Cassation annulled for failure to demonstrate specific violation of substantive law regarding force majeure exception to restitution in public funding termination

Şedinţa publică din data de 17 ianuarie 2023

Deliberând asupra recursului, constată următoarele:

1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 28 august 2019, sub dosar nr. x/2019, reclamantul Municipiul Bacău prin Primarul Municipiului Bacău, A. a chemat în judecată pârâtul Ministerul Dezvoltarii Regionale şi Administratiei Publice - Direcţia Generală Programul Operaţional Regional - Serviciul de Constatare Nereguli şi a solicitat instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună anularea în tot a deciziei nr. 8 din 27.05.2019 a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operaţional Regional 2007 - 2013, transmisă prin adresa din 24.05.2019 şi înregistrată la Primăria Municipiului Bacău sub nr. x din 13.06.2019 şi suspendarea executării deciziei nr. 8 din 27.05.2019 a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operaţional Regional 2007-2013, până la pronunţarea instanţei de fond asupra cererii de anulare a acestui act administrativ.

În drept, au fost invocate prevederile art. 194 -195 C. proc. civ., art. 8 şi art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu completările şi modificările ulterioare.

Prin cererea reconvenţională formulată în cauză, pârâta a solicitat instanţei să constate faptul că prin decizia de reziliere nr. 8/27.05.2019, art. 2, în mod corect s-a stabilit în sarcina UAT Municipiul Bacău obligaţia de restituire a sumei de 7.899.139.66 RON, în temeiul art. 18 alin. (5) teza a 2-a din contractul de finanţare nr. x, sumă de altfel achitată de Municipiul Bacău la data de 09.10.2019 şi s-a dispus obligarea UAT Municipiul Bacău, în temeiul art. 12 şi 18 alin. (5) din Contractul de finanţare, la plata dobânzilor de întârziere începând cu data de 28.06.2019, care reprezintă ziua următoare expirării termenului limită de restituire a debitului, conform notificării MDRAP nr. 73407/29.05.2019 primită de reclamantă la data de 12.06.2019, potrivit confirmării de primire, în valoare de 0,1% pe zi de întârziere din suma datorată, până la data plăţii efective, respectiv 09.10.2019, conform art. 12 alin. (13) din contract. Se precizează faptul că valoarea dobânzii de întârziere este în sumă de 821.510,52 RON.

La termenul de judecată din data de 2 decembrie 2019, curtea de apel a invocat, din oficiu, excepţia necompetenţei materiale în soluţionarea cauzei, prin raportare la prevederile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Prin sentinţa civilă nr. 870 din 2 decembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa soluţionării cererii, în favoarea Tribunalului Bucureşti – Secţiile civile.

Cauza a fost înaintată spre soluţionare Tribunalului Bucureşti – secţia a VI-a Civilă, dosarul fiind înregistrat pe rolul acestei instanţe la 28 februarie 2020 sub nr. x/2019.

La termenul din 2 iunie 2020, reclamantul Municipiului Bacău prin Primar a depus note scrise prin care a invocat excepţia necompetenţei materiale a tribunalului şi a solicitat trimiterea dosarului spre soluţionare Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a.

Prin sentinţa civilă nr. 479 din 2 iunie 2020, Tribunalul Bucureşti – secţia a VI-a Civilă a admis excepţia necompetenţei materiale, a declinat competenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a constatat existenţa conflictului negativ de competenţă, a suspendat judecata cauzei şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului.

Prin decizia nr. 1216 din 30 iunie 2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia a II-a Civilă a stabilit competenţa soluţionării cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti – secţia a VI-a Civilă.

2. Prin sentinţa civilă nr. 2044 din 3 noiembrie 2020, Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă a admis excepţia lipsei de interes şi a respins ca lipsit de interes capătul de cerere privind suspendarea executării deciziei nr. 8/27.05.2019 formulată de Municipiul Bacău prin Primarul Municipiului Bacău.

