Insurance guarantee fund dispute: negative jurisdictional conflict resolved in favor of civil court

Şedinţa publică din data de 6 aprilie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1). Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti– secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 4 mai 2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.A. a solicitat instanţei ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să dispună obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea de îndată a cererii de plată transmise în data de 18.10.2021, precum şi obligarea la plata cheltuielilor de judecată ocazionate.

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 1, raportat la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

2) Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1).Prin sentinţa civilă nr. 1990 din 31 octombrie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat soluţionarea cauzei privind pe reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

În motivarea acestei hotărâri, instanţa a reţinut, în esenţă, că, ulterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 102/2021, art. 13 din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor a suferit modificări, în sensul că a fost atribuită instanţelor de drept comun competenţa de soluţionare a contestaţiilor împotriva deciziilor F.G.A., aşadar, instanţele de drept comun au devenit instanţe speciale de contencios administrativ, în ceea ce priveşte verificarea întregii proceduri administrative prevăzute de Legea nr. 213/2015.

S-a reţinut că aceste instanţe speciale de drept administrativ sunt în egală măsură competente să soluţioneze atât contestaţiile formulate împotriva actului administrativ tipic, cât şi împotriva actului administrativ asimilat.

Prin urmare, a apreciat că, deşi, în speţă, nu se critică o decizie emisă de pârât de respingere a sumelor pretinse, acţiunea este circumscrisă art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, întrucât finalitatea urmărită de reclamantă este aceea de acordare a sumei solicitate prin cererea de plată, iar lipsa de răspuns a F.G.A. este asimilată deciziei de respingere a cererii, Curtea mai reţinând că o soluţie similară într-o ipoteză asemănătoare a fost reţinută de I. C. civ..J. la pronunţarea Deciziei R.I.L. nr. IX din 20 martie 2006.

2.2). La data de 24 noiembrie 2022, cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti – secţia civilă, iar prin sentinţa civilă nr. 13 din 09 ianuarie 2023, a admis excepţia necompetenţei materiale a Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, invocată din oficiu de către instanţă, şi a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii privind pe reclamanta A. S.A, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti; a constatat ivit conflict negativ de competenţă şi, în temeiul art. 135 C. proc. civ., a înaintat dosarul spre soluţionare Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Pentru a se pronunţa astfel, instanţa a relevat aspecte prealabile privind limitele sesizării şi cadrul legislativ aplicabil şi a reţinut, în esenţă, că dispoziţiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 sunt de strictă interpretare şi aplicare şi nu pot fi extinse altor tipuri de litigii, precum cel din speţă, întrucât normele de competenţă sunt de strictă interpretare şi aplicare, fiind de reţinut că, atât în varianta iniţială a textului, cât şi în cea modificată, referirea legiuitorului a avut în vedere doar "contestaţiile împotriva deciziei de respingere".

În consecinţă, s-a reţinut că prin norma de competenţă cuprinsă în art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, legiuitorul a dorit să extragă deciziile de respingere emise de Fondul de Garantare din sfera regimului juridic aferent actelor administrative, reglementând contestaţiile în competenţa materială a instanţelor civile.

Cu toate acestea, a considerat că omisiunea codificării exprese în Legea nr. 213/2015 a regimului juridic aferent şi pentru celelalte acte susceptibile de emitere în cadrul procedurii administrative derulate de F.G.A. nu poate fundamenta în mod legal o interpretare extensivă a disp. art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, de natură să prezume în tăcerea legiuitorului scoaterea tuturor actelor juridice emise de F.G.A. din sfera controlului jurisdicţional de contencios administrativ şi înglobarea, în bloc, în sfera de competenţă a instanţelor civile.

În acelaşi timp, s-a reţinut că opţiunea de a înlătura atare litigii din competenţa materială a curţilor de apel/tribunalelor ca instanţe de contencios administrativ reclamă intervenţia explicită a puterii legiuitoare, după cum s-a procedat, de altfel, prin O.U.G. nr. 102/2021, această facultate neputând fi prezumată în forma textelor existente. Şi aceasta, în privinţa tuturor actelor emise în cadrul procedurii administrative prevăzute de art. 13 din Legea nr. 213/2015, care ar fi de natură să, clarifice situaţia particularilor interesaţi.

