Insurer's claim against Insurance Guarantee Fund assigned to Bucharest Sector 2 Court as civil dispute.

Şedinţa publică din data de 21 februarie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 05.05.2022, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR (F.G.A.) a solicitat obligarea pârâtului la soluţionarea de îndată a cererii de plată transmise la F.G.A. în data de 23.10.2021, în conformitate cu dispoziţiile legale şi obligarea intimatului F.G.A. la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

În drept, reclamanta a invocat dispoziţiile art. 1 raportat la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi toate celelalte dispoziţii legale invocate în cuprinsul cererii (Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor).

La primul termen de judecată din data de 12 octombrie 2022, Curtea, din oficiu, a invocat excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi a reţinut cauza în pronunţare asupra excepţiei invocate, în considerarea prevederilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021.

Prin sentinţa civilă nr. 1694 din 12 octombrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa materială de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a reţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021 (în vigoare începând cu data de 24.09.2021): "(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare." [s.n.]

În ceea ce priveşte ipoteza potrivit căreia legea nu ar fi de imediată aplicare, instanţa, evocând prevederile art. VI ale O.U.G. nr. 102/2021, a reţinut că respectivul text de lege se referă exclusiv la "procedurile administrative", nu şi la cele jurisdicţionale. În privinţa acestora din urmă, a arătat că norma de competenţă din Legea specială nr. 213/2015 face trimitere expresă la normele de competenţă generală din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ.

S-a mai reţinut că, în considerarea dispoziţiilor art. 24 C. proc. civ., prezentului proces (început după data intrării în vigoare a legii noi de procedură - 05.05.2022), i se aplică dispoziţiile legii noi de procedură civilă, astfel încât numai actele şi operaţiunile administrative în curs de emitere/efectuare sunt vizate de norma tranzitorie, sub aspectul condiţiilor legale şi al termenelor valabile la data la care a început procedura administrativă, iar nu în privinţa căii de atac prevăzute de lege, care se apreciază în funcţie de norma de competenţă în vigoare la data începerii procesului.

De asemenea, s-a mai reţinut că, anterior modificărilor intervenite prin O.U.G. nr. 102/2021 (în vigoare începând cu 24.09.2021), competenţa de soluţionare a contestaţiei împotriva deciziei de respingere a cererii adresate F.G.A. revenea unei instanţe unice, specializate sub aspect teritorial, respectiv secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, instanţă stabilită ca fiind competentă prin lege specială, care a soluţionat atât contestaţiile formulate împotriva deciziei emise de F.G.A., ca act administrativ tipic, cât şi contestaţiile împotriva tăcerii administrative a F.G.A., tăcere asimilată conform prevederilor Legii 554/2004 actului administrativ tipic, Legea 554/2004 aplicându-se în completarea prevederilor art. 2132015.

Ulterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 102/2021, art. 13 din Legea nr. 213/2015 a suferit modificări în sensul că a fost atribuită instanţelor de drept comun competenţa de soluţionare a contestaţiilor împotriva deciziilor F.G.A., astfel încât, instanţele de drept comun au devenit instanţe speciale de contencios administrativ, în ceea ce priveşte verificarea întregii proceduri administrative prevăzute de Legea nr. 213/2015, singurul criteriu stabilit prin lege specială pentru determinarea competenţei teritoriale fiind cel al sediului Fondului.

Astfel, prima instanţă de conflict a statuat că aceste instanţe speciale de drept administrativ sunt în egală măsură competente să soluţioneze atât contestaţiile formulate împotriva actului administrativ tipic, cât şi împotriva actului administrativ asimilat.

Prin urmare, a reţinut că, deşi, în speţă, nu se critică o decizie emisă de pârât, de respingere a sumelor pretinse, acţiunea este circumscrisă art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, întrucât finalitatea urmărită de reclamantă este aceea de acordare a sumei solicitate prin cererea de plată, iar lipsa de răspuns a F.G.A. este asimilată deciziei de respingere a cererii.

De asemenea, Curtea a mai reţinut că o soluţie similară într-o ipoteză asemănătoare a fost reţinută de Î.C.C.J. la pronunţarea Deciziei RIL nr. IX din 20 martie 2006.

Prin urmare, reţinând că în materia contestaţiei împotriva unei decizii de respingere a unei cereri de despăgubire sau de plată îndreptate către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în desfăşurarea activităţii sale de garantare a plăţii de indemnizaţii/despăgubiri rezultate din contractele de asigurare facultative şi obligatorii încheiate în condiţiile legii, în cazul falimentului unui asigurător, instanţele civile de la sediul Fondului au competenţă materială şi teritorială exclusivă, fapt ce nu poate fi înlăturat de părţi, aceleaşi reguli de competenţă se aplică, din raţiuni de simetrie, şi în cazul refuzului de a soluţiona o cerere sau în ipoteza nesoluţionării ei în termen rezonabil.