A fost respins capătul de cerere privind anularea deciziei nr. 8/27.05.2019 a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, ca neîntemeiat, fiind admisă cererea reconvenţională formulată de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice. A fost obligată reclamanta să plătească pârâtei suma de 821.510,52 RON, reprezentând majorări de întârziere calculate pentru perioada 28.06.2019 - 09.10.2019.

3. Împotriva acestei sentinţe a declarat apel reclamantul Municipiul Bacău prin Primarul Municipiului Bacău, solicitând admiterea apelului, schimbarea în tot a sentinţei apelate, cu consecinţa anulării în tot a deciziei nr. 8 din 27.05.2019 a Ministerului Dezvoltării Regionale Administraţiei Publice în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operaţional Regional 2007 - 2013, transmisă prin adresa din 24.05.2019 şi înregistrată la Primăria Municipiului Bacău sub nr. x din 13.06.2019. Totodată, s-a solicitat respingerea cererii reconvenţionale formulate de Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

Prin decizia civilă nr. 1164 din 16 august 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a V-a civilă, s-a respins ca nefondat apelul reclamantului.

4. La data de 28 septembrie 2022, reclamantul Municipiul Bacău, prin Primarul Municipiului Bacău a declarat recurs împotriva acestei decizii, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea căii extraordinare de atac, casarea deciziei recurate şi trimiterea cauzei spre o nouă judecată instanţei de apel.

Recurentul a susţinut că hotărârea recurată este lipsită de temei legal şi a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material incidente cauzei, respectiv prevederile art. 7 referitoare la obligaţiile părţilor, lit. A) obligaţiile beneficiarului, alin. (27) şi (28) şi ale art. 18 alin. (1) din Contractul de finanţare nr. x din 18.05.2012, precum şi ale prevederilor H.G. nr. 678/2015 privind închiderea programelor operaţionale finanţate în perioada 2007 - 2013 prin Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European, Fondul de Coeziune şi Fondul European pentru Pescuit.

Se arată, în esenţă, că reclamantul se încadrează în dispoziţiile art. 18 alin. (1) din Contractul de finanţare nr. x din 18.05.2012 şi că procedurile pentru derularea în bune condiţii a proiectului au fost constant afectate de factori externi. Reclamantul susţine că s-a confruntat cu o serie de probleme cauzate de deficienţe ale documentaţiei tehnice, care a afectat grav desfăşurarea procedurii de licitaţie. În aceste condiţii, s-a luat decizia rezilierii Contractului nr. x din 21.08.2009, iar în data de 14.05.2013 Municipiul Bacău a încheiat cu B. S.R.L. contractul nr. x având ca obiect servicii de revizuire, corectare, procedura de achiziţie a fost relansată în SEAP la data de 20.07.2013, fiind finalizată abia în martie 2015.

Ordinul de începere a fost emis la 02.04.2015, termenul de execuţie fiind de 10 luni, deci până la data de 2 februarie 2016. În atare condiţii, s-a arătat că respectarea termenelor procedurilor prevăzute de legislaţia naţională privind achiziţiile publice nu poate fi imputată Municipiului Bacău. La data de 07.11.2016, Contractul de servicii nr. x din 19.12.2013 de asistenţă tehnică din partea proiectantului a fost reziliat, litigiul fiind suspus soluţionării judiciare, finalizat definitiv în anul 2018.

Toate argumentele expuse se încadrează, conform recurentului, în prevederile art. 18 alin. (1) din contractul de finanţare, referitoare la încetarea contractului, pentru cazuri excepţionale, temeinic dovedite, cazuri care ar fi trebuit să conducă la decizia de reziliere a contractul printr-o notificare scrisă, fără a fi solicitată restituirea finanţării nerambursabile deja plătite.

