Competence for compelling insurance guarantee fund to process payment claims: civil vs. administrative jurisdiction for procedural inaction

Şedinţa publică din data de 22 martie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 5.05.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARATARE A ASIGURAŢILOR, a solicitat ca prin hotărârea judecătorească ce se va pronunţa să se dispună: obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată transmise la FGA în data de 23.10.2021, în conformitate cu dispoziţiile legale; obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

În drept, a invocat art. 1 rap. la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Prin sentinţa civilă nr. 2167 din 18 noiembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia necompetenţei materiale şi a dispus declinarea prezentei cauze în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

În fundamentarea acestei soluţii, instanţa a reţinut, în esenţă:

Pentru a pronunţa această soluţie instanţa, văzând şi dispoziţiile art. 129 alin. (2) pct. 2 C., a reţinut, în esenţă, că prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021 (în vigoare începând cu data de 24.09.2021) sunt aplicabile în cauză.

Astfel, deşi în speţă nu se critică o decizie emisă de pârât de respingere a sumelor pretinse, acţiunea este circumscrisă art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, întrucât finalitatea urmărită de reclamantă este aceea de acordare a sumei solicitate prin cererea de plată, iar lipsa de răspuns a FGA este asimilată deciziei de respingere a cererii.

Prin urmare, având în vedere că în materia contestaţiei împotriva unei decizii de respingere a unei cereri de despăgubire sau de plată îndreptate către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în desfăşurarea activităţii sale de garantare a plăţii de indemnizaţii/despăgubiri rezultate din contractele de asigurare facultative şi obligatorii încheiate în condiţiile legii, în cazul falimentului unui asigurător, instanţele civile de la sediul Fondului au competenţă materială şi teritorială exclusivă, fapt ce nu poate fi înlăturat de părţi, aceleaşi reguli de competenţă aplicându-se, din raţiuni de simetrie, şi în cazul refuzului de a soluţiona o cerere sau nesoluţionării ei în termen rezonabil.

Fiind o cerere evaluabilă, sub 200.000 de RON, competenţa materială revine judecătoriei, potrivit prevederilor art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., iar din punct de vedere teritorial, legea specială a stabilit competenţa teritorială exclusivă în favoarea instanţei civile de la sediul Fondului.

Pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti cauza a fost înregistrată sub acelaşi număr x/2022.

Prin sentinţa civilă nr. 1092 din 7 februarie 2023, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, a constatat ivit un conflict negativ de competenţă, a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi, în baza art. 134 C. proc. civ. şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării acestuia.

În fundamentarea acestei soluţii, instanţa a reţinut, în esenţă, că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 şi art. 8 teza a II-a din Legea nr. 554/2004, din perspectiva competenţei materiale, cererea reclamantului se impune a fi analizată în raport de prevederile Legii nr. 554/2004.

Totodată, este adevărat că art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în forma în vigoare la data introducerii cererii la instanţă, respectiv cum aşa au fost modificat prin intrarea în vigoare la 24.09.2021 a O.U.G. nr. 102/2021 art. I pct. 23 şi III alin. (1), prevede că:, (5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

Instanţa nu poate aplica însă prin analogie aceste prevederi în condiţiile în care normele de competenţă sunt de strictă interpretare şi aplicare. În cauză această concluzie este şi mai evidentă, în condiţiile în care legiuitorul a dat în competenţa instanţelor civile litigii având ca obiect contestarea deciziilor pronunţate de FGA prin care acesta soluţionează cererile de plată a despăgubirilor, litigii care ţin de sfera contenciosului administrativ. Soluţionarea acestora de către instanţele civile reprezintă o excepţie de la regulă şi în niciun caz nu se poate extinde sfera de competenţa a instanţelor civile asupra tuturor cauzelor care implică Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Pentru aceste considerente de fapt şi de drept, în temeiul art. 130 şi art. 131 din C. proc. civ., instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu şi, raportat la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, având în vedere calitatea pârâtului, a declinat competenţa de judecare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – secţia contencios administrativ şi fiscal.

Înalta Curte, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente de a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Ivirea prezentului conflict negativ de competenţă a fost determinată de modul diferit în care cele două instanţe au interpretat dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 213/2015 precum şi natura juridică a cererii de chemare în judecată, ca fiind civilă sau de contencios administrativ.

Înalta Curte reţine că prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, la data de 05.05.2022, reclamanta A. S.A a solicitat obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea de îndată a cererii de plată din data de 23.10.2021, cu cheltuieli de judecată.

În susţinerea acţiunii, reclamanta arată că a urmat procedura administrativă prevăzută de Legea nr. 213/2015, respectiv a înaintat cererea de plată Fondului de Garantare a Asiguraţilor la 23.10.2021 prin care a solicitat plata despăgubirilor, invocând nerespectarea de către pârâtă a obligaţiei de a soluţiona cererea de plată, potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015.

