Competence to hear challenge of insurance guarantee fund's failure to issue payment decision: civil jurisdiction over omitted administrative acts under Law 213/2015

Şedinţa publică din data de 21 martie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâta FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR (FGA) a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună obligarea pârâtei la soluţionarea de îndată a cererii de plată transmise la 22.10.2021, precum şi obligarea acesteia la suportarea cheltuielilor de judecată.

În drept, au fost indicate prevederile art. 1 raportat la art. 2 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

La termenul de judecată din 18 octombrie 2022, instanţa a invocat din oficiu excepţia necompetenţei materiale şi a rămas în pronunţare asupra acesteia.

Prin sentinţa civilă nr. 1833 din 18 octombrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a dispus declinarea cauzei spre competentă soluţionare Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Pentru a hotărî astfel, instanţa a reţinut că cererea de chemare în judecată a fost depusă la data de 20.06.2022 şi are ca obiect obligaţia de a face - emiterea de către FGA a unei decizii de soluţionare a cererii de plată a reclamantei, în sumă de 5317,79 RON.

După redarea dispoziţiilor art. 13 alin. (3), (5) şi (51) din Legea nr. 213/2015 forma în vigoare la 24.09.2021, ulterior modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 102/2021, respectiv a art. 94 pct. 1 lit. k) din C. proc. civ., instanţa reţine că pârâta FGA are sediul în localitatea Bucureşti, str. x.

Arată instanţa că O.U.G. nr. 102/2021, care stabileşte instanţa civilă drept instanţă competentă în soluţionarea cererilor cum este cea ce face obiectul dosarului, trebuie interpretată în sensul producerii efectelor juridice urmărite prin această reglementare, neputând fi acceptată o teorie contrară voinţei legiuitorului, anume că ar fi aplicabile în continuare normele Legii nr. 554/2004 având în vedere că refuzul de emitere a unei decizii, respectiv obligarea FGA la emiterea unei decizii de soluţionare vizează un litigiu privind un act administrativ (refuzul administrativ).

În acest sens, punctează instanţa că ordonanţa dă în competenţa instanţei civile litigiile privind deciziile FGA, indiferent că este vorba despre decizii de refuz explicit (de respingere a cererii de plată în tot sau în parte) ori de refuz tacit de soluţionare a cererii de plată (prin nesoluţionarea cererii de plată în termen), întrucât nu comportamentul FGA determină competenţa instanţei, ci voinţa legiuitorului de a da în competenţa instanţei civile toate litigiile privind raporturile juridice dintre FGA şi persoanele care solicită FGA despăgubiri potrivit procedurii prevăzute de Legea nr. 213/2015.

Mai arată instanţa că dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ sunt inaplicabile întrucât, chiar şi dacă s-ar susţine că actele FGA sunt acte administrative sub noua reglementare, teza ar fi tot incorectă dat fiind faptul că legiuitorul a prevăzut împotriva actelor FGA o cale de atac judiciară distinctă, în faţa instanţelor civile, context în care ar deveni aplicabile dispoziţiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora nu pot fi atacate în contenciosul administrativ actele administrative pentru desfiinţarea cărora legiuitorul a prevăzut o altă procedură judiciară.

De asemenea, reţine instanţa că nu se poate accepta nici teoria FGA potrivit căreia s-ar aplica în continuare tot normele vechi de procedură ale Legii nr. 213/2015, anterior modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 101/2021, prin raportare la data începerii procedurii administrative în faţa FGA, în condiţiile în care procesul a fost pornit ulterior intrării în vigoare a acestui din urmă act normativ.

Astfel, arată instanţa că pentru determinarea competenţei instanţei în acţiunea în anularea deciziei FGA (în sensul de act tipic) sau de contestare a unui refuz – obligaţie de a face/de a emite un act/de a acorda despăgubirile solicitate – sunt aplicabile normele de procedură de la momentul începerii procesului în faţa instanţei, conform prevederilor art. 24 C. proc. civ.

Raportându-se la natura civilă şi la cuantumul despăgubirii pretins a fi acordat prin decizia la a cărei emitere se solicită a fi obligată FGA, Curtea a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal şi a declinat competenţa de soluţionare în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, la 24.11.2022, sub acelaşi număr de dosar.