Prin prisma calităţii instituţiei vizate, dar şi a naturii obligaţiei deduse judecăţii, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra regulatorului de competenţă

Constatând că, în cauză, există un conflict negativ de competenţă, în sensul art. 133 alin. (2) C. proc. civ., ivit între cele două instanţe care s-au declarat deopotrivă necompetente material să judece pricina, Înalta Curte, în temeiul art. 135 din acelaşi cod, va pronunţa regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei, precum şi cu dispoziţiile legale incidente.

În ceea ce priveşte legalitatea învestirii în vederea soluţionării conflictului de competenţă, Înalta Curte constată că, în conformitate cu dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă atunci când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces sau, în cazul declinărilor succesive, dacă ultima instanţă învestită îşi declină la rândul său competenţa în favoarea uneia dintre instanţele care anterior s-au declarat necompetente.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte va proceda la emiterea regulatorului de competenţă, stabilind competenţa soluţionării acesteia în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, pentru următoarele considerente:

Cele două instanţe care au generat conflictul negativ de competenţă au apreciat diferit asupra naturii acţiunii prin care se cere obligarea Fondului de Garantare a Asiguraţilor la emiterea unei decizii prin care să fie soluţionată cererea de plată formulată de un creditor de asigurări şi, subsecvent, au statuat în mod diferit asupra incidenţei dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 în privinţa acestor acţiuni.

Cererea introductivă priveşte procedura prealabilă, necontencioasă, însă obligatorie, impusă creditorilor de asigurări de dispoziţiile art. 12 şi art. 14 din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021, procedură pe care reclamanta din cauza de faţă a iniţiat-o prin depunerea cererii de plată, dar care nu a fost finalizată la data formulării cererii de chemare în judecată. Înalta Curte apreciază că o cauză de natura celei de faţă, izvorâtă din temporizarea ori refuzul de finalizare a procedurii prealabile, nu poate fi atribuită spre soluţionare decât instanţei care ar judeca acţiunea principală îndreptată împotriva deciziei, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 213/2015. Pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare, instanţa competentă este instanţa civilă, determinată potrivit C. proc. civ.

În primul rând, Înalta Curte nu decelează într-o acţiune de natura celei de faţă elemente care să o circumscrie contenciosului administrativ, definit prin art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004. Trebuie reamintit că jurisdicţia instanţei de contencios administrativ nu este una intuitu personae, calitatea de instituţie sau autoritate publică a uneia din părţi neatrăgând automat competenţa instanţei de contencios administrativ, care intervine doar în cazurile şi condiţiile expres şi limitativ prevăzute de lege.

Ca urmare, în stabilirea instanţei competente material, trebuie pornit de la natura juridică a raportului din care derivă creanţa creditorului de asigurări, această natură imprimându-se deciziei Fondului şi determinând instanţa competentă pentru soluţionarea acţiunii privind obligaţia de a face, introdusă de creditorul de asigurări pentru a obliga Fondul la emiterea unei decizii asupra cererii de plată.

Analiza art. 12 şi următoarele din Legea nr. 213/2015 impune concluzia că Fondul de Garantare a Asiguraţilor intervine numai pentru a asigura plata indemnizaţiilor sau despăgubirilor, din disponibilităţile sale, atunci când situaţia juridică a asigurătorului debitor o cere. Ca urmare, între creditorii de asigurări şi Fond nu se naşte un raport juridic distinct de cel care exista între creditorul de asigurări şi asigurătorul debitor. Conservarea raportului juridic iniţial este reflectată şi de prevederile art. 122 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 213/2015, care dispun că, în situaţia în care este respinsă definitiv cererea de deschidere a procedurii de faliment, evidenţele preluate de Fond se restituie asigurătorului şi acesta este obligat la plata tuturor sumelor achitate sau suportate de Fond în gestionarea dosarelor de daună.

Aceeaşi este concluzia dedusă din jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materia analizată. Astfel, în decizia nr. 270/2021, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 770/09.08.2021, Curtea a statuat că: "35. Fondul de garantare a asiguraţilor nu este răspunzător de producerea pagubei şi nici succesor în drepturi şi obligaţii al societăţii de asigurare, ci doar acoperă creanţele de asigurări în virtutea principiului protecţiei consumatorilor produselor şi serviciilor de asigurări, iar nu ca obligaţii proprii ale Fondului de garantare a asiguraţilor, obligaţia fiind născută din raportul contractual al asiguratului sau beneficiarului asigurării cu asigurătorul şi de aceea plăţile făcute de către Fondul de garantare a asiguraţilor reprezintă obligaţii ale asigurătorului falimentar, fiind deci achitate sau acoperite în numele şi pe seama acestuia."