Recurentul-reclamant a învederat că instanţa de apel a reţinut că Ordinul nr. 2/2018 nu este aplicabil cauzei. Acesta ar privi actualizarea preţului contractului de achiziţie publică, obiectul dosarului ţinând de reziliere şi restituirea banilor primiţi, în temeiul unui contract de finanţare. Ambele contracte ar fi, în esenţă, acte administrative, însă pentru fiecare există reguli speciale care nu pot fi aplicate prin analogic.

Astfel, instanţa de apel a reţinut că textul este evocat pentru a exemplifica o situaţie excepţională care ar îndritui partea să se prevaleze de dispoziţiile art. 18 alin. (1) din contract.

Recurentul-reclamant, arată că prevederile legale evocate sunt pe deplin aplicabile în cauză. Astfel, se susţine că, în realitate, şi actualizarea preţului contractului de achiziţie publică şi obiectul dosarului pendinte vizează rezilierea şi restituirea sumelor primite în temeiul unui contract de finanţare, având drept cauză tot imposibilitatea obiectivă, fără culpă a unui subiect, de a-şi îndeplini obligaţiile contractuale.

Recurentul învederează că instanţele de fond nu au analizat situaţia de fapt în întreaga ei complexitate şi nici nu au examinat toate împrejurările invocate şi probele prezentate. Astfel, deşi Municipiul Bacău a respectat atât legislaţia naţională în domeniul achiziţiilor publice, cât şi contractele la care a fost parte, din cauze total exterioare voinţei lui, este în situaţia de a returna sume mari de bani.

În acest sens, se arată că, la art. 2 din decizia nr. 8 din 27.05.2019 a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice se precizează că, urmare a rezilierii Contractului de finanţare nr. x din 18.05.2012, în conformitate cu art. 18 alin. (5), teza a doua, s-a stabilit în sarcina beneficiarului obligaţia restituirii, în întregime, a sumei de 7.899.139,66 RON, reprezentând finanţare nerambursabilă acordată în cadrul proiectului.

De asemenea, în conformitate cu prevederile art. 12 alin. (13) din Contractul de finanţare nr. x din 18.05.2012, majorările de întârziere sunt în cuantum de 0,1% pe zi, din suma datorată până la data plăţii efective, majorări solicitate şi admise prin cererea reconvenţională formulată de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

Prin urmare, recurentul subliniază că procedurile pentru derularea în bune condiţii a proiectului Reabilitare şi modernizare Insula de Agrement Bacău au fost constant afectate de factori externi voinţei şi capacităţii de remediere a Municipiului Bacău, motiv pentru care consideră că instituţia reclamantă se încadrează în prevederile art. 18 alin. (1) din Contractul de finanţare nr. x din 18.05.2012, solicitând, în consecinţă, admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

Intimatul-pârât a depus la dosar întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii recurate ca fiind legală şi temeinică.

Cauza a fost înregistrată la 6 octombrie 2022 pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă iar, prin rezoluţia din 29 noiembrie 2022, s-a fixat termen de judecată la 17 ianuarie 2023.

Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 248 alin. (1) C. proc. civ., a luat în examinare, cu prioritate, excepţia nulităţii prezentei căi extraordinare de atac, invocată din oficiu, urmând a anula recursul, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Potrivit dispoziţiilor imperative ale art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., "cererea de recurs va cuprinde motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul şi dezvoltarea lor sau, după caz, menţiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat".

În conformitate cu prevederile art. 486 alin. (3) C. proc. civ., "menţiunile prevăzute la alin. (1) lit. a) şi c)-e), precum şi cerinţele menţionate la alin. (2) sunt prevăzute sub sancţiunea nulităţii", iar potrivit art. 489 alin. (2) din acelaşi cod, "sancţiunea nulităţii intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488".

Din dispoziţiile imperative ale art. 489 alin. (2) C. proc. civ., se reţine că instanţa de recurs are obligaţia de a verifica dacă motivele invocate de recurentă se încadrează în cazurile de casare prevăzute de art. 488 din acelaşi cod, iar dacă această cerinţă nu este îndeplinită, operează sancţiunea nulităţii recursului.

