Jurisdictional conflict over public concession of private domain land: administrative versus civil competence

Şedinţa publică din data de 2 martie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, constată următoarele:

Prin acţiunea înregistrată la data de 1 noiembrie 2021 pe rolul Tribunalul Timiş – secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii MUNICIPIUL HUNEDOARA, CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA, PRIMARUL MUNICIPIULUI HUNEDOARA şi B. S.R.L., a solicitat anularea în parte a procesului-verbal nr. x/07.09.2021, emis de CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA, respectiv în ceea ce priveşte calificarea ofertei nr. 1 înregistrată sub nr. x/06.09.2021, depusă de B. S.R.L., ca ofertă valabilă, anularea procesului-verbal nr. x/07.09.2021, emis de CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA, anularea raportului nr. x/07.09.2021, întocmit de comisia de evaluare a ofertelor şi anularea deciziei comisiei de evaluare de declarare a ofertei câştigătoare şi comunicării aferente nr. 70050/08.09.2021, toate emise în cadrul procedurii de licitaţie publică deschisă, organizată în data de 7 septembrie 2021 de MUNICIPIUL HUNEDOARA, în vederea concesionării terenului în suprafaţă de 3.837 mp situat în MUNICIPIUL HUNEDOARA, B-dul. x nr. 5, judeţul Hunedoara, înscris în C.F. nr. x Hunedoara, nr. cadastral x, aparţinând domeniului privat al MUNICIPIULUI HUNEDOARA, în vederea construirii unui complex comercial; obligarea autorităţii administrative să emită o decizie prin care să desemneze oferta numărul 2 înregistrată sub nr. x/06.09.2021 depusă de reclamantă ca ofertă câştigătoare şi în consecinţă să încheie contractul de concesiune vizând terenul în suprafaţă de 3.837 mp, situat în MUNICIPIUL HUNEDOARA, B-dul x nr. 5, judeţul Hunedoara, înscris în C.F. nr. x Hunedoara, nr. cad. x, aparţinând domeniului privat al MUNICIPIULUI HUNEDOARA, cu cheltuieli de judecată.

Pârâta B. S.R.L., prin întâmpinare, a invocat excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale a Tribunalului Timiş – secţia de contencios administrativ şi fiscal. A arătat că litigiul priveşte strict atribuirea unui contract de concesiune având ca obiect un teren din domeniul privat al Unităţii Administrativ-Teritoriale Municipiul Hunedoara.

Şi pârâţii MUNICIPIUL HUNEDOARA PRIN PRIMAR, PRIMARUL MUNICIPIULUI HUNEDOARA şi CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA au formulat întâmpinare, prin care au invocat excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Timiş – secţia de contencios administrativ şi fiscal, arătând că terenul ce va fi concesionat, ca urmare a licitaţiei organizate la 7 septembrie 2021, aparţine domeniului privat al MUNICIPIULUI HUNEDOARA, conform extrasului de carte funciară nr. x Hunedoara.

Tribunalul Timiş – secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 233/PI din 4 martie 2022, a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată formulate de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii MUNICIPIUL HUNEDOARA, CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA, PRIMARUL MUNICIPIULUI HUNEDOARA şi B. S.R.L., în favoarea Tribunalului Hunedoara.

Tribunalul Timiş a observat că, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată".

Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public, iar conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raport uri juridice.

Autoritatea publică este definită prin art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, ca fiind orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public.

Întrucât este în discuţie un bun ce aparţine domeniului privat al MUNICIPIULUI HUNEDOARA, Tribunalul Timiş a considerat că pârâtul CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA nu a acţionat în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public, ci în calitate de administrator al domeniului privat al localităţii, practic în exercitarea atribuţiilor de proprietar.

Astfel, instanţa de judecată a arătat că actele întocmite de Comisia de licitaţie nu pot fi calificate ca şi acte administrative, deoarece nu sunt emise în regim de putere publică, CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA comportându-se ca şi un proprietar care a decis să concesioneze bunul şi a stabilit cerinţele impuse pentru concesiune, cu procedura de urmat, în acest sens fiind şi prevederile art. 354 din Codul administrativ. Prin urmare, concesionarea terenurilor proprietate privată a municipiului nu face obiectul contractelor administrative în accepţiunea Legii nr. 554/2004, pentru a se supune acestei legi, iar o atare competenţă a instanţei de contencios administrativ nu este prevăzută în privinţa acestor bunuri nici prin legi speciale.

