Civil versus administrative jurisdiction for unresolved insurance guarantee fund payment claims under Law No. 213/2015

Şedinţa publică din data de 1 martie 2023

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la 4 mai 2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub număr de dosar x/2022, reclamanta A. S.A. a solicitat obligarea pârâtului FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR la soluţionarea cererii de plată transmisă pârâtului la data de 21.10.2021, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea cererii, s-a arătat, în esenţă, că, prin cererea de plată transmisă pe e-mail FONDULUI DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, conform art. 12 alin. (1)1 din Legea nr. 213/2015, în data de 21 octombrie 2021, reclamanta a solicitat plata sumei de 3407,46 RON reprezentând despăgubiri pe care A. era îndreptăţită să le recupereze de la B.. Dreptul A. la încasarea acestei sume derivă din dreptul de regres al asigurătorului de asigurare facultativă împotriva asigurătorului RCA al persoanei vinovate de producerea riscului asigurat, consacrat de art. 2210 C. civ.

Prin decizia nr. 1148/17.09.2021 ASF a hotărât retragerea autorizaţiei de funcţionare şi demararea procedurii falimentului cu privire la B.. Prin sentinţa civilă nr. 507 din 09.02.2022 pronunţată în dosarul nr. x/2021 Tribunalul Bucureşti a admis cererea ASF de deschidere a procedurii falimentului faţă de B..

În aceste condiţii, în temeiul art. 2 alin. (1) şi art. 14 alin. (1) din Legea 213/2015, A. a depus cererea de plată a sumei datorate de B., împreună cu toate documentele care fac dovada pretenţiilor A. la FGA.

În ciuda faptului că în temeiul art. 13 alin. (1) din Legea 213/2015 FGA este în drept să procedeze la plata creanţelor de asigurare în termen de 60 de zile de la publicarea în Monitorul Oficial a deciziei de retragere a autorizaţiei de funcţionare a B., nici până în acest moment FGA nu a procedat la plată în contul creanţei de asigurare deţinută de A..

În probaţiune, solicită încuviinţarea probei cu înscrisurile ataşate prezentei acţiuni.

În drept, reclamanta a invocat dispoziţiile art. 1 raportat la art. 2 alin. (2) din Legea 554/2004.

Pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR a depus note scrise prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Prin sentinţa civilă nr. 1804 din 14 octombrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei, în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Pentru a hotărî astfel, instanţa a reţinut că potrivit dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021 (în vigoare începând cu data de 24.09.2021): "(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

În ceea ce priveşte susţinerile legate de ipoteza că legea nu ar fi de imediată aplicare, instanţa a reţinut că potrivit prevederilor art. VI ale O.U.G. nr. 102/2021: "Procedurile administrative gestionate de Fondul de garantare a asiguraţilor pentru plata sumelor cuvenite creditorilor de asigurări ai asigurătorilor pentru care a fost deschisă deja procedura de faliment, proceduri care au fost începute anterior intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, rămân supuse legii aplicabile la data începerii acestora".

Din analiza acestui text de lege, instanţa a arătat că se referă exclusiv la "procedurile administrative", nu şi la cele jurisdicţionale. În privinţa acestora din urmă, norma de competenţă din Legea specială nr. 213/2015 face trimitere expresă la normele de competenţă generală din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ.

Or, potrivit dispoziţiilor art. 24 C. proc. civ., dispoziţiile legii noi de procedură se aplică proceselor şi executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare.

Cum prezentul proces a început după data intrării în vigoare a legii noi de procedură, aceasta este de imediată aplicare, numai actele şi operaţiunile administrative în curs de emitere/efectuare fiind vizate de norma tranzitorie, sub aspectul condiţiilor legale şi al termenelor valabile la data la care a început procedura administrativă, iar nu în privinţa căii de atac prevăzute de lege, care se apreciază în funcţie de norma de competenţă în vigoare la data începerii procesului.

Curtea a constatat că însăşi cererea de plată a fost depusă la pârât la o dată ulterioară momentului modificărilor legislative intervenite, astfel că şi din această perspectivă noile norme procedurale referitoare la competenţa materială de soluţionare a cererii sunt incidente.

Aşa fiind, s-a reţinut că acţiunea dedusă judecăţii este circumscrisă art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 şi, prin urmare, fiind o cerere evaluabilă, sub 200.000 de RON, competenţa materială revine judecătoriei, potrivit prevederilor art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., iar din punct de vedere teritorial, legea specială a stabilit competenţa teritorială exclusivă în favoarea instanţei civile de la sediul Fondului, respectiv în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă.

