Conflict of jurisdiction over insurance guarantee fund payment claims: civil vs. administrative competence under specialized statutory derogation.

Şedinţa publică din data de 15 martie 2023

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, din actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 05.05.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR a solicitat instanţei de judecată să dispună obligarea acestuia la soluţionarea de îndată a cererii de plată transmise la FGA în data de 23.10.2021, în conformitate cu dispoziţiile legale şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin sentinţa civilă nr. 1847 din 26 octombrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

În esenţă, instanţa a reţinut că, prin O.U.G. nr. 102/2021 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor şi pentru modificarea altor acte normative, art. 13 alin. (5) a fost modificat astfel: "(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".

Chiar dacă în prezenta cauză obiectul cererii îl constituie obligarea pârâtului la emiterea deciziei, iar prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021, vizează ipoteza unei decizii de respingere a cererii de plată, Curtea a apreciat că, din raţiuni de simetrie juridică, precum şi caracterul unitar al procedurii de soluţionare a cererilor depuse de persoanele îndreptăţite la obţinerea de despăgubiri din partea F.G.A., impun soluţia aplicării art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 şi în ipoteza de faţă, în care partea solicită obligarea pârâtului la emiterea deciziei de acordare a despăgubirilor solicitate.

Instanţa a concluzionat în sensul că opţiunea legiuitorului prin modificarea operată cu privire la sistemul căilor de atac împotriva deciziei de respingere este neechivocă, în favoarea instanţei civile, chiar dacă decizia F.G.A. are natura juridică a unui act administrativ tipic sau asimilat, precum în cauza de faţă.

Totodată a mai arătat că nu există nicio raţiune pentru care să se considere că legiuitorul ar fi intenţionat să păstreze în competenţa instanţelor specializate de contencios administrativ soluţionarea litigiilor intervenite într-o fază prealabilă a aplicării Legii nr. 213/2015 şi să transfere instanţelor civile litigiile apărute ulterior, după momentul emiterii deciziei de respingere totală sau parţială a cererii de plată. O abordare unitară a litigiilor presupune stabilirea unei calificări juridice unice a raportului dintre părţi, cu consecinţa identificării unui singur tip de instanţe competente a soluţiona aceste litigii, cu atât mai mult cu cât scopul adoptării O.U.G. nr. 102/2021 a fost, potrivit preambulului acestui act normativ, accelerarea procedurilor de acordare a despăgubirilor, accelerare care implică în mod necesar şi o viziune unitară asupra instanţelor de judecată competente şi a procedurilor de judecată aferente.

Aşadar, ţinând seama şi de prevederile art. 94, alin. (1), lit. k) noul C. proc. civ. (valoarea litigiului sub 200.000 RON), precum şi de împrejurarea că sediul pârâtului este în sectorul 2 Bucuresti, Curtea de apel a declinat competenţa de judecare a cauzei în favoarea Judecatoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Prin sentinţa civilă nr. 1662 din 17 februarie 2023, pronunţată de Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti. S-a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi s-a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea soluţionării acestuia.

În esenţă, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a reţinut că, potrivit art. 9 alin. (2) din C. proc. civ., obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor. Sub acest aspect, instanţa a constatat că reclamanta a invocat ca temei juridic, în special, art. 1, raportat la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Mai mult decât atât, reclamanta a menţionat în mod expres în cererea introductivă de instanţă că este vorba despre o "acţiune în contencios administrativ", a solicitat aplicarea unor măsuri specifice contenciosului administrativ, respectiv, aplicarea unei amenzi pe zi conducătorului unităţii, aplicarea unor penalităţi pe zi de întârziere. Aşadar, reclamanta a stabilit expressis verbis cauza cererii de chemare în judecată, iar instanţa este obligată să o respecte, neputând-o modifica, potrivit art. 22 alin. (5) C. proc. civ., iar Curtea de Apel Bucureşti nu a procedat la aplicarea art. 22 alin. (4) C. proc. civ., în sensul că nu a recalificat cererea introductivă de instanţă.

Totodată, a mai arătat că potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată, iar interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public. De asemenea, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

De asemenea, instanţa a reţinut că potrivit art. 1 alin. (1) teza I din Legea nr. 213/2015, pârâtul Fondul de garantare a asiguraţilor se constituie ca persoană juridică de drept public care îşi exercită atribuţiile şi competenţele potrivit prevederilor prezentei legi. Or, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Sub acest aspect, instanţa a arătat că pârâtul este o autoritate publică centrală despre care se afirmă că ar fi refuzat nejustificat să rezolve o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim aparţinând reclamantei, sens în care ne aflăm în prezenţa unui litigiu de contencios administrativ, pârâtul fiind o persoană juridică de drept public, integrat în noţiunea de autoritate publică, potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, textul de lege invocat de către prima instanţă - art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, este de strictă interpretare şi aplicare, neputând fi extins la alte tipuri de litigii, precum cel din speţă.

