întârziere, a fost pretinsă de la pârât pentru a acoperi prejudiciul produs bugetului local prin săvârşirea infracţiunii de folosire sau prezentare de documente/declaraţii false, inexacte sau incomplete, care a avut ca rezultat obţinerea nelegală de fonduri din bugetul general al Comunităţilor Europene, fapte reţinute prin sentinţa penală de condamnare nr. 253/2019.

A criticat decizia instanţei de apel din punct de vedere al greşitei aprecieri asupra neîntrunirii condiţiei prejudiciului, reţinându-se că reclamanta nu a înregistrat un minus patrimonial, câtă vreme are în proprietate şi folosinţă bunurile corespunzător valorii solicitate prin cererea de chemare în judecată.

Curtea de Apel a ignorat că valoarea investiţiei a fost imputată comunei (şi recuperată din bugetul acesteia) tocmai datorită faptei săvârşite de intimat, astfel că prejudiciul rezultă din această configuraţie. Bunurile au fost achiziţionate cu fonduri europene, iar suma respectivă a fost solicitată spre recuperare, atât de la intimat, Ministerul Fondurilor Europene constituindu-se parte civilă în dosarul penal, cât şi de la comună, care a făcut plata benevol, pentru a anula interdicţia depunerii unor noi proiecte de finanţare.

Recurenta a menţionat că a atacat, pe calea contestaţiei, procesele-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare nr. x/18.12.2012 şi nr. y/02.05.2018, în cadrul dosarului nr. x/2013, astfel că este greşită concluzia instanţei de apel, în sensul că nu ar fi probat declanşarea unui atare demers.

Restul susţinerilor din recurs nu implică formularea unor aspecte critice la adresa hotărârii atacate, ci reprezintă o reluare a motivelor de fapt expuse în cererea de chemare în judecată. În rezumat, recurenta a învederat că nu s-a constituit parte civilă în cadrul procesului penal, calitate ce a aparţinut Ministerului Fondurilor Europene, finanţator iniţial al proiectului. Pe parcursul judecării dosarului penal, acesta a recuperat prejudiciul pe cale civilă din bugetul local al Comunei Frumosu, motivat de vicierea procedurii de achiziţie, iar în final, la momentul finalizării cauzei, recurenta a rămas să suporte prejudiciul de pe urma faptelor săvârşite de pârât.

A solicitat, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., admiterea recursului, cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată.

6. Apărările formulate în recurs

Intimatul A. a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului din perspectiva a două motive.

Prima chestiune vizează faptul că recursul nu poate fi formulat decât prin avocat sau, dacă recurentul este persoană juridică, printr-un consilier juridic, recurenta eludând prevederile art. 84 alin. (1) C. proc. civ., ce impun reprezentarea convenţională a persoanelor juridice în faţa instanţei de judecată numai prin consilier juridic sau avocat, în condiţiile legii.

A doua chestiune ridică o problemă de încadrare a recursului în cazurile de nelegalitate reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., deoarece se apreciază de către intimat că motivele privesc exclusiv netemeinicia deciziei recurate, respectiv reaprecierea probelor şi expunerea stării de fapt a cauzei, excluse controlului judiciar al instanţei de recurs.

Pentru aceste două motive, a solicitat aplicarea sancţiunii nulităţii cererii de recurs, iar în măsura în care impedimentul va fi depăşit, respingerea, ca nefondată, a căii de atac. În esenţă, a argumentat că beneficiarul proiectului Phare a fost Comuna Frumosu şi chiar dacă suma finanţată a fost declarată neeligibilă, bunurile obţinute au rămas în proprietatea şi folosinţa acesteia, aşa încât solicitarea de a fi obligat la plata sumei de bani ce reprezintă autospecială de pompieri, echipamente şi costume de pompieri, nu este întemeiată şi ar conduce la o îmbogăţire fără justă-cauză.

7. Procedura în faţa Înaltei Curţi

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la 26 noiembrie 2021 şi a fost repartizat aleatoriu Completului de filtru nr. 4, astfel cum reiese din fişa Ecris.