Tribunalul Timiş a apreciat că sunt relevante în speţă prevederile art. 355 din Codul administrativ, potrivit cărora bunurile care fac parte din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale se află în circuitul civil şi se supun regulilor prevăzute de Legea nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, dacă prin lege nu se prevede altfel. Aşadar, contractele privind bunurile din domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale sunt supuse jurisdicţiei de drept comun.

Pentru aceste considerente, Tribunalul Timiş a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Hunedoara, concluzionând în sensul că actele a căror anulare se solicită prin cererea introductivă nu sunt acte administrative şi, pe cale de consecinţă, nu pot fi cenzurate de jurisdicţia de contencios administrativ.

Prin sentinţa civilă nr. 519/CA/2022 din 11 octombrie 2022, pronunţată de Tribunalul Hunedoara – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2021, s-a admis excepţia necompetenţei materiale funcţionale a secţiei a II-a civile, de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Hunedoara şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea secţiei I civile a Tribunalului Hunedoara; s-a respins ca neîntemeiată excepţia necompetenţei teritoriale.

În argumentarea acestei soluţii s-a arătat că reclamanta contestă rezultatul procedurii de licitaţie publică deschisă, organizată în vederea concesionării terenului în suprafaţă de 3837 mp situat în Municipiul Hunedoara. De asemenea, solicită obligarea autorităţii administrative să desemneze câştigătoare oferta reclamantei şi să încheie cu aceasta contractul de concesiune vizând imobilul respectiv. S-a reţinut că bunul ce face obiectul concesiunii aparţine domeniului privat al Municipiului Hunedoara, conform menţiunilor din cartea funciară nr. x Hunedoara.

Fiind în discuţie un bun ce aparţine domeniului privat, rezultă că pârâtul CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA nu a acţionat în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public, ci în calitate de administrator al domeniului privat al localităţii, practic în exercitarea atribuţiilor de proprietar.

În aceste condiţii, actele întocmite de Comisia de licitaţie nu reprezintă acte administrative, întrucât nu sunt emise în regim de putere publică, CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA comportându-se ca un proprietar care a decis să concesioneze bunul şi a stabilit cerinţele impuse pentru concesiune, cu procedura de urmat. Au fost evocate prevederile art. 354 din Codul administrativ, potrivit cărora: "(1) Domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri aflate în proprietatea lor şi care nu fac parte din domeniul public. (2) Asupra acestor bunuri, statul sau unităţile administrativ-teritoriale au drept de proprietate privată".

Prin urmare, concesionarea terenurilor proprietate privată a municipiului nu face obiectul contractelor administrative în accepţiunea Legii nr. 554/2004, pentru a se supune acestei legi, iar o atare competenţă a instanţei de contencios administrativ nu este prevăzută în privinţa acestor bunuri nici prin legi speciale.

Tribunalul Hunedoara – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a mai reţinut incidenţa prevederilor art. 330 din O.U.G. nr. 57/2019 (Codul administrativ), conform cărora: "soluţionarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea şi încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, precum şi a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor legislaţiei privind contenciosul administrativ".

Art. 355 din acelaşi act normativ prevede că: "bunurile care fac parte din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale se află în circuitul civil şi se supun regulilor prevăzute de Legea nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, dacă prin lege nu se prevede altfel".

În concluzie, contractele privind bunurile din domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale sunt supuse jurisdicţiei de drept comun.

Contrar susţinerilor reclamantei, art. 362 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019, potrivit căruia "dispoziţiile privind darea în administrare, concesionarea, închirierea şi darea în folosinţă gratuită a bunurilor aparţinând domeniului public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale se aplică în mod corespunzător", nu stabileşte că procedurii de concesionare a bunurilor proprietate privată i se aplică aceeaşi procedură pentru concesionarea bunurilor proprietate publică, deoarece sintagma "în mod corespunzător" face ca aceste prevederi să fie aplicabile numai dacă nu contravin altor dispoziţii legale, cum sunt cele prevăzute de Legea nr. 554/2004, redate de Tribunalul Hunedoara – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în considerentele sentinţei civile nr. 519/CA/2022 din 11 octombrie 2022. Faptul că în cuprinsul documentaţiei de atribuire se face trimitere la competenţa instanţei de contencios administrativ, pentru soluţionarea litigiilor ivite în procedură, nu poate avea un asemenea efect, cât timp competenţa de soluţionare a litigiilor este stabilită prin lege.

