Competence to compel Issuance of Decision in Insurance Guaranty Fund Payment Claims: Civil versus Administrative Jurisdiction

Şedinţa publică din data de 16 februarie 2023

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 04.05.2022 sub nr. x/2022 reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul FONDUL de GARANTARE a ASIGURAŢILOR a solicitat instanţei ca, în temeiul dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să dispună obligarea pârâtului la soluţionarea de îndată a cererii de plată transmise la F.G.A. în data de 21.10.2021, cu cheltuieli de judecată.

Pârâtul a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii, ca lipsită de interes.

La termenul de judecată din data de 4.10.2022, Curtea a invocat, din oficiu, excepţia necompetenţei sale materiale.

Prin sentinţa civilă nr. 1686/04.10.2022 a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi declinată competenţa soluţionării cauzei privind pe reclamanta A. S.A. şi pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, secţia civilă.

În motivarea soluţiei de declinare Curtea a reţinut că potrivit art. 13 al Legii nr. 213/2015, legiuitorul a stabilit competenţa de soluţionare a contestaţiilor împotriva deciziilor emise de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în favoarea instanţelor civile de la sediul Fondului.

Legea nr. 213/2015 nu stabileşte instanţa competentă să judece cauzele având ca obiect obligarea Fondului de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea cererilor de plată.

Având în vedere necesitatea aplicării unitare a normelor de competenţă şi scopul urmărit de legiuitor în stabilirea instanţei competente să soluţioneze celelalte litigii generate de textului legal sus-menţionat, în baza art. 132 alin. (1) C. proc. civ., se impune stabilirea competenţei de soluţionare a prezentei cauze în favoarea instanţei civile.

Conform art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., judecătoriile judecă în primă instanţă, "(…) orice alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 200.000 RON inclusiv, indiferent de calitatea părţilor, profesionişti sau neprofesionişti."

Prin raportare la obiectul acţiunii şi valoarea acestuia, competenţa soluţionării cauzei revine judecătoriei, în speţă Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Analizând excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu, instanţa a admis-o reţinând că reclamanta a înţeles să învestească instanţa cu o acţiune în contencios administrativ întemeiată pe dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cauza acţiunii neputând fi schimbată, iar pe de altă parte normele de competenţă sunt de strictă interpretare şi aplicare, neputând fi aplicate prin analogie.

În ceea ce priveşte inaplicabilitatea art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 invocat prin analogie de prima instanţă în susţinerea soluţiei de declinare s-a reţinut că, în conformitate cu art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010.

Norma de competenţă menţionată, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021, priveşte exclusiv competenţa de soluţionare a contestaţiei împotriva deciziei de respingere a sumelor pretinse, iar nu o cerere de obligare a Fondului la soluţionarea cererii de plată.

Dispoziţiile art. 13 alin. (5) din lege nu pot fi aplicate prin analogie, întrucât normele de competenţă sunt de strictă interpretare şi aplicare, aceeaşi concluzie fiind impusă şi de principiul specialia generalibus derogant, întrucât este în discuţie o normă specială, derogatorie de la dreptul comun, prin care competenţa de soluţionare a contestaţiei împotriva deciziei F.G.A a fost stabilită în favoarea instanţelor civile, aşa încât sfera de aplicare a normei şi sfera de competenţă a instanţelor civile nu pot fi extinse la orice cauze ce implică Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Cu alte cuvinte, art. 13 alin. (5) prevede expres atribuirea competenţei instanţelor civile de la sediul Fondului şi doar în cazul contestaţiei împotriva deciziei de soluţionare a cererii de plată, fiind prevăzut aşadar limitativ cazul de derogare.

În ceea ce priveşte cauza acţiunii, instanţa constată că reclamanta a solicitat obligarea pârâtului F.G.A. la soluţionarea de îndată a cererii de plată indicând ca temei juridic dispoziţii din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 1 raportat la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, menţionând expres că a formulat o "acţiune în contencios administrativ", considerându-se vătămată într-un drept al său de către o autoritate publică.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată, iar interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.

