Jurisdiction over claims for specific performance against a guarantee fund: civil versus administrative competence under Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 1 martie 2023

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, din actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin sentinţa civilă nr. 1501 din 23 septembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

În esenţă, instanţa a reţinut că, potrivit art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 102/2021, în caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Norma de competenţă citată face trimitere expresă la normele de competenţă generală din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ.

Or, potrivit dispoziţiilor art. 24 C. proc. civ., dispoziţiile legii noi de procedură se aplică proceselor şi executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare.

A mai arătat instanţa că prevederile art. VI ale O.U.G. nr. 102/2021 nu sunt aplicabile în cauză, întrucât aceste dispoziţii se referă exclusiv la "procedurile administrative", nu şi la cele jurisdicţionale.

Aşadar, în condiţiile în care cererea de chemare în judecată a fost formulată după data intrării în vigoare a legii noi de procedură, aceasta este de imediată aplicare, numai actele şi operaţiunile administrative în curs de emitere/efectuare fiind vizate de norma tranzitorie, sub aspectul condiţiilor legale şi al termenelor valabile la data la care a început procedura administrativă, iar nu în privinţa căii de atac prevăzute de lege, care se apreciază în funcţie de norma de competenţă în vigoare la data începerii procesului.

Curtea a observat că reclamanta şi-a întemeiat cererea pe dispoziţiile art. 1, raportat la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, (invocând refuzul nejustificat al intimatului de a soluţiona cererea de plată).

În sensul Legii nr. 554/2004, refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere semnifică exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile (art. 2 alin. (1) lit. i) din lege).

Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal (art. 2 alin. (2) din acelaşi act normativ).

Art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea contenciosului administrativ prevede, de asemenea, că se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Din această perspectivă, instanţa a reţinut că, potrivit art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

Or, o astfel de procedură (regulă de competenţă) este aceea a art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 102/2021.

Prin urmare, instanţa a arătat că, pentru raţiuni de simetrie juridică, acţiunea împotriva refuzului autorităţii publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal (act asimilat) se supune normelor de competenţă prevăzute de lege pentru situaţia în care pârâta ar fi emis un act tipic, conform art. 13 alin. (5) Legea nr. 213/2015.

Prin sentinţa civilă nr. 805 din 1 februarie 2023, pronunţată de Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal. S-a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi s-a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea soluţionării acestuia.

În pronunţarea acestei soluţii, instanţa a reţinut că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri este definită ca faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.

Conform art. 8 teza a II-a din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Ca atare, instanţa a apreciat că, din perspectiva competenţei materiale, cererea reclamanţilor se impune a fi analizată în raport de prevederile Legii nr. 554/2004.

Este adevărat că art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în forma în vigoare la data introducerii cererii la instanţă, respectiv cum aşa au fost modificat prin intrarea în vigoare la 24.09.2021 a O.U.G. nr. 102/2021 art. I pct. 23 şi III alin. (1), prevede că "(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".

Instanţa a arătat, însă, că nu poate aplica prin analogie aceste prevederi în condiţiile în care normele de competenţă sunt de strictă interpretare şi aplicare. În cauză această concluzie este şi mai evidentă, în condiţiile în care legiuitorul a dat în competenţa instanţelor civile litigii având ca obiect contestarea deciziilor pronunţate de Fondul de Garantare a Asiguraţilor prin care acesta soluţionează cererile de plată a despăgubirilor, litigii care ţin de sfera contenciosului administrativ.

Soluţionarea acestora de către instanţele civile reprezintă o excepţie de la regulă şi în nici un caz nu se poate extinde sfera de competenţa a instanţelor civile asupra tuturor cauzelor care implică Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente în a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte reţine că prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la 4 mai 2022 sub nr. x/2022, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, a solicitat obligarea pârâtului la soluţionarea de îndată a cererii de plată transmise la 24.10.2021; cu cheltuieli de judecată.

Sub un prim aspect, Înalta Curte arată că, potrivit art. 13 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 102/2021, în termen de 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară de retragere a autorizaţiei de funcţionare şi constatare a existenţei indiciilor stării de insolvenţă a asigurătorului, Fondul este în drept să efectueze plăţi din disponibilităţile sale, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, cu respectarea dispoziţiilor legale, după parcurgerea de către creditorul de asigurări a procedurii administrative de plată reglementate de prezenta lege. Totodată, potrivit aceluiaşi articol: "(4) Aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenţi este de competenţa comisiei speciale, constituite conform art. 123; comisia specială poate dispune suspendarea soluţionării cererii de plată, în condiţiile art. 16 alin. (3). (5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. (51) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".

Se impune a se mai arăta că, în conformitate cu art. 14 alin. (1) din Legea 213/2015, orice persoană care pretinde un drept de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în stare de insolvenţă poate formula o cerere de plată motivată, adresată Fondului în condiţiile prevăzute la art. 121 şi alin. (4), dar nu mai târziu de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data naşterii dreptului de creanţă, atunci când acesta s-a născut ulterior, sub sancţiunea decăderii din drept.

În raport de dispoziţiile Legii nr. 213/2015, normă specială, derogatorie de la norma generală, care se aplică prioritar faţă de aceasta, nu există raţiune juridică care să justifice partajarea competenţelor instanţelor în raport de conduita emitentului actului atacat. Câtă vreme soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei emise potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, revine instanţelor civile de la sediul Fondului, soluţionarea acţiunii având ca obiect obligarea Fondului la emiterea deciziei este tot de competenţa aceloraşi instanţe, chiar dacă legiuitorul nu a indicat expres această situaţie.

De altfel, prin decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. IX din 20.03.2006, publicată în Monitorul Oficial nr. 653/28.07.2006, dată în recurs în interesul legii, s-a stabilit că instanţa căreia îi revine competenţa de a soluţiona cererile formulate împotriva refuzului persoanei juridice notificate, deţinătoare a imobilului, de a emite decizie sau dispoziţie motivată de restituire în natură ori de acordare de despăgubiri, potrivit Legii nr. 10/2001, este secţia civilă a tribunalului în a cărui rază teritorială îşi are sediul persoana juridică respectivă, iar premisele sunt identice cu cele din prezenta acţiune.

Mai mult decât atât, deşi, potrivit Legii nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi pentru repararea pagubei ce i-a fost cauzată, se impune a se arăta că art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

Or, aşa cum s-a arătat, în raport de dispoziţiile O.U.G. nr. 102/2021 de modificare a Legii nr. 213/2015, competenţa este determinată potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, inclusiv în situaţia acţiunii având ca obiect obligarea Fondului la emiterea deciziei, moment care îl precedă pe cel reglementat de art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015.

Aşa fiind, în raport de considerentele expuse şi de principiul asigurării accesului efectiv la justiţie, văzând şi dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă, căreia i se va trimite dosarul pentru continuarea judecăţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 1 martie 2023.