În considerarea celor ce preced, Tribunalul Hunedoara – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a constatat că litigiul dedus judecăţii nu este unul de drept public, de competenţa instanţei de contencios administrativ, ci este unul de drept privat, de competenţa instanţei civile de drept comun, motiv pentru care, a admis excepţia necompetenţei materiale funcţionale a secţiei a II-a civile, de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Hunedoara şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea secţiei I civile a Tribunalului Hunedoara.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Tribunalului Hunedoara – secţia I civilă, sub nr. x/2021*, la data de 9 noiembrie 2022.

Prin sentinţa civilă nr. 1789/2022 din 23 decembrie 2022, pronunţată de Tribunalul Hunedoara – secţia I civilă, în dosarul nr. x/2021, s-a admis excepţia de necompetenţă materială a Tribunalului Hunedoara şi, pe cale de consecinţă, s-a declinat competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii B. S.R.L., CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA, MUNICIPIUL HUNEDOARA şi PRIMARUL MUNICIPIULUI HUNEDOARA, în favoarea Tribunalului Timiş – secţia de contencios administrativ şi fiscal; s-a constatat existenţa unui conflict de competenţă, s-a suspendat judecarea cauzei şi s-a trimis dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea pronunţării regulatorului de competenţă.

Pentru a pronunţa această soluţie, Tribunalul Hunedoara – secţia I civilă a reţinut că obiectul cauzei îl constituie legalitatea actelor administrative unilaterale emise de pârâtul MUNICIPIUL HUNEDOARA, prin reprezentanţii săi, în cadrul procedurii de licitaţie publică organizată pentru concesionarea unui imobil - teren -, aparţinând domeniul său privat, în scopul edificării unui complex comercial, precum şi corectitudinea desfăşurării acestei licitaţii în urma căreia a fost declarată câştigătoare oferta nr. 1, depusă de pârâta B. S.R.L. Timişoara.

Aşadar, obiectul litigiului vizează actele administrative prealabile încheierii unui contract de concesiune şi, nicidecum, legalitatea şi temeinicia unui asemenea contract - concesiunea, ca drept real a proprietăţii publice, reglementat de prevederile C. civ.

Mai mult, prin acţiunea iniţiată reclamanta tinde la obligarea autorităţii administrative concedente de a emite o decizie, prin care să desemneze oferta sa de concesionare a terenului respectiv, ca fiind oferta legal câştigătoare a licitaţiei, astfel încât să încheie cu aceasta contractul de concesiune, cererea sa, în acest sens, vizând instituirea unei obligaţii de a face.

Or, potrivit art. 362 din Codul administrativ, dispoziţiile referitoare la concesionarea bunurilor ce aparţin domeniului public al statului sau unităţii sale administrativ teritoriale se aplică corespunzător şi concesionării bunurilor proprietate privată a statului sau unităţii sale administrativ teritoriale, iar potrivit art. 330 din acelaşi cod, soluţionarea litigiilor care vizează atribuirea contractelor de concesiune se soluţionează potrivit legislaţiei privind contenciosul administrativ.

Prin urmare, indiferent dacă obiectul concesiunii aparţine domeniului public sau privat al statului ori unităţilor sale administrativ-teritoriale, legalitatea procedurii concesionării acestuia intră în competenţa instanţei de contencios administrativ, fiind, prin esenţa ei, de natură administrativă, iar actele emise, în toate etapele pe care această procedură le presupune, sunt de sorginte administrativă.

Apreciind că nu e competent material să soluţioneze cauza şi nici teritorial, raportat la prevederile Legii nr. 554/2004, Tribunalul Hunedoara – secţia I civilă a concluzionat că aparţine instanţei iniţial sesizate, respectiv Tribunalului Timiş – secţia contencios administrativ şi fiscal, competenţa de soluţionare a cauzei.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia a II-a Civilă la data de 20 ianuarie 2023.