Nu în ultimul rând, Curtea a mai reţinut că intenţia legiuitorului de modificare integrală a competenţei de soluţionare a contestaţiilor referitoare la activitatea administrativă a Fondului reiese şi din Expunerea de motive a Legii privind aprobarea O.U.G. nr. 102/2021 care vorbeşte despre "modificarea căilor de atac din contencios în civil", referindu-se în acest context la "acţiunile, cererile, obiecţiunile, contestaţiile" introduse la instanţele judecătoreşti în temeiul Legii nr. 213/2015.

Totodată, făcând aplicarea prevederilor art. 100 din C. proc. civ. şi observând că cererea reclamantei nu are o valoare mai mare de 200.000 de RON, Curtea a reţinut competenţa materială a judecătoriei, conform art. 94 pct. 1 lit. k) din Cod, iar, din punct de vedere teritorial, Curtea a reţinut că legea specială a stabilit competenţa teritorială exclusivă în favoarea instanţei civile de la sediul Fondului.

Având în vedere aceste considerente, precum şi dispoziţiile art. 129 alin. (2) pct. 2 potrivit cu care necompetenţa este de ordine publică în cazul încălcării competenţei materiale, când procesul este de competenţa unei instanţe de alt grad, instanţa a apreciat întemeiată excepţia invocată, sens în care a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, la 2 noiembrie 2022, sub acelaşi număr de dosar.

La primul termen de judecată (din 09.01.2023), instanţa a invocat excepţia necompetenţei materiale şi a reţinut cauza în pronunţare.

Prin sentinţa civilă nr. 344 din 19 ianuarie 2023, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei, având ca obiect obligaţie de a face, formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Totodată, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea emiterii regulatorului de competenţă.

Pentru a hotărî astfel, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, evocând dispoziţiile art. 9 alin. (2) din C. proc. civ., a reţinut că reclamanta a invocat ca temei juridic, în special, dispoziţii din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 1 raportat la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, dar şi faptul că aceasta a menţionat în mod expres în cererea introductivă de instanţă că este vorba despre o "acţiune în contencios administrativ".

Apreciind că reclamanta a stabilit expressis verbis cauza cererii de chemare în judecată, instanţa a reţinut că este obligată să o respecte, neputând-o modifica, potrivit art. 22 alin. (5) din C. proc. civ.. În acelaşi timp, a mai constatat că prima instanţă sesizată, Curtea de Apel Bucureşti, nu a procedat la aplicarea art. 22 alin. (4) din acelaşi Cod, în sensul că nu a recalificat cererea introductivă de instanţă, prima instanţă neputând, oricum, schimba cauza cererii de chemare în judecată.

Prin urmare, cea de a doua instanţă de conflict a reţinut că reclamanta, considerându-se vătămată într-un drept al său de către o autoritate publică, a intentat o acţiune în contencios administrativ, sens în care, în accepţiunea sa, cauza cererii nu comportă discuţii.

În continuare, evocând dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, art. 1 alin. (1) teza I din Legea nr. 213/2015, potrivit căruia pârâtul Fondul de garantare a asiguraţilor se constituie ca persoană juridică de drept public care îşi exercită atribuţiile şi competenţele potrivit prevederilor prezentei legi, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanţa a reţinut că pârâtul este persoană juridică de drept public, fiind integrat în noţiunea de autoritate publică, potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, a mai reţinut că textul de lege invocat de către prima instanţă - art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 - este de strictă interpretare şi aplicare, neputând fi extins la alte tipuri de litigii, precum cel din speţă.

Prin urmare, în accepţiunea celei de a doua instanţă de conflict, aplicarea prin analogie a textului legal antemenţionat la prezenta cerere de chemare în judecată, care nu are drept obiect "contestaţie decizie F.G.A.", ci "obligare emitere act administrativ", nu are niciun suport legal, iar dacă s-ar valida raţionamentul primei instanţe învestite cu soluţionarea pricinii, s-ar schimba cauza cererii de chemare în judecată, ceea ce nu este cu putinţă, întrucât reclamanta este singura îndrituită să determine cauza cererii introductive de instanţă.

A mai învederat că, în materie de competenţă, nu se analizează dacă partea are sau nu deschisă calea remediului procedural la care a apelat (o asemenea analiză vizând însăşi admisibilitatea acţiunii), instanţa fiind ţinută să verifice, mai întâi, dacă este competentă să soluţioneze pricina prin raportare la cauza cererii de chemare în judecată pe care a configurat-o reclamanta.

În considerarea tuturor aspectele de fapt şi de drept reţinute, în temeiul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 96 pct. 1 C. proc. civ., raportat la art. 129 alin. (2) pct. 2 şi art. 130 alin. (2) din acelaşi Cod, instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale a Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, invocată din oficiu, şi făcând aplicarea dispoziţiilor art. 132 alin. (1) şi (3) din C. proc. civ., a declinat competenţa soluţionării prezentei cauze în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, înaintând, totodată, dosarul către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în vederea emiterii regulatorului de competenţă, conform art. 135 alin. (1) din acelaşi Cod.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia a II-a Civilă la 31 ianuarie 2023, sub acelaşi număr de dosar.