Prin sentinţa civilă nr. 672 din 31 ianuarie 2023, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal. Totodată, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea pronunţării regulatorului de competenţă.

Pentru a hotărî astfel, instanţa arată că reclamanta a formulat o acţiune în contencios administrativ întemeiată pe dispoziţiile art. 1 şi art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, considerându-se vătămată într-un drept al său de către o autoritate publică şi, amintind prevederile art. 9 alin. (2) C. proc. civ., reţine că reclamanta a stabilit expressis verbis cauza cererii de chemare în judecată, astfel că fundamentul pretenţiei deduse judecăţii nu comportă discuţii.

În susţinerea naturii litigiului de contencios administrativ şi nu civil, instanţa analizează prevederile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (2) şi art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 1 alin. (1) teza I din Legea nr. 213/2015 concluzionând că, în speţă pârâtul este o autoritate publică centrală despre care se afirmă că ar fi refuzat nejustificat să rezolve o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim aparţinând reclamantei.

Mai arată instanţa că art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în forma modificată prin O.U.G. nr. 101/2021, invocat de Curtea de Apel Bucureşti este de strictă interpretare şi aplicare, acesta neputând fi aplicat prin analogie situaţiei deduse judecăţii, cererea de chemare în judecată neavând drept obiect contestaţie decizie ci obligare emitere act administrativ. Or, daca s-ar valida raţionamentul curţii s-ar schimba cauza acţiunii, ceea ce nu este permis.

Totodată, reţine că în materie de competenţă nu se analizează dacă partea are sau nu deschisă calea remediului procedural la care a apelat, instanţa fiind datoare să verifice, în primul rând, daca este competentă să soluţioneze pricina prin raportare la cauza cererii de chemare în judecată pe care a configurat-o reclamanta.

În considerarea dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 96 pct. 1 C. proc. civ., Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, a admis excepţia necompetenţei materiale invocată din oficiu şi a declinat compentenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Totodată, constatându-se ivit conflictul negativ de competenţă, a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării regulatorului de competenţă.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia a II-a Civilă la 13 februarie 2023, sub acelaşi număr de dosar.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente în a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestui text de lege în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că cele două instanţe, Curtea de Apel Bucureşti şi Judecatoria Sectorului 2 Bucureşti, s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeaşi cauză, declinările de competenţă între instanţele sesizate sunt reciproce şi cel puţin una dintre cele două instanţe este competentă să soluţioneze cauza.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte va proceda la soluţionarea prezentului conflict negativ de competenţă prin emiterea regulatorului de competenţă.

Ivirea prezentului conflict negativ de competenţă a fost determinată de modul diferit în care cele două instanţe au interpretat dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 213/2015 precum şi natura juridică a cererii de chemare în judecată, ca fiind civilă sau de contencios administrativ.

Cererea introductivă are ca obiect solicitarea reclamantei de obligare a Fondului de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea cererii de plată transmisă precum şi obligarea acestuia la suportarea cheltuielilor de judecată.

În susţinerea acţiunii, reclamanta arată că a urmat procedura administrativă prevăzută de Legea nr. 213/2015, respectiv a înaintat cererea de plată Fondului de Garantare a Asiguraţilor la 22.10.2021 prin care a solicitat plata despăgubirilor, invocând nerespectarea de către pârâtă a obligaţiei de a soluţiona cererea de plată, potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015.

Sub un prim aspect, Înalta Curte arată că, potrivit art. 13 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de Garantare a Asiguraţilor, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021, "În termen de 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară de retragere a autorizaţiei de funcţionare şi constatare a existenţei indiciilor stării de insolvenţă a asigurătorului, Fondul este în drept să efectueze plăţi din disponibilităţile sale, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, cu respectarea dispoziţiilor legale, după parcurgerea de către creditorul de asigurări a procedurii administrative de plată reglementate de prezenta lege.".

Totodată, potrivit dispoziţiilor alin. (4), (5) şi (51) al aceluiaşi articol: "(4) Aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenţi este de competenţa comisiei speciale, constituite conform art. 123; comisia specială poate dispune suspendarea soluţionării cererii de plată, în condiţiile art. 16 alin. (3). (5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. (51) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.".

