Competent court for compelling Insurers' Guarantee Fund to issue payment decision: civil jurisdiction at Fund's headquarters over administrative litigation.

Şedinţa publică din data de 21 februarie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava – secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 27.04.2022, sub nr. x/2022, reclamanţii A., B., C., D., E. şi F. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor:

- să se dispună obligarea pârâtului la emiterea Deciziei de soluţionare a cererii de plată înregistrată de relamanţi în data de 24.11.2021;

- să se stabilească un termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul să emită decizia, sub sancţiunea obligării la plata unei penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere;

- în caz de neexecutare, să fie obligat pârâtul la plata unor penalităţi de 1% din sumele cuprinse în decizia civilă nr. 1975/15.11.2021 pronunţată în dosarul nr. x/2021 de Curtea de Apel Bucureşti din a 11-a zi de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti şi până la executare;

- tot în caz de neexecutare, aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului F.G.A., cu titlu de amendă, din a 11-a zi de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti şi până la executare; cu cheltuieli de judecată pe cale separată.

În drept, au invocat dispoziţiile Legii nr. 554/2004 şi ale Legii nr. 213/2015, art. 906 alin. (3) C. proc. civ.

Pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a formulat concluzii scrise prin care a invocat excepţia de necompetenţă teritorială a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, solicitând declinarea spre competentă soluţionare Curţii de Apel Bucureşti.

La primul termen de judecată din 20 septembrie 2022, instanţa a invocat excepţia necompetenţei materiale în soluţionarea cauzei şi a rămas în pronunţare asupra excepţiei.

Prin sentinţa nr. 84 din 20 septembrie 2022, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declinat competenţa de soluţionare a cauzei formulată de reclamanţii A., B., C., D., E. şi F., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, către Judecătoria Sectorului 2 a Municipiului Bucureşti.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Suceava – secţia de contencios administrativ şi fiscal a reţinut că, în speţă, Legea nr. 213/2015 a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021, intrată în vigoare la data de 24.09.2021; la data de 17.09.2021 a fost retrasă autorizaţia de funcţionare a G. S.A. şi s-a promovat cererea de deschidere a procedurii de faliment; la data de 24.11.2021, ulterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 102/2021, reclamanţii din prezenta cauză au formulat cererea de plată.

Totodată, evocând art. VI din O.U.G. 102/24.09.2021 şi reţinând că, în speţă, procedura a fost începută la data de 24.11.2021, la momentul formulării cererii de plată de către reclamanţi, către Fond, prima instanţă de conflict a conchis în sensul că, în speţă, se aplică dispoziţiile Legii nr. 213/2015, astfel cum au fost modificate prin O.U.G. nr. 102/2021.

A mai arătat că, în fapt, în cauza de faţă, reclamanţii au solicitat obligarea pârâtului FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretenţiile solicitate, conform art. 13 alin. (4) din Legea 213/2015; stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii, în care pârâtul să emită decizia sub sancţiunea obligării la plata unei penalităţi de 1.000 de RON pe fiecare zi de întârziere şi aplicarea unei amenzi de 20% pe zi întârziere din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului F.G.A.

De asemenea, evocând dispoziţiile art. 13 din Legea 213/2015, Curtea a statuat că, dacă împotriva deciziei de respingere a cererii de despăgubire se poate face contestaţie, care este de competenţa exclusivă a instanţei civile de la sediul Fondului, aşa cum dispune în mod expres art. 13 alin. (5) din Legea 213/2015, în situaţia în care Comisia nu soluţionează în termen legal cererea de despăgubire, este necesar să se stabilească instanţa competentă să dispună obligarea pârâtei la soluţionarea cererii.

Totodată, a apreciat că, în condiţiile în care, prin normele citate, legiuitorul a înţeles să instituie o competenţă materială în favoarea instanţelor civile de la sediul Fondului, aceasta se extinde şi în privinţa cererii de faţă, care vizează nesoluţionarea în termen legal a cererii de acordare a despăgubirilor, în caz contrar fiind înfrântă voinţa legiuitorului de a concentra la o singură instanţă toate litigiile legate de aplicarea dispoziţiilor Legii 213/2015.

În sprijinul acestei interpretări, prima instanţă de conflict a făcut trimitere şi la argumentele expuse în Decizia Î.C.C.J. nr. IX din 20.03.2006 (pronunţată în recurs în interesul legii), publicată în Monitorul Oficial nr. 653/28.07.2006, după cum urmează: "s-a reglementat, prin art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, republicată, că "Decizia sau, după caz, dispoziţia motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul unităţii deţinătoare sau, după caz, al entităţii învestite cu soluţionarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare. De aceea, raţiuni de simetrie impun ca şi în cazul refuzului persoanei juridice notificate, deţinătoare a imobilului, de a emite decizie sau dispoziţie motivată de restituire în natură ori de acordare de despăgubiri, potrivit Legii nr. 10/2001, să poată fi formulată cerere, împotriva acestui refuz, tot la secţia civilă a tribunalului în a cărui rază teritorială îşi are sediul persoana juridică notificată."