Învestită prin declinare, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă, prin sentinţa civilă nr. 16 din 10 ianuarie 2023, a admis excepţia necompetenţei materiale, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării regulatorului de competenţă.

Pentru a hotărî astfel, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a reţinut că reclamanta a invocat ca temei juridic, în special, dispoziţii din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 1 raportat la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Mai mult decât atât, reclamanta a menţionat în mod expres în cererea introductivă de instanţă că este vorba despre o "acţiune în contencios administrativ".

Astfel, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a apreciat că reclamanta a intentat o acţiune în contencios administrativ, considerându-se vătămată într-un drept al său de către o autoritate publică, sens în care cauza cererii, prin care se înţelege situaţia de fapt calificată juridic sau, într-o altă exprimare, fundamentul pretenţiei deduse judecăţii, nu comportă discuţii.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată, iar interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public. De asemenea, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Potrivit art. 1 alin. (1) teza I din Legea nr. 213/2015, pârâtul Fondul de garantare a asiguraţilor se constituie ca persoană juridică de drept public care îşi exercită atribuţiile şi competenţele potrivit prevederilor prezentei legi.

Or, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Sub acest aspect, pârâtul este o autoritate publică centrală despre care se afirmă că ar fi refuzat nejustificat să rezolve o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim aparţinând reclamantei, sens în care ne aflăm în prezenţa unui litigiu de contencios administrativ. Astfel, este fără absolut nicio urmă de îndoială că pârâtul este persoană juridică de drept public, fiind integrat în noţiunea de autoritate publică, potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, a mai arătat Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, textul de lege invocat de către prima instanţă - art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 (conform căruia în caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare), este de strictă interpretare şi aplicare, neputând fi extins la alte tipuri de litigii, precum cel din speţă.

Aşa fiind, având în vedere toate aspectele de fapt şi de drept reţinute, în temeiul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 96 pct. 1 C. proc. civ., în referire la art. 129 alin. (2) pct. 2 şi art. 130 alin. (2), a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, invocată din oficiu, şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente de a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, competenţa materială de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte constată că ivirea prezentului conflict negativ de competenţă a fost determinată de modul diferit în care cele două instanţe au interpretat dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 213/2015, dar şi natura juridică a cererii de chemare în judecată, ca fiind civilă sau de contencios administrativ.

Obiectul prezentului demers judiciar îl constituie solicitarea reclamantei de obligare a pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la plata despăgubirilor pe care le-ar fi solicitat de la B., aflată în prezent în procedura falimentului.

Potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021, în vigoare la momentul formulării cererii înregistrate de către reclamantă la Fondul de Garantare a Asiguraţilor: "(1) În termen de 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară de retragere a autorizaţiei de funcţionare şi constatare a existenţei indiciilor stării de insolvenţă a asigurătorului, Fondul este în drept să efectueze plăţi din disponibilităţile sale, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, cu respectarea dispoziţiilor legale, după parcurgerea de către creditorul de asigurări a procedurii administrative de plată reglementate de prezenta lege. (3) În vederea efectuării plăţii sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, Fondul procedează la verificarea dosarelor de daună şi a creanţelor de asigurări înregistrate în evidenţele sale, ţinând seama de normele aplicabile în materie şi de condiţiile de asigurare generale şi specifice prevăzute în contractele de asigurare încheiate cu asigurătorul faţă de care s-a stabilit starea de insolvenţă. (4) Aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenţi este de competenţa comisiei speciale, constituite conform art. 123; comisia specială poate dispune suspendarea soluţionării cererii de plată, în condiţiile art. 16 alin. (3). (5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. (51) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

În cauză, Înalta Curte reţine că demersurile reclamantei se află în etapa prevăzută de art. 13 mai sus citat, pârâtul fiind sesizat de reclamantă în scopul obţinerii despăgubirilor pe care le-ar fi solicitat de la B., aflată în prezent în procedura falimentului.

Se reţine, totodată, că problema care a generat prezentul conflict de competenţă este de a stabili dacă această procedură are caracter civil sau de contencios administrativ.

Alin. (5) al art. 13 din Lege nr. 213/2015, anterior redat, prevede că decizia de respingere poate fi contestată la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Totodată, alin. (51) stabileşte că hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de dreptul comun.

