Exclusive civil jurisdiction over compelling issuance of insurance guarantee fund payment decisions under Law 213/2015

Şedinţa publică din data de 1 martie 2023

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, din actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin sentinţa civilă nr. 1605 din 5 octombrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

În esenţă, instanţa a reţinut că, prin O.U.G. nr. 102/2021 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor şi pentru modificarea altor acte normative, art. 13 alin. (5) a fost modificat astfel: "(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".

Astfel cum rezultă din Nota de fundamentare a actului normativ indicat, legiuitorul a apreciat că se impune modificarea căii de atac a deciziilor Fondului de respingere a plăţii sumelor solicitate; astfel, proiectul de Ordonanţă de urgenţă prevede faptul că "asemenea decizii pot fi contestate la instanţele civile de la sediul Fondului (spre deosebire de prevederile actuale care stabilesc posibilitatea de contestare la Curtea de Apel Bucureşti), căile de atac fiind cele prevăzute de C. proc. civ.. Modificarea căii de atac din contencios în civil survine ca urmare a solicitării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, prin Ministerul Justiţiei."

Chiar dacă în prezenta cauză obiectul cererii îl constituie obligarea pârâtului la emiterea deciziei, iar prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021, vizează ipoteza unei decizii de respingere a cererii de plată, Curtea a apreciat că, din raţiuni de simetrie juridică, precum şi caracterul unitar al procedurii de soluţionare a cererilor depuse de persoanele îndreptăţite la obţinerea de despăgubiri din partea F.G.A., impun soluţia aplicării art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 şi în ipoteza de faţă, în care partea solicită obligarea pârâtului la emiterea deciziei de acordare a despăgubirilor solicitate.

Instanţa a avut în vedere dezlegarea dată, într-o situaţie similară, prin decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. IX din 20.03.2006, publicată în Monitorul Oficial nr. 653/28.07.2006, prin care s-a soluţionat un recurs în interesul legii şi s-a stabilit că instanţa căreia îi revine competenţa de a soluţiona cererile formulate împotriva refuzului persoanei juridice notificate, deţinătoare a imobilului, de a emite decizie sau dispoziţie motivată de restituire în natură ori de acordare de despăgubiri, potrivit Legii nr. 10/2001, este secţia civilă a tribunalului în a cărui rază teritorială îşi are sediul persoana juridică respectivă.

A arătat instanţa că, în mod similar reglementării din art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 care are în vedere doar ipoteza existenţei a unei decizii de respingere a cererii de despăgubire, textul tăcând în privinţa situaţiei de refuz de emitere decizie din partea F.G.A. sau de neemitere a deciziei într-un termen rezonabil şi art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, republicată, interpretat prin decizia RIL IX/2006 prevedea că "Decizia sau, după caz, dispoziţia motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul unităţii deţinătoare sau, după caz, al entităţii învestite cu soluţionarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare".

Instanţa supremă a indicat faptul că raţiuni de simetrie impun ca şi în cazul refuzului persoanei juridice notificate, deţinătoare a imobilului, de a emite decizie sau dispoziţie motivată de restituire în natură ori de acordare de despăgubiri, potrivit Legii nr. 10/2001, să poată fi formulată cerere împotriva acestui refuz, tot la secţia civilă a tribunalului în a cărui rază teritorială îşi are sediul persoana juridică notificată.

Prin urmare, având în vedere că în materia contestaţiei împotriva unei decizii de respingere a unei cereri de despăgubire sau de plată îndreptate către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în desfăşurarea activităţii sale de garantare a plăţii de indemnizaţii/despăgubiri rezultate din contractele de asigurare facultative şi obligatorii încheiate în condiţiile legii, în cazul falimentului unui asigurător, instanţele civile de la sediul Fondului au competenţă materială şi teritorială exclusivă, fapt ce nu poate fi înlăturat de părţi, aceleaşi reguli de competenţă se vor aplica, din raţiuni de simetrie, şi în cazul refuzului de a soluţiona o cerere sau nesoluţionării ei în termen rezonabil.

Instanţa a concluzionat în sensul că opţiunea legiuitorului prin modificarea operată cu privire la sistemul căilor de atac împotriva deciziei de respingere este neechivocă, în favoarea instanţei civile, chiar dacă decizia F.G.A. are natura juridică a unui act administrativ tipic sau asimilat, precum în cauza de faţă. De altfel, nu ar fi prima oară când în situaţia unui act de natură administrativă se instituie competenţa specială în favoare unei alte instanţe decât cea de contencios administrativ (art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, iar cu titlu de exemplu, O.G. nr. 2/2001 în materie contravenţională).