Apreciind că respectivele considerente se aplică mutatis mutandis şi în prezenta cauză şi evocând dispoziţiile art. 94 lit. h) C. proc. civ., potrivit cărora judecătoriile judecă cererile privind obligaţiile de a face (în cauză obligaţia de a emite un act) sau a nu face neevaluabile în bani, indiferent de izvorul lor contractual sau extracontractual, prima instanţă de conflict a reţinut că obligaţia în sine, de a emite un act, nu este evaluabilă în bani.

Pentru considerentele învederate, prima instanţă de conflict a apreciat că revine Judecătoriei Sectorului 2 a Municipiului Bucureşti competenţa de soluţionare a cauzei.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, la 17 octombrie 2022, sub acelaşi număr de dosar.

La primul termen de judecată (din 25.11.2022), instanţa, din oficiu, a invocat excepţia necompetenţei materiale de ordine publică şi a reţinut cauza în pronunţare.

Prin sentinţa civilă nr. 16785/2022 din 21 decembrie 2022, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a admis excepţia necompetenţei sale materiale invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamanţii E., D., F., C., B. şi A., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, în favoarea Curţii de Apel Suceava. Totodată, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă între Curtea de Apel Suceava şi Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti şi a înaintat cauza către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, pentru soluţionarea conflictului de competenţă.

Pentru a hotărî astfel, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a reţinut că cererea de chemare în judecată se circumscrie unei cereri în contencios administrativ, fiind totodată întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Totodată, evocând dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. h) şi art. 8 teza a II-a din Legea nr. 554/2004, cea de a doua instanţă de conflict a statuat că, din perspectiva competenţei materiale, cererea reclamanţilor se impune a fi analizată în raport de prevederile Legii nr. 554/2004.

De asemenea, constatând că art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în forma în vigoare la data introducerii cererii la instanţă, aşa cum a fost modificat prin intrarea în vigoare la 24.09.2021 a O.U.G. nr. 102/2021 prevede că: "(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare", instanţa a reţinut că nu poate aplica prin analogie aceste prevederi în condiţiile în care normele de competenţă sunt de strictă interpretare şi aplicare.

Totodată, a mai arătat că, în cauză, această concluzie este şi mai evidentă în condiţiile în care legiuitorul a dat în competenţa instanţelor civile litigii având ca obiect contestarea deciziilor pronunţate de Fondul de Garantare a Asiguraţilor prin care acesta soluţionează cererile de plată a despăgubirilor, litigii care ţin de sfera contenciosului administrativ, iar soluţionarea acestora de către instanţele civile reprezintă o excepţie de la regulă, fără a se putea extinde sfera de competenţă a instanţelor civile asupra tuturor cauzelor care implică Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

În încheiere, evocând dispoziţiile art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, a doua instanţă de conflict a constatat că nu este competentă să soluţioneze cauza, deoarece această competenţă revine curţii de apel de la domiciliul reclamanţilor.

Pe cale de consecinţă, a admis excepţia necompetenţei materiale a Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Suceava, instanţă în a cărei circumscripţie îşi au domiciliul reclamanţii din prezenta cauză.

Totodată, în considerarea dispoziţiilor art. 133 pct. 2 C. proc. civ., art. 134, art. 135 alin. (1) C. proc. civ., instanţa a constatat ivit conflictul negativ de competenţă între Curtea de Apel Suceava şi Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti şi a înaintat cauza către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care reprezintă instanţa imediat superioară şi comună acestor două instanţe, în vederea soluţionării conflictului de competenţă astfel ivit.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia a II-a Civilă la 31 ianuarie 2023, sub acelaşi număr de dosar.

Analizând actele şi lucrările dosarului în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestui text de lege în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că cele două instanţe, Curtea de Apel Suceava şi Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeaşi cauză, iar declinările de competenţă între instanţele sesizate sunt reciproce.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte, în calitate de instanţă imediat superioară şi comună instanţelor aflate în conflict, va proceda la soluţionarea prezentului conflict negativ de competenţă prin emiterea regulatorului de competenţă.