Nemulţumirea părţii cu privire la hotărârea pronunţată nu este suficientă, ci este necesar ca recursul să fie întemeiat pe cel puţin unul din motivele prevăzute expres şi limitativ de lege, fiind o cale de atac de reformare prin care se realizează exclusiv controlul de legalitate a hotărârii atacate, deoarece părţile au avut la dispoziţie o judecată în fond, în faţa primei instanţe şi o rejudecare a fondului în apel.

În cauză, Înalta Curte constată că recursul declarat conţine în mare parte o o reluare a criticilor din calea de atac devolutivă, motivul de casare invocat de reclamant fiind întemeiat doar formal pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât nu relevă greşita aplicare a normelor de drept material.

Prin criticile formulate, recurentul susţine, în esenţă, că procedurile pentru derularea proiectului Reabilitare şi modernizare Insula de Agrement Bacău au fost constant afectate de factori externi voinţei şi capacităţii de remediere a Municipiului Bacău, motiv pentru care se învederează că instituţia reclamantă se încadrează în prevederile art. 18 alin. (1) din Contractul de finanţare nr. x din 18.05.2012, referitoare la încetarea contractului, pentru cazuri excepţionale, temeinic dovedite, situaţie care ar fi trebuit să conducă la decizia de reziliere a contractul printr-o notificare scrisă, fără a fi solicitată restituirea finanţării nerambursabile, deja plătite. Recurentul susţine că a respectat atât legislaţia naţională în domeniul achiziţiilor publice, cât şi contractele la care a fost parte şi cu toate acestea, din cauze exterioare voinţei lui, este pus în situaţia de a returna sume mari de bani.

Instanţa de prim control judiciar, confirmând sentinţa primei instanţe, a reţinut ca argument în respingerea apelului reclamantului faptul că, sancţiunea rezilierii contractului, cu consecinţa restituirii întregii sume avansate, a intervenit ca urmare a nerespectării prevederilor contractuale de către reclamant, în calitate de beneficiar, în sensul că obiectivele proiectului nu au fost atinse în cadrul perioadei de implementare, respectiv în cadrul termenului acordat, prelungit în mod repetat. Totodata, instanţa de apel a subliniat că neexecutarea obligaţiilor de către una dintre părţile contractante este un eveniment previzibil, părţile stabilind prin contract sancţiuni pentru o astfel de situaţie. Acţiunile sau inacţiunile cocontractanţilor sau ale altor executanţi, în baza unor convenţii încheiate de beneficiarul finanţării, nu sunt opozabile autorităţii de management, neputând constitui cauze exoneratoare de răspundere sau împrejurări excepţionale de natură a înlătura obligaţia rambursării sumelor, în caz de reziliere, decât în situaţii extrem de limitate, când partea putea dovedi că şi-a executat propriile obligaţii cu o diligenţă sporită şi cu toate acestea nu s-au putut respecta termenele, ceea ce nu este cazul în litigiul pendinte.

Recurentul-reclamant a invocat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., însă susţinerile acestuia nu relevă greşita aplicare a normelor de drept material prin decizia atacată, nefiind dezvoltate critici privind modul concret în care prin decizia recurată au fost încălcate sau aplicate greşit normele de drept material.

Deşi recurentul indică în cuprinsul cererii de recurs dispoziţii de drept material cuprinse în C. civ., respectiv art. 1170 şi art. 1270, precum şi prevederile H.G. nr. 678/2015, criticile au caracter teoretic şi general şi nu se referă la modul concret în care au fost încălcate aceste dispoziţii legale prin decizia atacată. Acestea reprezintă o simplă reluare, în recurs, a susţinerilor formulate în instanţele devolutive, care au primit deja o dezlegare, prin soluţionarea apelului şi nu pot constitui, ca atare, motive de nelegalitate în sensul dispoziţiilor de strictă interpretare cuprinse în dispoziţiile art. 488 C. proc. civ.