Cu privire la aplicarea legii în timp şi argumentul pârâtei extras din prevederile art. VI din O.U.G. nr. 102/2021 potrivit cu care "procedurile administrative gestionate de Fondul de garantare a asiguraţilor pentru plata sumelor cuvenite creditorilor de asigurări ai asigurătorilor pentru care a fost deschisă deja procedura de faliment, proceduri care au fost începute anterior intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, rămân supuse legii aplicabile la data începerii acestora", se constată că privesc procedurile administrative şi nu cele jurisdicţionale.

Articolul 24 C. proc. civ. prevede că dispoziţiile legii noi de procedură se aplică numai proceselor începute după intrarea acesteia în vigoare.

S-a reţinut că reclamanţii au depus la 18.02.2022 cererea de despăgubire nesoluţionată până în prezent de F.G.A., adică după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 102/2021, la data de 24.09.2021.

În baza art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021, Curtea a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Prin sentinţa civilă nr. 671 din 31 ianuarie 2023, pronunţată de Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal. S-a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi s-a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în calitate de regulator de competenţă.

În pronunţarea acestei soluţii, instanţa a reţinut, cu titlu preliminar, că, potrivit art. 9 alin. (2) din C. proc. civ., obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor. Sub acest aspect, instanţa a constatat că reclamanta a invocat ca temei juridic, în special, art. 1, raportat la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Mai mult decât atât, reclamanta a menţionat în mod expres în cererea introductivă de instanţă că este vorba despre o "acţiune în contencios administrativ", a solicitat aplicarea unor măsuri specifice contenciosului administrativ, respectiv, aplicarea unei amenzi pe zi conducătorului unităţii, aplicarea unor penalităţi pe zi de întârziere.

Aşadar, reclamanta a stabilit expressis verbis cauza cererii de chemare în judecată, iar instanţa este obligată să o respecte, neputând-o modifica, potrivit art. 22 alin. (5) C. proc. civ., iar Curtea de Apel Bucureşti nu a procedat la aplicarea art. 22 alin. (4) C. proc. civ., în sensul că nu a recalificat cererea introductivă de instanţă.

Or, instanţa a apreciat că reclamanta a intentat o acţiune în contencios administrativ, considerându-se vătămată într-un drept al său de către o autoritate publică, sens în care cauza cererii, prin care se înţelege situaţia de fapt calificată juridic sau, într-o altă exprimare, fundamentul pretenţiei deduse judecăţii, nu comportă discuţii. Nu în ultimul rând, acţiunea a fost introdusă prin avocat, profesionist al dreptului.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată, iar interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public. De asemenea, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Potrivit art. 1 alin. (1) teza I din Legea nr. 213/2015, pârâtul Fondul de garantare a asiguraţilor se constituie ca persoană juridică de drept public care îşi exercită atribuţiile şi competenţele potrivit prevederilor prezentei legi.

Or, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Sub acest aspect, instanţa a arătat că pârâtul este o autoritate publică centrală despre care se afirmă că ar fi refuzat nejustificat să rezolve o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim aparţinând reclamantei, sens în care ne aflăm în prezenţa unui litigiu de contencios administrativ, pârâtul fiind o persoană juridică de drept public, integrat în noţiunea de autoritate publică, potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, textul de lege invocat de către prima instanţă - art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, este de strictă interpretare şi aplicare, neputând fi extins la alte tipuri de litigii, precum cel din speţă.

Instanţa a mai arătat că aplicarea prin analogie a textului legal antemenţionat la prezenta cerere de chemare în judecată, nu are niciun suport legal, iar dacă s-ar valida raţionamentul primei instanţe învestite cu soluţionarea pricinii s-ar schimba cauza cererii de chemare în judecată, ceea ce nu este cu putinţă, întrucât reclamanta este singura îndrituită să determine cauza cererii introductive de instanţă.

Este necesar a mai releva că în materie de competenţă nu se analizează dacă partea are sau nu deschisă calea remediului procedural la care a apelat (o asemenea analiză vizând însăşi admisibilitatea acţiunii), instanţa fiind ţinută să verifice, mai întâi, dacă este competentă să soluţioneze pricina prin raportare la cauza cererii de chemare în judecată pe care a configurat-o reclamanta.