Cauza a fost supusă procedurii de regularizare, nefiind întocmit raportul de admisibilitate faţă de data iniţială a dosarului, 7 mai 2020, ulterioară datei de 21.12.2018, când au fost abrogate dispoziţiile art. 493 C. proc. civ.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Comuna Frumosu, prin Primar este întemeiat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Preliminar efectuării analizei pe fond a recursului, Înalta Curte va examina excepţia de nulitate a căii de atac, invocată de intimatul A., din perspectiva neasigurării în recurs a reprezentării prin avocat sau consilier juridic a entităţii, aşa cum reclamă dispoziţiile art. 84 alin. (1) C. proc. civ. Totodată, nulitatea s-a solicitat a fi constatată pe motivul absenţei unor critici încadrabile în motivele de nelegalitate, aspectele dezvoltate de recurentă vizând netemeinicia deciziei atacate, respectiv modalitatea de reapreciere a probelor şi expunerea stării de fapt a cauzei, excluse controlului judiciar al instanţei de recurs.

Potrivit dispoziţiilor art. 109 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, aplicabilă litigiului introdus pe rolul instanţei la 7 mai 2020, (1) Reprezentarea în justiţie a unităţilor administrativ-teritoriale se asigură de către primar sau de către preşedintele consiliului judeţean. (2) Primarul sau preşedintele consiliului judeţean stă în judecată în calitate de reprezentant legal al unităţii administrativ-teritoriale, pentru apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale acesteia, şi nu în nume personal’’.

Aşadar, în temeiul textului citat, reclamanta poate sta în judecată prin reprezentantul său, primarul, care a şi semnat cererea de recurs, astfel că nu se pune problema aplicabilităţii art. 84 alin. (1) C. proc. civ., care instituie obligativitatea reprezentării în instanţă a persoanelor juridice prin consilier juridic sau avocat.

În ce priveşte exigenţa formulării recursului prin avocat, se reţin incidente statuările cuprinse în Decizia nr. 485 din 23 iunie 2015 a Curţii Constituţionale, prin care s-a constatat că dispoziţiile art. 13 alin. (2) teza a doua, ale art. 84 alin. (2), precum şi ale art. 486 alin. (3) din C. proc. civ., cu referire la menţiunile care decurg din obligativitatea formulării şi susţinerii cererii de recurs de către persoanele juridice prin avocat sau consilier juridic, sunt neconstituţionale, în concluzie asigurarea reprezentării prin avocat în recurs a persoanelor juridice nu mai reprezintă o cerinţă obligatorie.

Sub aspectul încadrării susţinerilor părţii recurente în motivele de nelegalitate, Înalta Curte constată că recursul conturează pronunţarea hotărârii de apel cu aplicarea greşită a legii - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., din perspectiva unei aprecieri eronate a neîntrunirii condiţiei prejudiciului pentru atragerea răspunderii civile delictuale a pârâtului, astfel încât nu operează sancţiunea nulităţii instituită de art. 489 alin. (2) C. proc. civ. în modalitatea descrisă de intimat prin întâmpinare.

Aşa fiind, pentru argumentele învederate, Înalta Curte găseşte neîntemeiată excepţia nulităţii recursului şi o va respinge ca atare.

Cu privire la soluţionarea fondului recursului, Înalta Curte consideră necesar a expune circumstanţele factuale care au stat la baza formulării pretenţiei, aşa cum se desprind din actele dosarului.

Este de reamintit că demersul judiciar al recurentei reclamante configurează o acţiune în pretenţii, fundamentată pe răspunderea civilă delictuală, prin care se solicită obligarea pârâtului la plata sumei de 412.239 RON, cu titlu de prejudiciu (393.861,72 RON debit principal şi 18.377 RON penalităţi aferente) decurgând din faptele reţinute în sentinţa penală nr. 253 din 9 octombrie 2019 a Tribunalului Suceava, secţia penală, rămasă definitivă prin decizia penală nr. 285 din 4 martie 2020 a Curţii de Apel Suceava, secţia penală şi pentru cauze cu minori şi de familie, în dosarul nr. x/2016.