Se impune a se mai arăta că, în conformitate cu art. 14 alin. (1) din Legea 213/2015, "Orice persoană care pretinde un drept de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în stare de insolvenţă poate formula o cerere de plată motivată, adresată Fondului în condiţiile prevăzute la art. 121 şi alin. (4), dar nu mai târziu de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data naşterii dreptului de creanţă, atunci când acesta s-a născut ulterior, sub sancţiunea decăderii din drept.".

Înalta Curte reţine că ipoteza mai sus menţionată, reglementată de art. 13 din Legea nr. 213/2015, presupune emiterea unei decizii de respingere a despăgubirilor de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ipoteză care nu se regăseşte în speţă, întrucât reclamanta se plânge de lipsa unui răspuns din partea Fondului de Garantare a Asiguraţilor, la cererea formulată în sensul art. 13 din Legea nr. 213/2015.

În condiţiile în care Legea nr. 213/2015 nu face nicio precizare cu privire la ipoteza în care Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu emite decizia nu se poate însă refuza persoanei îndreptăţite dreptul de a se adresa instanţei competente.

Într-un astfel de caz, lipsa răspunsului pârâtului nu poate rămâne necenzurat pentru că nicio dispoziţie legală nu limitează dreptul celui care se consideră îndreptăţit la despăgubiri de a se adresa instanţei competente, ci dimpotrivă, art. 21 alin. (2) din Constituţia României prevede că acest drept poate fi exercitat neîngrădit.

Sub aspectul determinării instanţei competente, trebuie avut în vedere că, astfel cum s-a menţionat, potrivit art. 13 din Legea nr. 213/2015, competente să soluţioneze contestaţia împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor solicitate în temeiul Legii nr. 213/2015, precum şi calea de atac formulată împotriva hotărârii pronunţate în soluţionarea contestaţiei sunt instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare.

De aceea, se impune ca şi în cazul refuzului Fondului de Garantare de a soluţiona cererea de plată, să poată fi formulată cerere împotriva acestui refuz, tot la instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare, simetric regulilor prevăzute în Legea nr. 213/2015.

Lacuna legislativă în discuţie nu poate împiedica persoana îndreptăţită să îşi valorifice drepturile şi nici nu o poate pune într-o situaţie de inferioritate faţă de persoanele cărora li s-au soluţionat cererile de plată.

Totodată, se impune a fi reţinut că natura juridică a pretenţiilor solicitate prin cererea înregistrată la Fondul de Garantare este una civilă – drept de creanţă izvorât din contractele de asigurare, în cazul producerii riscului asigurat, iar raportul juridic litigios nu este un raport între persoana vătămată în drepturi şi autoritatea publică emitentă a actului administrativ vătămător, astfel că sunt aplicabile normele de competenţă generală prevăzute de C. proc. civ., iar nu normele speciale de competenţă din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecinţă, asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Câtă vreme soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei emise potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, revine instanţelor civile de la sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor, soluţionarea acţiunii având ca obiect obligarea acestuia la emiterea deciziei este tot de competenţa aceloraşi instanţe, chiar dacă legiuitorul nu a indicat expres această situaţie, neexistând nicio raţiune juridică care să justifice partajarea competenţelor instanţelor în raport de conduita emitentului actului atacat.

Nici faptul că reclamanta şi-a întemeiat acţiunea pe prevederile Legii nr. 554/2004 nu poate constitui un argument pentru reţinerea competenţei materiale a instanţei de contencios administrativ. Aceasta întrucât, pe de o parte, omisiunea de a soluţiona o cerere ce vizează un drept eminamente civil nu poate fi considerată act administrativ asimilat, iar, pe de altă parte, potrivit art. 22 alin. (4) C. proc. civ., judecătorul restabileşte calificarea juridică a actelor deduse judecăţii, nefiind ţinut de textul de lege greşit invocat de parte.

Aşa fiind, în raport de considerentele expuse, de principiul asigurării accesului efectiv la justiţie, precum şi a principiului simetriei actelor juridice, văzând şi dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, căruia i se va trimite dosarul pentru continuarea judecăţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, secţia Civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 21 martie 2023.