Având în vedere toate aspectele de fapt şi de drept reţinute, în temeiul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 96 pct. 1 C. proc. civ., în referire la art. 129 alin. (2) pct. 2 şi art. 130 alin. (2), instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente în a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte reţine că prin cererea înregistrată la 27.04.2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. unic de dosar x/2022, reclamanţii A., B., C., D., E., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, au formulat cerere de chemare în judecată, solicitând ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa instanţa, să dispună: obligarea pârâtului la emiterea deciziei de soluţionare a cererii de plată înregistrată la 04.01.2022; să stabilească un termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul să emită decizia, sub sancţiunea obligării la plata unei penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere; în caz de neexecutare, să fie obligat pârâtul la plata unor penalităţi de 1% din sumele cuprinse în sentinţa civilă nr. 1018/2021, pronunţată la 14 aprilie 2021 de Tribunalul Bucureşti, secţia a VI -a civilă, în dosarul nr. x/2020, astfel cum a fost îndreptată prin încheierea din 21 iulie 2021, rămasă definitivă prin decizia nr. 2095/2021 din 22 decembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, din a 11-a zi de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti şi până la executare; tot în caz de neexecutare, solicită aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului F.G.A., cu titlu de amendă, din a 11-a zi de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti şi până la executare.

Sub un prim aspect, Înalta Curte arată că, potrivit art. 13 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 102/2021, în termen de 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară de retragere a autorizaţiei de funcţionare şi constatare a existenţei indiciilor stării de insolvenţă a asigurătorului, Fondul este în drept să efectueze plăţi din disponibilităţile sale, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, cu respectarea dispoziţiilor legale, după parcurgerea de către creditorul de asigurări a procedurii administrative de plată reglementate de prezenta lege. Totodată, potrivit aceluiaşi articol: "(4) Aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenţi este de competenţa comisiei speciale, constituite conform art. 123; comisia specială poate dispune suspendarea soluţionării cererii de plată, în condiţiile art. 16 alin. (3). (5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. (51) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".

Se impune a se mai arăta că, în conformitate cu art. 14 alin. (1) din Legea 213/2015, orice persoană care pretinde un drept de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în stare de insolvenţă poate formula o cerere de plată motivată, adresată Fondului în condiţiile prevăzute la art. 121 şi alin. (4), dar nu mai târziu de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data naşterii dreptului de creanţă, atunci când acesta s-a născut ulterior, sub sancţiunea decăderii din drept.

În raport de dispoziţiile Legii nr. 213/2015, normă specială, derogatorie de la norma generală, care se aplică prioritar faţă de aceasta, nu există raţiune juridică care să justifice partajarea competenţelor instanţelor în raport de conduita emitentului actului atacat. Câtă vreme soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei emise potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, revine instanţelor civile de la sediul Fondului, soluţionarea acţiunii având ca obiect obligarea Fondului la emiterea deciziei este tot de competenţa aceloraşi instanţe, chiar dacă legiuitorul nu a indicat expres această situaţie.

De altfel, prin decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. IX din 20.03.2006, publicată în Monitorul Oficial nr. 653/28.07.2006, dată în recurs în interesul legii, s-a stabilit că instanţa căreia îi revine competenţa de a soluţiona cererile formulate împotriva refuzului persoanei juridice notificate, deţinătoare a imobilului, de a emite decizie sau dispoziţie motivată de restituire în natură ori de acordare de despăgubiri, potrivit Legii nr. 10/2001, este secţia civilă a tribunalului în a cărui rază teritorială îşi are sediul persoana juridică respectivă, iar premisele sunt identice cu cele din prezenta acţiune.

Mai mult decât atât, deşi, potrivit Legii nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi pentru repararea pagubei ce i-a fost cauzată, se impune a se arăta că art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

Or, aşa cum s-a arătat, în raport de dispoziţiile O.U.G. nr. 102/2021 de modificare a Legii nr. 213/2015, competenţa este determinată potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, inclusiv în situaţia acţiunii având ca obiect obligarea Fondului la emiterea deciziei, moment care îl precedă pe cel reglementat de art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015.

Aşa fiind, în raport de considerentele expuse şi de principiul asigurării accesului efectiv la justiţie, văzând şi dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă, căreia i se va trimite dosarul pentru continuarea judecăţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 1 martie 2023.