Instanţa a mai arătat că aplicarea prin analogie a textului legal antemenţionat la prezenta cerere de chemare în judecată, nu are niciun suport legal, iar dacă s-ar valida raţionamentul primei instanţe învestite cu soluţionarea pricinii s-ar schimba cauza cererii de chemare în judecată, ceea ce nu este cu putinţă, întrucât reclamanta este singura îndrituită să determine cauza cererii introductive de instanţă.

Având în vedere toate aspectele de fapt şi de drept reţinute, în temeiul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 96 pct. 1 C. proc. civ., în referire la art. 129 alin. (2) pct. 2 şi art. 130 alin. (2), instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu.

În consecinţă, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente în a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestui text de lege în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că instanţele, respectiv Curtea de Apel Bucureşti şi Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeaşi cauză, declinările de competenţă între instanţele sesizate sunt reciproce şi cel puţin una dintre cele două instanţe este competentă să soluţioneze cauza.

Niciuna din instanţele aflate în conflict nu se consideră competentă din punct de vedere material să judece cererea cu care a fost sesizată.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte va proceda la soluţionarea prezentului conflict negativ de competenţă prin emiterea regulatorului de competenţă.

Înalta Curte reţine că instanţele au fost învestite cu un litigiu având ca obiect obligaţie de a face, prin cererea de chemare în judecată formulată, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună: obligarea F.G.A. la soluţionarea de îndată a cererii de plată transmise la data de 23.10.2021, în conformitate cu dispoziţiile legale; cu cheltuieli de judecată.

Pentru a determina competenţa materială de soluţionare a cauzei, faţă de obiectul acţiunii, Înalta Curte arată că, potrivit art. 13 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 102/2021, în termen de 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară de retragere a autorizaţiei de funcţionare şi constatare a existenţei indiciilor stării de insolvenţă a asigurătorului, Fondul este în drept să efectueze plăţi din disponibilităţile sale, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, cu respectarea dispoziţiilor legale, după parcurgerea de către creditorul de asigurări a procedurii administrative de plată reglementate de prezenta lege. Totodată, potrivit aceluiaşi articol: "(4) Aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenţi este de competenţa comisiei speciale, constituite conform art. 123; comisia specială poate dispune suspendarea soluţionării cererii de plată, în condiţiile art. 16 alin. (3). (5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. (51) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".

Totodată, potrivit dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea 213/2015, orice persoană care pretinde un drept de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în stare de insolvenţă poate formula o cerere de plată motivată, adresată Fondului în condiţiile prevăzute la art. 121 şi alin. (4), dar nu mai târziu de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data naşterii dreptului de creanţă, atunci când acesta s-a născut ulterior, sub sancţiunea decăderii din drept.

În raport de dispoziţiile Legii nr. 213/2015, normă specială, derogatorie de la norma generală, care se aplică prioritar faţă de aceasta, nu există raţiune juridică care să justifice partajarea competenţelor instanţelor în raport de conduita emitentului actului atacat. Câtă vreme soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei emise potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, revine instanţelor civile de la sediul Fondului, soluţionarea acţiunii având ca obiect obligarea Fondului la emiterea deciziei este tot de competenţa aceloraşi instanţe, chiar dacă legiuitorul nu a indicat expres această situaţie.

De altfel, prin decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. IX din 20.03.2006, publicată în Monitorul Oficial nr. 653/28.07.2006, dată în recurs în interesul legii, s-a stabilit că instanţa căreia îi revine competenţa de a soluţiona cererile formulate împotriva refuzului persoanei juridice notificate, deţinătoare a imobilului, de a emite decizie sau dispoziţie motivată de restituire în natură ori de acordare de despăgubiri, potrivit Legii nr. 10/2001, este secţia civilă a tribunalului în a cărui rază teritorială îşi are sediul persoana juridică respectivă, iar premisele sunt identice cu cele din prezenta acţiune.

Mai mult decât atât, deşi, potrivit Legii nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi pentru repararea pagubei ce i-a fost cauzată, se impune a se arăta că art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

Or, aşa cum s-a arătat, în raport de dispoziţiile O.U.G. nr. 102/2021 de modificare a Legii nr. 213/2015, competenţa este determinată potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, inclusiv în situaţia acţiunii având ca obiect obligarea Fondului la emiterea deciziei, moment care îl precedă pe cel reglementat de art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015.

În consecinţă, în raport de considerentele expuse, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că, în speţă, competenţa de soluţionare a cauzei revine Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, aşa încât, cu aplicarea prevederilor art. 135 alin. (4) C. proc. civ., urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea acestei instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 15 martie 2023.