Jurisdictional conflict over civil vs. administrative competence for compelling the Insurers’ Guarantee Fund to process a payment claim

Şedinţa publică din data de 22 martie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. x/2022, la data de 05.05.2022, reclamanta A. S.A a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, obligarea pârâtului la soluţionarea de îndată a cererii de plată transmise la FGA în data de 18.10.2021 în conformitate cu dispoziţiile legale, precum şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

În drept, a invocat art. 1 rap. la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Prin sentinţa civilă nr. 1773/18.10.2022, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia necompetenţei materiale şi a dispus declinarea prezentei cauze în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Pentru a pronunţa această soluţie instanţa, văzând şi dispoziţiile art. 129 alin. (2) pct. 2 C., a reţinut, în esenţă, că prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021 (în vigoare începând cu data de 24.09.2021) sunt aplicabile în cauză.

S-a mai reţinut că reclamanta şi-a întemeiat cererea pe dispoziţiile art. 1 raportat la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 (invocând refuzul nejustificat al intimatei de a soluţiona cererea de plată), ceea ce în opinia reclamantei atrage competenţa instanţei de contencios administrativ.

Totodată, conform art. 2 alin. (2) din acelaşi act normativ, nu are relevanţă faptul că se critică refuzul nejustificat al FGA de soluţionare a cererii, acesta fiind asimilat, din punct de vedere al competenţei, unui litigiu având ca obiect anulare act administrativ, astfel că sunt incidente prevederile menţionate mai-sus.

Instanţa a mai constatat că, deşi dispoziţiile art. 13 alin. (5) din O.U.G nr. 102/2021 fac referire la competenţa de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva deciziei de respingere a sumelor solicitate, iar în speţă cererea de plată nu a fost soluţionată de către FGA, acestea se aplică şi cauzelor având ca obiect obligaţie de a face (întemeiate pe un pretins refuz nejustificat), prin care se solicită obligarea F.G.A să soluţioneze cererea de plată. Este evident că legiuitorul, prin dispoziţiile legale evocate, a avut în vedere un tratament juridic unitar, atribuind raportului juridic o natură civilă; astfel, raţiunea dispoziţiilor legale nu poate fi aceea de a atribui competenţa de soluţionare a contestaţiilor împotriva cererilor de plată respinse instanţelor civile şi instanţelor de contencios administrativ competenţa de soluţionare a cererilor de obligarea a F.G.A la soluţionarea cererilor, raportul juridic fiind unul civil, iar competenţa revenind în cauză (prin raportare şi la valoarea obiectului) Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, faţă de dispoziţiile art. 13 alin. (5) din O.U.G nr. 102/2021.

Pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti cauza a fost înregistrată sub acelaşi număr x/2022.

Prin sentinţa civilă nr. 1189 din 9 februarie 2023, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă a admis excepţia necompetenţei materiale, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, a constatat ivit un conflict negativ de competenţă şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie spre competenta soluţionare a acestuia.

În fundamentarea acestei soluţii, instanţa a reţinut, în esenţă, că reclamanta a invocat ca temei juridic, în special, dispoziţii din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 1 raportat la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, menţionând în mod expres că este vorba despre o "acţiune în contencios administrativ."

În aplicarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. (2) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, prin raportare la motivele de fapt şi de drept ale cererii, instanţa a reţinut că prezenta cauză este de competenţa instanţei de contencios administrativ.

S-a mai arătat că textul de lege invocat de către prima instanţă, recte art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, este de strictă interpretare şi aplicare, neputând fi extins la alte tipuri de litigii, precum cel din speţă. Într-o altă exprimare, aplicarea prin analogie a textului legal antemenţionat la prezenta cerere de chemare în judecată, care nu are drept obiect "contestaţie decizie FGA", ci "obligare emitere act administrativ", nu are suport legal, iar dacă s-ar valida raţionamentul primei instanţe învestite cu soluţionarea pricinii s-ar schimba cauza cererii de chemare în judecată, ceea ce nu este cu putinţă, întrucât reclamanta este singura îndrituită să determine cauza cererii introductive de instanţă.

De asemenea, s-a reţinut că în materie de competenţă nu se analizează dacă partea are sau nu deschisă calea remediului procedural la care a apelat, instanţa fiind ţinută să verifice, mai întâi, dacă este competentă să soluţioneze pricina prin raportare la cauza cererii de chemare în judecată pe care a configurat-o reclamanta.

Având în vedere toate aspectele de fapt şi de drept reţinute, în temeiul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 96 pct. 1 C. proc. civ., în referire la art. 129 alin. (2) pct. 2 şi art. 130 alin. (2), instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale a Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Înalta Curte, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente de a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Ivirea prezentului conflict negativ de competenţă a fost determinată de modul diferit în care cele două instanţe au interpretat dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 213/2015 precum şi natura juridică a cererii de chemare în judecată, ca fiind civilă sau de contencios administrativ.

Înalta Curte reţine că prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, la data de 05.05.2022, reclamanta A. S.A a solicitat obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea de îndată a cererii de plată din data de 18.10.2021, cu cheltuieli de judecată.

În susţinerea acţiunii, reclamanta arată că a urmat procedura administrativă prevăzută de Legea nr. 213/2015, respectiv a înaintat cererea de plată Fondului de Garantare a Asiguraţilor la 20.10.2021 prin care a solicitat plata despăgubirilor, invocând nerespectarea de către pârâtă a obligaţiei de a soluţiona cererea de plată, potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015.