Sub un prim aspect, Înalta Curte arată că, potrivit art. 13 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de Garantare a Asiguraţilor, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021, "În termen de 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară de retragere a autorizaţiei de funcţionare şi constatare a existenţei indiciilor stării de insolvenţă a asigurătorului, Fondul este în drept să efectueze plăţi din disponibilităţile sale, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, cu respectarea dispoziţiilor legale, după parcurgerea de către creditorul de asigurări a procedurii administrative de plată reglementate de prezenta lege."

Totodată, potrivit dispoziţiilor alin. (4), (5) şi (51) al aceluiaşi articol: "(4) Aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenţi este de competenţa comisiei speciale, constituite conform art. 123; comisia specială poate dispune suspendarea soluţionării cererii de plată, în condiţiile art. 16 alin. (3). (5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. (51) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".

Se impune a se mai arăta că, în conformitate cu art. 14 alin. (1) din Legea 213/2015, "Orice persoană care pretinde un drept de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în stare de insolvenţă poate formula o cerere de plată motivată, adresată Fondului în condiţiile prevăzute la art. 121 şi alin. (4), dar nu mai târziu de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data naşterii dreptului de creanţă, atunci când acesta s-a născut ulterior, sub sancţiunea decăderii din drept."

Înalta Curte reţine că ipoteza mai sus menţionată, reglementată de art. 13 din Legea nr. 213/2015, presupune emiterea unei decizii de respingere a despăgubirilor de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ipoteză care nu se regăseşte în speţă, întrucât reclamanta se plânge de lipsa unui răspuns din partea Fondului de Garantare a Asiguraţilor, la cererea formulată în sensul art. 13 din Legea nr. 213/2015.

În condiţiile în care Legea nr. 213/2015 nu face nicio precizare cu privire la ipoteza în care Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu emite decizia nu se poate însă refuza persoanei îndreptăţite dreptul de a se adresa instanţei competente.

Într-un astfel de caz, lipsa răspunsului pârâtului nu poate rămâne necenzurat pentru că nicio dispoziţie legală nu limitează dreptul celui care se consideră îndreptăţit la despăgubiri de a se adresa instanţei competente, ci dimpotrivă, art. 21 alin. (2) din Constituţia României prevede că acest drept poate fi exercitat neîngrădit.

Sub aspectul determinării instanţei competente, trebuie avut în vedere că, astfel cum s-a menţionat, potrivit art. 13 din Legea nr. 213/2015, competente să soluţioneze contestaţia împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor solicitate în temeiul Legii nr. 213/2015, precum şi calea de atac formulată împotriva hotărârii pronunţate în soluţionarea contestaţiei sunt instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare.

De aceea, se impune ca şi în cazul refuzului Fondului de Garantare de a soluţiona cererea de plată, să poată fi formulată cerere împotriva acestui refuz, tot la instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare, simetric regulilor prevăzute în Legea nr. 213/2015.

Lacuna legislativă în discuţie nu poate împiedica persoana îndreptăţită să îşi valorifice drepturile şi nici nu o poate pune într-o situaţie de inferioritate faţă de persoanele cărora li s-au soluţionat cererile de plată.

Totodată, se impune a fi reţinut că natura juridică a pretenţiilor solicitate prin cererea înregistrată la Fondul de Garantare este una civilă – drept de creanţă izvorât din contractele de asigurare, în cazul producerii riscului asigurat, iar raportul juridic litigios nu este un raport între persoana vătămată în drepturi şi autoritatea publică emitentă a actului administrativ vătămător, astfel că sunt aplicabile normele de competenţă generală prevăzute de C. proc. civ., iar nu normele speciale de competenţă din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecinţă, asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Câtă vreme soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei emise potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, revine instanţelor civile de la sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor, soluţionarea acţiunii având ca obiect obligarea acestuia la emiterea deciziei este tot de competenţa aceloraşi instanţe, chiar dacă legiuitorul nu a indicat expres această situaţie, neexistând nicio raţiune juridică care să justifice partajarea competenţelor instanţelor în raport de conduita emitentului actului atacat.

Nici faptul că reclamanta şi-a întemeiat acţiunea pe prevederile Legii nr. 554/2004 nu poate constitui un argument pentru reţinerea competenţei materiale a instanţei de contencios administrativ. Aceasta întrucât, pe de o parte, omisiunea de a soluţiona o cerere ce vizează un drept eminamente civil nu poate fi considerată act administrativ asimilat, iar, pe de altă parte, potrivit art. 22 alin. (4) C. proc. civ. judecătorul restabileşte calificarea juridică a actelor deduse judecăţii, nefiind ţinut de textul de lege greşit invocat de parte.

Aşa fiind, în raport de considerentele expuse, văzând dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 martie 2023.