Izvorul acestor pretenţii îl constituie contractul de finanţare nerambursabilă x – 147.01.03.02.03 SV 1224, încheiat între Oficiul de Plăţi şi Contractare Phare, din cadrul Ministerului Economiei şi Finanţelor, în calitate de autoritate contractantă, şi Comuna Frumosu, reprezentată prin Consiliul Local, în calitate de beneficiar, pentru implementarea acţiunii intitulate "Creşterea capacităţii de intervenţie a Serviciului Voluntar pentru Situaţii de Urgenţă din comuna Frumosu, judeţul Suceava". Implementarea proiectului a avut ca scop achiziţionarea de către beneficiar a unor echipamente şi bunuri prevăzute în bugetul proiectului, aprobat de autoritatea contractantă prin semnarea contractului de finanţare nerambursabilă.

Mai notează instanţa de recurs că modul de gestionare a proiectului de către A., în funcţia de primar al Comunei Frumosu la acea vreme şi manager al proiectului de finanţare nerambursabilă din fondurile Uniunii Europene, a avut implicaţii penale, fiind pronunţată o soluţie de condamnare prin sentinţa penală nr. 253 din 9 octombrie 2019 a Tribunalului Suceava, secţia penală, pentru săvârşirea infracţiunii de folosire sau prezentare cu rea-credinţă de documente ori declaraţii false, inexacte sau incomplete, prin care s-au obţinut pe nedrept fonduri din bugetul Uniunii Europene. Astfel, s-a reţinut că fapta inculpatului A., care în perioada 16.04.2009-26.11.2010, în calitate de primar al Comunei Frumosu şi manager al proiectului de finanţare nerambursabilă din fondurile Uniunii Europene - programul PHARE, a depus cu rea-credinţă la Oficiul de Plăţi şi Contractare PHARE, în cadrul contractului de grant x "Creşterea capacităţii de intervenţie a Serviciului Voluntar pentru Situaţii de Urgenţă din comuna Frumosu, judeţul Suceava" ca anexe la cererea de plată intermediară nr. 2/13.04.2009 şi cererea de plată finală nr. 3/12.08.2010, documente oficiale falsificate prin alterarea conţinutului ori prin contrafacerea semnăturilor, precum şi documente cu conţinut inexat, având ca rezultat obţinerea pe nedrept de către Comuna Frumosu a sumei de 88.167,465 euro, contribuţie Phare, reprezentând finanţare nerambursabilă, din bugetul general al Uniunii Europene şi din bugetul de stat, realizează conţinutul constitutiv al infracţiunii prevăzute de art. 181 alin. (1) din Legea nr. 78/2000, descrise anterior.

Pe de altă parte, în ce priveşte implementarea contractului finanţat din fonduri europene Phare 2006, în procedura de achiziţie a bunurilor, autospeciala pentru pompieri, echipamentele pentru acestea şi cele 10 costume pentru pompieri, s-a identificat săvârşirea unor nereguli, având drept consecinţă aplicarea unei sancţiuni beneficiarului proiectului, prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare nr. x din 18.12.2012. Astfel, Ministerul Finanţelor Publice, Oficiul de Plăţi şi Contractare Phare, în calitate de autoritate cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, a declarat neeligibilă finanţarea şi a solicitat beneficiarului să restituie suma de 88.167,47 euro, echivalentul a 393.861,72 RON, obiect al pretenţiei din acţiune.

Instanţa de apel a reţinut, în confirmarea soluţiei de respingere a acţiunii adoptată de prima instanţă, ca argument decisiv, că nu este întrunită condiţia certitudinii prejudiciului, obligaţia de restituire a sumei de 393.861,72 RON subzistând în sarcina comunei în temeiul procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 18.12.2012, act necontestat prin intermediul căilor procedurale specifice.

Această constatare relevă un raţionament greşit, deoarece, aşa cum învederează şi recurenta în recurs, în cauză a fost parcursă procedura de contestare a procesului-verbal din 18.12.2012 şi s-a constatat că procedura de obţinere a fondurilor europene a fost viciată, prin sentinţa nr. 207/28.10.2015 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, definitivă prin decizia nr. 1318 din 26 martie 2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2013.