Cu privire la conflictul negativ de competenţă, cu a cărui judecată a fost legal sesizată în baza art. 135 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte reţine că reclamanţii, creditori de asigurări în sensul Legii nr. 213/2015, s-au adresat Fondului de Garantare a Asiguraţilor la 24.11.2021 cu o cerere de plată, în temeiul art. 14 din Legea nr. 213/2015. Întrucât, de la data formulării cererilor de plată, Fondul nu a soluţionat în nici un fel cererile reclamanţilor, aceştia s-au adresat instanţei în vederea obligării pârâtului F.G.A. la soluţionarea cererilor de plată conform art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015.

Divergenţa care a dus la crearea prezentului conflict de competenţă a fost determinată de calificarea diferită dată acţiunii de cele două instanţe care şi-au declinat reciproc competenţa de soluţionare a cauzei.

Prin urmare, în stabilirea instanţei competente material, se impune, în prealabil, calificarea raportului juridic din care derivă creanţa creditorilor.

Din analiza art. 12 şi următoarele din Legea nr. 213/2015 reiese că interpunerea Fondului în raportul juridic de garantare existent între creditorul de asigurări şi asigurător intervine în situaţia insolvabilităţii sau falimentului asigurătorului şi urmăreşte satisfacerea creanţei de asigurări din disponibilităţile Fondului.

Însă, între creditorii de asigurări şi Fond nu se naşte un raport juridic distinct de cel originar, concluzia fiind susţinută atât de jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României, relevantă în acest sens fiind Decizia nr. 270/2021, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 770/09.08.2021, cât şi de jurisprudenţa obligatorie a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (Decizia nr. 29/2020, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 509/15.06.2020).

Aşadar, natura dreptului pe care îl dobândeşte creditorul de asigurări este cea a unui drept subiectiv patrimonial, iar decizia Fondului priveşte aplicarea dispoziţiilor legale în materie de asigurări şi interpretarea contractului de asigurare încheiat de părţi.

În altă ordine de idei, se reţine că Legea nr. 213/2015 nu face nicio precizare cu privire la ipoteza în care Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu emite o decizie de respingere a cererii de plată/de despăgubiri. Lacuna legislativă în discuţie nu poate împiedica persoana îndreptăţită să îşi valorifice drepturile şi nici nu o poate pune într-o situaţie de inferioritate faţă de persoanele cărora li s-au soluţionat cererile de plată.

Prin urmare, sub aspectul determinării instanţei competente, trebuie avut în vedere că, potrivit art. 13 din Legea nr. 213/2015, contestaţia împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor solicitate în temeiul Legii nr. 213/2015, precum şi calea de atac formulată împotriva hotărârii pronunţate în soluţionarea contestaţiei revin spre competentă soluţionare instanţelor civile de la sediul Fondului de Garantare.

Simetric regulilor prevăzute în Legea nr. 213/2015, se impune ca, şi în cazul refuzului Fondului de Garantare de a soluţiona cererea de plată, să poată fi formulată cerere împotriva acestui refuz, tot la instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare.

Reţinând, aşadar, că natura juridică a pretenţiilor solicitate prin cererea înregistrată la Fondul de Garantare este una civilă – drept de creanţă izvorât din contractele de asigurare, în cazul producerii riscului asigurat, iar raportul juridic litigios nu este un raport între persoana vătămată în drepturi şi autoritatea publică emitentă a actului administrativ vătămător, sunt aplicabile normele de competenţă generală prevăzute de C. proc. civ., iar nu normele speciale de competenţă din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecinţă, asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Prin urmare, câtă vreme soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei emise potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015 revine instanţelor civile de la sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor, soluţionarea acţiunii având ca obiect obligarea acestuia la emiterea deciziei este tot de competenţa aceloraşi instanţe, chiar dacă legiuitorul nu a indicat expres această situaţie, neexistând nicio raţiune juridică care să justifice partajarea competenţelor instanţelor în raport de conduita emitentului actului atacat.

Nici faptul că reclamanţii şi-au întemeiat acţiunea pe prevederile Legii nr. 554/2004 nu poate constitui un argument pentru reţinerea competenţei materiale a instanţei de contencios administrativ, aceasta întrucât, pe de o parte, omisiunea de a soluţiona o cerere ce vizează un drept eminamente civil nu poate fi considerată act administrativ asimilat, iar, pe de altă parte, în considerarea dispoziţiilor art. 22 alin. (4) C. proc. civ., judecătorul restabileşte calificarea juridică a actelor deduse judecăţii, nefiind ţinut de textul de lege greşit invocat de parte.

În considerarea celor ce preced, făcând aplicarea dispoziţiilor art. 135 alin. (2) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sector 2 Bucureşti.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sector 2 Bucureşti.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 21 februarie 2023.