O dezlegare similară rezultă şi din jurisprudenţa obligatorie a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Astfel, în decizia nr. 29/2020 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 509 din 15 iunie 2020, s-a reţinut "Prin urmare, elementul esenţial care stă la baza despăgubirilor achitate de Fondul de garantare a asiguraţilor îl reprezintă contractul de asigurare de răspundere civilă delictuală, în cadrul căruia asigurătorul în faliment figurează în calitate de debitor."

Concluzia instanţei supreme, raportată la considerentele expuse, este că natura dreptului pe care îl dobândeşte creditorul de asigurări îndreptăţit la indemnizaţie sau despăgubire este a unui drept subiectiv civil patrimonial, iar natura deciziei Fondului este a unui act juridic civil, întrucât priveşte aplicarea dispoziţiilor legale în materie de asigurări, alături de cele ale contractului de asigurare încheiat cu asigurătorul debitor.

În privinţa aplicabilităţii dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, modificate prin O.U.G. nr. 102/2021 cu privire la acţiunile privind obligaţia de a face, Înalta Curte observă că legiuitorul delegat, la adoptarea ordonanţei de urgenţă, a arătat că noua reglementare vizează transpunerea litigiilor derivate din Legea nr. 213/2015 din competenţa determinată potrivit reglementărilor de contencios administrativ în competenţa instanţelor civile, de drept comun. În acest sens, nota de fundamentare care însoţeşte, în temeiul art. 30 din Legea nr. 24/2000, O.U.G. nr. 102/2021, prevede ca modificări preconizate: " modificarea căii de atac a deciziilor Fondului de respingere a plăţii sumelor solicitate; astfel, proiectul de Ordonanţă de urgenţă prevede faptul că asemenea decizii pot fi contestate la instanţele civile de la sediul Fondului (spre deosebire de prevederile actuale care stabilesc posibilitatea de contestare la Curtea de Apel Bucureşti), căile de atac fiind cele prevăzute de C. proc. civ.. (…)". De asemenea, se arată că, drept consecinţă a "modificării căii de atac din contencios în civil, proiectul de Ordonanţă de urgenţă conţine totodată propunerea de reglementare a faptului că acţiunile, cererile, obiecţiunile, contestaţiile introduse la instanţele judecătoreşti în temeiul Legii nr. 213/2015 se taxează cu 200 RON."

Instanţele judecătoreşti nu pot, deci, ignora voinţa legiuitorului de modificare integrală a competenţei de soluţionare a acţiunilor, cererilor, obiecţiunilor, contestaţiilor introduse la instanţele judecătoreşti în temeiul Legii nr. 213/2015. În aceste condiţii, se impune ca dispoziţiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, modificate prin O.U.G. nr. 102/2021, să fie aplicate tuturor acţiunilor formulate de creditorii de asigurări în legătură cu deciziile emise de Fondul de Garantare a Asiguraţilor, atât celor îndreptate împotriva refuzului emiterii deciziilor, cât şi celor îndreptate împotriva deciziilor; aceasta înseamnă că, şi în cazul primelor acţiuni, competenţa de soluţionare revine instanţelor civile de drept comun, determinate potrivit C. proc. civ.

Faţă de considerentele anterior expuse, Înalta Curte reţine că instanţei civile îi revine competenţa materială pentru soluţionarea cauzei, iar în funcţie de criteriile reglementate de norma de procedură civilă, competenţa revine judecătoriei, întrucât valoarea pentru care a fost formulată solicitarea de obligare la soluţionarea cererii de plată este de 15.412 RON şi nu depăşeşte, deci, pragul de 200.000 RON.

Aşa fiind, în raport de considerentele expuse, în aplicarea art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte constată că, în speţă, competenţa de soluţionare a pricinii revine Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Temeiul legal al soluţiei

Pentru considerentele arătate mai sus, în aplicarea prevederilor art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 aprilie 2023.