Sub un prim aspect, Înalta Curte arată că, potrivit art. 13 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de Garantare a Asiguraţilor, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021, "În termen de 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară de retragere a autorizaţiei de funcţionare şi constatare a existenţei indiciilor stării de insolvenţă a asigurătorului, Fondul este în drept să efectueze plăţi din disponibilităţile sale, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, cu respectarea dispoziţiilor legale, după parcurgerea de către creditorul de asigurări a procedurii administrative de plată reglementate de prezenta lege."

Totodată, potrivit dispoziţiilor alin. (4), (5) şi (51) al aceluiaşi articol: "(4) Aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenţi este de competenţa comisiei speciale, constituite conform art. 123; comisia specială poate dispune suspendarea soluţionării cererii de plată, în condiţiile art. 16 alin. (3). (5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. (51) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".

Se impune a se mai arăta că, în conformitate cu art. 14 alin. (1) din Legea 213/2015, "Orice persoană care pretinde un drept de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în stare de insolvenţă poate formula o cerere de plată motivată, adresată Fondului în condiţiile prevăzute la art. 121 şi alin. (4), dar nu mai târziu de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data naşterii dreptului de creanţă, atunci când acesta s-a născut ulterior, sub sancţiunea decăderii din drept."

Înalta Curte reţine că ipoteza mai sus menţionată, reglementată de art. 13 din Legea nr. 213/2015, presupune emiterea unei decizii de respingere a despăgubirilor de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ipoteză care nu se regăseşte în speţă, întrucât reclamanta se plânge de lipsa unui răspuns din partea Fondului de Garantare a Asiguraţilor, la cererea formulată în sensul art. 13 din Legea nr. 213/2015.

În condiţiile în care Legea nr. 213/2015 nu face nicio precizare cu privire la ipoteza în care Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu emite decizia nu se poate însă refuza persoanei îndreptăţite dreptul de a se adresa instanţei competente.

Într-un astfel de caz, lipsa răspunsului pârâtului nu poate rămâne necenzurat pentru că nicio dispoziţie legală nu limitează dreptul celui care se consideră îndreptăţit la despăgubiri de a se adresa instanţei competente, ci dimpotrivă, art. 21 alin. (2) din Constituţia României prevede că acest drept poate fi exercitat neîngrădit.

Sub aspectul determinării instanţei competente, trebuie avut în vedere că, astfel cum s-a menţionat, potrivit art. 13 din Legea nr. 213/2015, competente să soluţioneze contestaţia împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor solicitate în temeiul Legii nr. 213/2015, precum şi calea de atac formulată împotriva hotărârii pronunţate în soluţionarea contestaţiei sunt instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare.

De aceea, se impune ca şi în cazul refuzului Fondului de Garantare de a soluţiona cererea de plată, să poată fi formulată cerere împotriva acestui refuz, tot la instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare, simetric regulilor prevăzute în Legea nr. 213/2015.

Lacuna legislativă în discuţie nu poate împiedica persoana îndreptăţită să îşi valorifice drepturile şi nici nu o poate pune într-o situaţie de inferioritate faţă de persoanele cărora li s-au soluţionat cererile de plată.

Totodată, se impune a fi reţinut că natura juridică a pretenţiilor solicitate prin cererea înregistrată la Fondul de Garantare este una civilă – drept de creanţă izvorât din contractele de asigurare, în cazul producerii riscului asigurat, iar raportul juridic litigios nu este un raport între persoana vătămată în drepturi şi autoritatea publică emitentă a actului administrativ vătămător, astfel că sunt aplicabile normele de competenţă generală prevăzute de C. proc. civ., iar nu normele speciale de competenţă din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecinţă, asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Câtă vreme soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei emise potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, revine instanţelor civile de la sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor, soluţionarea acţiunii având ca obiect obligarea acestuia la emiterea deciziei este tot de competenţa aceloraşi instanţe, chiar dacă legiuitorul nu a indicat expres această situaţie, neexistând nicio raţiune juridică care să justifice partajarea competenţelor instanţelor în raport de conduita emitentului actului atacat.

Nici faptul că reclamanta şi-a întemeiat acţiunea pe prevederile Legii nr. 554/2004 nu poate constitui un argument pentru reţinerea competenţei materiale a instanţei de contencios administrativ. Aceasta întrucât, pe de o parte, omisiunea de a soluţiona o cerere ce vizează un drept eminamente civil nu poate fi considerată act administrativ asimilat, iar, pe de altă parte, potrivit art. 22 alin. (4) C. proc. civ. judecătorul restabileşte calificarea juridică a actelor deduse judecăţii, nefiind ţinut de textul de lege greşit invocat de parte.

În ceea ce priveşte afirmaţia celei de a doua instanţe sesizate în sensul că excepţia necompetenţei materiale a fost invocată de către curte după ce aceasta a constatat faptul că este competentă general, material şi teritorial să soluţioneze pricina, se observă că respectiva constatare nu poate fi decât o simplă eroare materială în tehnoredactarea actului procedural întocmit la primul termen de judecată, în condiţiile în care nu au fost consemnate şi temeiurile de drept care ar impune o atare competenţă, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 131 alin. (1) C. proc. civ., curtea invocând, din oficiu, la acest prim termen de judecată, excepţia de necompetenţă materială, iar, în subsidiar, în eventualitatea respingerii acestei excepţii, menţionând că reţine cauza spre soluţionare pe excepţie şi pe fondul cauzei.

Aşa fiind, în raport de considerentele expuse, văzând dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 martie 2023.