Din dezvoltarea criticilor de recurs, se remarcă că recurenta tinde să supună controlului judiciar modalitatea în care instanţa de apel a abordat condiţia prejudiciului, afirmând că recuperarea sumei din bugetul unităţii administrativ-teritoriale s-a datorat săvârşirii faptei ilicite de către intimat, iar prejudiciul se discerne din această configuraţie.

Într-adevăr, aşa cum s-a stabilit de către instanţele de contencios administrativ, procesul-verbal nr. x din 18.12.2012 a fost corect emis ca urmare a constatărilor unor abateri care au distorsionat procedura de achiziţie publică, fiind încălcate obligaţiile din contractul de finanţare.

Prin respectivul proces-verbal s-a motivat că declararea, ca neeligibilă, a investiţiei din fonduri europene s-a produs datorită identificării unor nereguli în modul de adjudecare a contractului de achiziţie a autospecialei de pompieri, a echipamentelor pentru aceasta şi a celor 10 costume pentru pompieri (s-a aplicat ca procedură finală de atribuire procedura negocierii fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare) şi a depunerii de către beneficiarul finanţării a unor documente incomplete, neconforme cu realitatea, documente care atestă încredinţarea contractului de achiziţie la un preţ mai mare decât cel ofertat în realitate.

Înalta Curte constată că instanţa de apel a abordat, aparent, condiţia prejudiciului sub aspectul certitudinii sale, limitându-se doar la analizarea posibilităţii atacării pe cale administrativă a procesului-verbal de aplicare a sancţiunii în sarcina comunei. Dincolo de cercetarea acestui aspect, rămas fără suport, Curtea de Apel nu a verificat în ce măsură abaterile care au distorsionat procedura de achiziţie publică, respectiv depunerea unor documente incomplete, neconforme cu realitatea, având ca rezultat încălcarea obligaţiilor din contractul de finanţare şi aplicarea sancţiunii în sarcina comunei, conturează existenţa unei fapte ilicite, cauzatoare de prejudiciul afirmat şi dacă vinovăţia în săvârşirea acesteia poate fi imputată pârâtului A., care deţinea la acel moment calitatea de primar al Comunei Frumosu, sau şi altei persoane cu atribuţii în coordonarea şi gestionarea proiectului eşuat. Prezenta instanţă apreciază că este necesar a fi examinate aceste chestiuni, deoarece au impact asupra dimensionării prejudiciului reclamat în speţă.

În circumstanţele arătate, se constată că cercetarea efectuată de instanţa de apel nu reflectă stabilirea completă a situaţiei de fapt, nefiind dezlegate aspecte esenţiale ce implică analiza îndeplinirii condiţiilor răspunderii civile delictuale relativ la fapta imputată pârâtului A.. Cum în cauză împrejurările de fapt nu au fost lămurite pe deplin, Înalta Curte nu poate efectua un control judiciar asupra hotărârii de apel, fiind incidentă ipoteza de nelegalitate prevăzută de art. 488 alin. (1) pct. 8 în relaţie cu pct. 6 al aceleiaşi norme din C. proc. civ.

În consecinţă, în baza art. 497 C. proc. civ. se va admite recursul, se va casa decizia civilă nr. 796 din 21 septembrie 2021 a Curţii de Apel Suceava, secţia I civilă şi se va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă. Curtea de Apel, în rejudecare, urmează a ţine seama de dezlegările date prin prezenta decizie, care reclamă necesitatea verificării unor elemente de fapt, pe baza probelor existente la dosar sau a probelor noi ce vor fi administrate în rejudecare, dacă se va aprecia util, în scopul clarificării chestiunilor semnalate în cauză, pe aspectul întrunirii condiţiilor privind răspunderea civilă delictuală reglementate de art. 1349 şi 1357 C. civ..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul A..

Admite recursul declarat de reclamanta Comuna Frumosu, prin Primar, împotriva deciziei civile nr. 796 din 21 septembrie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia I civilă.

Casează decizia atacată şi trimite cauza, spre rejudecare, aceleiaşi curţi de apel.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 12 mai 2022.