Înalta Curte, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară reciproc necompetente a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) şi (4) din C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă şi va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Timiş – secţia de contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele considerente:

Reclamanta A. S.R.L. a solicitat anularea în parte a procesului-verbal nr. x/07.09.2021, emis de CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA (în ceea ce priveşte calificarea ofertei nr. 1 înregistrată sub nr. x/06.09.2021, depuse de B. S.R.L. ca ofertă valabilă) şi a procesului-verbal nr. x/07.09.2021, emis de CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA. De asemenea, a solicitat anularea raportului nr. x/07.09.2021, întocmit de comisia de evaluare a ofertelor, a deciziei comisiei de evaluare de declarare a ofertei câştigătoare şi a comunicării aferente nr. 70050/08.09.2021, toate emise în cadrul procedurii de licitaţie publică deschisă, organizată în data de 7 septembrie 2021 de MUNICIPIUL HUNEDOARA, în vederea concesionării terenului în suprafaţă de 3.837 mp situat în MUNICIPIUL HUNEDOARA, B-dul. x nr. 5, jud. Hunedoara, înscris în C.F. nr. x Hunedoara, nr. cadastral x, aparţinând domeniului privat al MUNICIPIULUI HUNEDOARA.

Art. 362 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ reglementează modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate privată şi are următorul conţinut:

"(1) Bunurile proprietate privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale pot fi date în administrare, concesionate ori închiriate.

(2) Bunurile proprietate privată a unităţilor administrativ-teritoriale pot fi date în folosinţă gratuită, pe termen limitat, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice.

(3) Dispoziţiile privind darea în administrare, concesionarea, închirierea şi darea în folosinţă gratuită a bunurilor aparţinând domeniului public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale se aplică în mod corespunzător".

Înalta Curte reţine că procedura de licitaţie publică deschisă organizată în data de 7 septembrie 2021 de MUNICIPIUL HUNEDOARA a fost realizată în conformitate cu regulile de drept public, potrivit prevederii exprese din cuprinsul art. 362 alin. (3) din Codul administrativ.

Prin urmare, părţile implicate în acest demers nu s-au aflat pe poziţie de egalitate, autoritatea publică care a organizat licitaţia publică fiind într-o postură superioară, avându-se în vedere, pe de o parte, obiectul concesiunii, iar pe de altă parte, procedura urmată.

În aceste condiţii, nu se poate susţine cu temei că părţile se află în raporturi juridice de drept privat.

Procesele-verbale a căror anulare se solicită şi decizia comisiei de evaluare de declarare a ofertei câştigătoare constituie acte administrative, şi anume acte unilaterale cu caracter individual (ce vizează ofertele declarate valide, respectiv adjudecatarul licitaţiei) emise de o autoritate publică (autoritatea contractantă – concedentul), în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii (concedentul fiind obligat să urmeze procedura de concesiune stabilită prin dispoziţiile Codului administrativ), care dau naştere (vocaţie adjudecatarului la încheierea contractului de concesiune), modifică sau sting raporturi juridice.

În conformitate cu dispoziţiile art. 330 din Codul administrativ, "soluţionarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea şi încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, precum şi a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor legislaţiei privind contenciosul administrativ".

De asemenea, art. 355 din cod stabileşte că "bunurile care fac parte din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale se află în circuitul civil şi se supun regulilor prevăzute de Legea nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, dacă prin lege nu se prevede altfel".

Or, prin lege se prevede altfel, întrucât dispoziţiile art. 362 alin. (3) din Codul administrativ, vizând concesionarea bunurilor din domeniul privat, fac trimitere expresă la procedura de concesionare a bunurilor proprietate publică, nefiind excluse din cuprinsul trimiterii prevederile art. 330 din acelaşi cod, legate de competenţa instanţei de contencios administrativ în soluţionarea litigiilor ivite în procedura de concesionare.

Se cuvine a fi menţionat şi faptul că în cuprinsul documentaţiei de atribuire aferente licitaţiei, la secţiunea "Modul de utilizare al căilor de atac", autoritatea contractantă precizează că soluţionarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea şi încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate privată, precum şi a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor legislaţiei privind contenciosul administrativ.

Cu privire la competenţa teritorială, Înalta Curte reţine că potrivit art. 10 alin. (3) teza I din Legea nr. 554/2004, "reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său".

Întrucât reclamanta A. S.R.L. are sediul în Municipiul Timişoara, în mod corect a fost sesizat Tribunalului Timiş.

Faţă de cele arătate, în aplicarea dispoziţiilor art. 330 şi art. 362 alin. (3) din Codul administrativ, art. 10 alin. (3) teza I din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Timiş – secţia de contencios administrativ şi fiscal, căruia i se va trimite dosarul pentru continuarea judecăţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Timiş – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 2 martie 2023.