Analizând actele şi lucrările dosarului în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestui text de lege în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că cele două instanţe, Curtea de Apel Bucureşti şi Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeaşi cauză, iar declinările de competenţă între instanţele sesizate sunt reciproce.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte, în calitate de instanţă imediat superioară şi comună instanţelor aflate în conflict, va proceda la soluţionarea prezentului conflict negativ de competenţă prin emiterea regulatorului de competenţă.

Cu privire la conflictul negativ de competenţă, cu a cărui judecată a fost legal sesizată în baza art. 135 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte reţine că reclamanta, creditor de asigurări în sensul Legii nr. 213/2015, s-a adresat Fondului de Garantare a Asiguraţilor, solicitând plata sumei de 7556,26 RON, în temeiul art. 12 alin. (1)1 din lege, învederând faptul că, deşi cererea de plată a fost transmisă la F.G.A. în data de 23 octombrie 2021, Fondul nu a soluţionat în nici un fel cererea.

Divergenţa care a dus la crearea prezentului conflict de competenţă a fost determinată de calificarea diferită dată acţiunii de cele două instanţe care şi-au declinat reciproc competenţa de soluţionare a cauzei.

Prin urmare, în stabilirea instanţei competente material, se impune, în prealabil, calificarea raportului juridic din care derivă creanţa creditorului.

Din analiza art. 12 şi următoarele din Legea nr. 213/2015 reiese că interpunerea Fondului în raportul juridic de garantare existent între creditorul de asigurări şi asigurător intervine în situaţia insolvabilităţii sau falimentului asigurătorului şi urmăreşte satisfacerea creanţei de asigurări din disponibilităţile Fondului.

Însă, între creditorii de asigurări şi Fond nu se naşte un raport juridic distinct de cel originar, concluzia fiind susţinută de jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României, relevantă în acest sens fiind Decizia nr. 270/2021, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 770/09.08.2021, şi de jurisprudenţa obligatorie a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (Decizia nr. 29/2020, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 509/15.06.2020).

Aşadar, natura dreptului pe care îl dobândeşte creditorul de asigurări este cea a unui drept subiectiv patrimonial, iar decizia Fondului priveşte aplicarea dispoziţiilor legale în materie de asigurări şi interpretarea contractului de asigurare încheiat de părţi.

În altă ordine de idei, se reţine că Legea nr. 213/2015 nu face nicio precizare cu privire la ipoteza în care Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu emite o decizie de respingere a cererii de plată/de despăgubiri. Lacuna legislativă în discuţie nu poate împiedica persoana îndreptăţită să îşi valorifice drepturile şi nici nu o poate pune într-o situaţie de inferioritate faţă de persoanele cărora li s-au soluţionat cererile de plată.

Prin urmare, sub aspectul determinării instanţei competente, trebuie avut în vedere că, potrivit art. 13 din Legea nr. 213/2015, contestaţia împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor solicitate în temeiul Legii nr. 213/2015, precum şi calea de atac formulată împotriva hotărârii pronunţate în soluţionarea contestaţiei revin spre competentă soluţionare instanţelor civile de la sediul Fondului de Garantare.

Simetric regulilor prevăzute în Legea nr. 213/2015, se impune ca, şi în cazul refuzului Fondului de Garantare de a soluţiona cererea de plată, să poată fi formulată cerere împotriva acestui refuz, tot la instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare.

Reţinând, aşadar, că natura juridică a pretenţiilor solicitate prin cererea înregistrată la Fondul de Garantare este una civilă – drept de creanţă izvorât din contractele de asigurare, în cazul producerii riscului asigurat, iar raportul juridic litigios nu este un raport între persoana vătămată în drepturi şi autoritatea publică emitentă a actului administrativ vătămător, sunt aplicabile normele de competenţă generală prevăzute de C. proc. civ., iar nu normele speciale de competenţă din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecinţă, asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Prin urmare, câtă vreme soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei emise potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015 revine instanţelor civile de la sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor, soluţionarea acţiunii având ca obiect obligarea acestuia la emiterea deciziei este tot de competenţa aceloraşi instanţe, chiar dacă legiuitorul nu a indicat expres această situaţie, neexistând nicio raţiune juridică care să justifice partajarea competenţelor instanţelor în raport de conduita emitentului actului atacat.

Nici faptul că reclamanta şi-a întemeiat acţiunea pe prevederile Legii nr. 554/2004 nu poate constitui un argument pentru reţinerea competenţei materiale a instanţei de contencios administrativ, aceasta întrucât, pe de o parte, omisiunea de a soluţiona o cerere ce vizează un drept eminamente civil nu poate fi considerată act administrativ asimilat, iar, pe de altă parte, în considerarea dispoziţiilor art. 22 alin. (4) C. proc. civ., judecătorul restabileşte calificarea juridică a actelor deduse judecăţii, nefiind ţinut de textul de lege greşit invocat de parte.

În considerarea celor ce preced, făcând aplicarea dispoziţiilor art. 135 alin. (2) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sector 2 Bucureşti.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sector 2 Bucureşti.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 21 februarie 2023.