Astfel, reiterarea situaţiei de fapt pe care s-au întemeiat soluţiile instanţelor de fond, vizând derularea raporturilor contractuale, precum şi criticile privind reinterpretarea procedurilor pentru derularea proiectului Reabilitare şi modernizare Insula de Agrement Bacău, cu referire la art. 18 alin. (1) din Contractul de finanţare nr. x din 18.05.2012, fără a se preciza în ce constau greşelile de judecată în aplicarea regulilor de drept incidente, nu reprezintă o motivare a recursului în sensul prevăzut de art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., cu referire la motivele de nelegalitate expres şi limitativ prevăzute de art. 488 din acelaşi cod.

Totodată, recurentul-reclamant readuce în discuţie aspecte de fapt privind derularea raporturilor contractuale dintre părţi, precum şi incidenţa dispoziţiilor referitoare la încetarea contractului de finanţare, din motive excepţionale, aspecte care nu pot fi analizate de instanţa de recurs, având în vedere că, fără a face referiri concrete la considerentele instanţei de apel, recurentul se rezumă la reluarea celor inserate printre alte susţineri preluate ad litteram din cuprinsul cererii de apel.

Recurentul nu demonstrează în ce constă nelegalitatea deciziei recurate, prin raportare la soluţia pronunţată în apel şi la argumentele instanţei în fundamentarea acesteia.

Prin urmare, reluarea situaţiei particulare a litigiului şi prezentarea, din nou, a argumentelor expuse în cererea de apel nu răspund exigenţelor legale, care impun invocarea unor critici care să poată fi încadrate în motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

Astfel, se constată că recurentul tinde, în realitate, la verificarea situaţiei de fapt, repunând în discuţie probele şi solicitând instanţei de recurs să, reconsidere concludenţa lor. Invocarea anumitor dispoziţii legale, fără o dezvoltare corespunzătoare în drept, care să situeze criticile în sfera temeiurilor de casare reglementate expres şi limitativ prin dispoziţiile art. 488 C. proc. civ., împiedică exercitarea controlului de legalitate al deciziei recurate.

Tocmai de aceea, motivele de recurs trebuie să vizeze exclusiv obiectul căii de atac care este constituit de decizia instanţei de prim control judiciar şi nu reiterarea susţinerilor de la judecata din instanţa de prim control judiciar devolutiv.

În calea extraordinară de atac a recursului, trebuie subliniat că nu are loc o devoluare a fondului cauzei, ceea ce constituie obiect al judecăţii fiind exclusiv legalitatea hotărârii pronunţate în apel, prin prisma respectării regulilor de drept.

În acest sens sunt şi dispoziţiile art. 483 alin. (3) C. proc. civ., potrivit cărora "recursul urmăreşte să supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile".

Înalta Curte constată că recurentul nu a indicat în mod efectiv în ce constă nelegalitatea hotărârii recurate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 C. proc. civ. şi nu au fost identificate nici motive de casare, de ordine publică, pentru a putea fi invocate în temeiul art. 489 alin. (3) din acelaşi cod, impunându-se, astfel, a fi aplicată sancţiunea nulităţii recursului.

În consecinţă, pentru considerentele care preced, în temeiul art. art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., raportat la art. 489 alin. (2) din acelaşi cod, Înalta Curte va anula recursul declarat de reclamantul Municipiul Bacău, prin Primarul Municipiului Bacău împotriva deciziei civile nr. 1164 din 16 august 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a V-a civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Anulează recursul declarat de reclamantul Municipiul Bacău, prin Primarul Municipiului Bacău împotriva deciziei civile nr. 1164 din 16 august 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a V-a civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 17 ianuarie 2023.