Înalta Curte reţine că ipoteza mai sus menţionată reglementată de art. 13 din Legea nr. 213/2015 presupune emiterea unei decizii de respingere a despăgubirilor de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ipoteză care nu se regăseşte în speţă, întrucât reclamanta se plânge de lipsa unui răspuns din partea Fondului de Garantare a Asiguraţilor, la cererea formulată în sensul art. 13 din Legea nr. 213/2015.

În condiţiile în care Legea nr. 213/2015 nu face nicio precizare cu privire la ipoteza în care Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu emite decizia, nu se poate refuza persoanei îndreptăţite dreptul de a se adresa instanţei competente.

Într-un astfel de caz, lipsa răspunsului pârâtului nu poate rămâne necenzurat pentru că nicio dispoziţie legală nu limitează dreptul celui care se consideră îndreptăţit la despăgubiri de a se adresa instanţei competente, ci dimpotrivă, art. 21 alin. (2) din Constituţia României prevede că acest drept poate fi exercitat neîngrădit.

Sub aspectul determinării instanţei competente, trebuie avut în vedere că, astfel cum s-a menţionat, potrivit art. 13 din Legea nr. 213/2015, competente să soluţioneze contestaţia împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor solicitate în temeiul Legii nr. 213/2015, precum şi calea de atac formulată împotriva hotărârii pronunţate în soluţionarea contestaţiei sunt instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare.

De aceea, se impune ca şi în cazul refuzului Fondului de Garantare de a soluţiona cererea, să poată fi formulată cerere, împotriva acestui refuz, tot la instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare, simetric regulilor prevăzute în Legea nr. 213/2015.

Totodată, trebuie reţinut că natura juridică a pretenţiilor solicitate prin cererea înregistrată la Fondul de Garantare este una civilă – drept de creanţă izvorât din contractele de asigurare, în cazul producerii riscului asigurat, iar raportul juridic litigios nu este un raport de persoană vătămată în drepturi-autoritate publică emitentă a actului administrativ vătămător, astfel că sunt aplicabile normele de competenţă generală prevăzute de C. proc. civ., iar nu normele speciale de competenţă din Legea nr. 554/2004.

Drept urmare, rezultă că asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

În altă ordine de idei, în condiţiile în care prin normele citate legiuitorul a înţeles să instituie o competenţă materială în favoarea instanţelor civile de la sediul Fondului, această competenţă materială devine aplicabilă şi asupra cererilor care vizează nesoluţionarea în termen legal a cererii de acordare a despăgubirilor, în caz contrar fiind înfrântă voinţa legiuitorului şi raţiunea legii de a deferi instanţelor civile litigiile legate de aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 213/2015.

Se apreciază că pot fi aplicate speţei, mutatis mutandis, dezlegările date de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia nr. IX din 20 martie 2006, pronunţată în recurs în interesul legii, astfel reţinând că, pentru identitate de raţiune, dacă se instituie o competenţă civilă contestaţiilor formulate împotriva deciziilor de respingere a acordării daunelor morale, aceeaşi competenţă civilă trebuie să existe şi în cazul nesoluţionării în termen legal a cererii de acordare a despăgubirilor.

Astfel, în măsura în care cel îndreptăţit potrivit Legii nr. 213/2015 invocă împotriva asigurătorului un drept de creanţă, drept subiectiv civil patrimonial, cum deciziile privind plata despăgubirilor rezultate din contractele de asigurare încheiate aflate sub incidenţa acestei legi sunt acte juridice civile, se impune concluzia că asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Înalta Curte subliniază că, deşi în speţă nu se critică o decizie emisă de pârât de respingere a sumelor pretinse, acţiunea este circumscrisă art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, finalitatea urmărită fiind aceea de acordare a sumei solicitate prin cererea de plată.

Cum, potrivit art. 94 alin. (1) lit. k) C. proc. civ. judecătoria judecă cererile evaluabile în bani în valoare de până la 200.000 de RON inclusiv, iar din punct de vedere teritorial, legea specială a stabilit competenţa teritorială exclusivă în favoarea instanţei civile de la sediul Fondului, raportat la împrejurarea că Fondul de Garantare are sediul în sectorul 2 al Municipiului Bucureşti, competentă să soluţioneze prezenta cauză este Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti.

În consecinţă, în raport de considerentele expuse, Înalta Curte constată că, în speţă, competenţa de soluţionare a cauzei revine Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă, aşa încât, cu aplicarea prevederilor 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea acestei instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 1 martie 2023.