De asemenea, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Potrivit art. 1 alin. (1) teza I din Legea nr. 213/2015, pârâtul Fondul de garantare a asiguraţilor se constituie ca persoană juridică de drept public care îşi exercită atribuţiile şi competenţele potrivit prevederilor prezentei legi.

Pe cale de consecinţă, întrucât pârâtul este o autoritate publică centrală despre care se susţine că ar fi refuzat nejustificat să rezolve o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim pretins de reclamantă, litigiul este de contencios administrativ, competenţa revenind instanţei de contencios administrativ şi nu celei de drept comun.

Totodată, determinarea instanţei competente se realizează după obiectul şi natura pricinii şi după rangul autorităţii publice pârâte, nicidecum după natura dreptului valorificat prin cererea de plată.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 96 pct. 1 C. proc. civ., instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale a Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, invocată din oficiu, a declinat competenţa soluţionării prezentei cauze în favoarea Curţii de Apel Bucureşti şi, potrivit art. 133 pct. 2 C. proc. civ., a constatat ivit conflictul negativ de competenţă sens în care a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, spre soluţionarea regulatorului de competenţă, conform art. 135 alin. (1) C. proc. civ.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Analizând actele şi lucrările dosarului în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit dispoziţiilor art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestui text de lege în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că cele două instanţe, s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeaşi cauză, declinările de competenţă între instanţele sesizate sunt reciproce şi cel puţin una dintre cele două instanţe este competentă să soluţioneze cauza.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte va proceda la soluţionarea prezentului conflict negativ de competenţă prin emiterea regulatorului de competenţă.

În cauză, conflictul negativ de competenţă a fost determinat de modalitatea diferită în care cele două instanţe au interpretat dispoziţiile art. 13 şi urm. din Legea nr. 213/2015 precum şi natura juridică a cererii de chemare în judecată, ca fiind civilă sau de contencios administrativ.

Prin cererea de chemare în judecată reclamanta, în calitate de creditor de asigurări, a solicitat obligarea FGA la soluţionarea cererii de plată transmise la FGA în data de 21/10/2021, în temeiul dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Deşi reclamanta indică temeiul de drept al cererii ca fiind legea contenciosului administrativ considerând că solicitarea acesteia se încadrează în acest domeniu, în cauză nu sunt întrunite elementele unei astfel de acţiuni având în vedere existenţa unei legi speciale care protejează creditorii de asigurări de consecinţele insolvenţei unui asigurător, respectiv Legea nr. 213/2015, care reglementează procedura de urmat în astfel de situaţii.

Aşadar pentru stabilirea naturii acţiunii în cauza pendinte trebuie avută în vedere substanţa dreptului din care derivă litigiul dedus judecăţii.

Conform art. 12 din Legea nr. 213/2015, orice persoană care invocă vreun drept de creanţă împotriva asigurătorului ca urmare a producerii unor riscuri acoperite printr-o poliţă de asigurare valabilă, în situaţia insolvenţei asigurătorului, poate solicita deschiderea dosarului de daună printr-o cerere adresată Fondului de Garantare a Asiguraţilor, fondul preluând obligaţia de plată a indemnizaţiilor de asigurare.

O astfel de competenţă atribuită de legiuitor Fondului de Garantare a Asiguraţilor nu schimbă natura dreptului creditorului de asigurări ci doar titularul obligaţiei de plată a despăgubirii, raportul juridic de asigurare menţinându-se în limitele contractului de asigurare ceea ce exclude soluţionarea litigiului de către instanţele de contencios administrativ chiar şi în condiţiile în care acţiunea vizează un refuz nejustificat de emitere a deciziei de acordare sau de respingere a despăgubirilor.

Potrivit art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 în caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată, iar împotriva acesteia se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicare, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

În cauză, decizia de care face vorbire textul de lege menţionat nu a fost emisă motiv pentru care recurenta a formulat cererea de chemare în judecată pentru obligarea pârâtului la emiterea acesteia.

Deşi legiuitorul nu a prevăzut cărei instanţe aparţine competenţa de soluţionare a cererii reclamantului de obligare a pârâtului la emiterea deciziei, în cazul în care aceasta nu a fost emisă, această competenţă nu poate fi distincă de cea stabilită în situaţia emiterii deciziei. Întrucât legiuitorul a înţeles să instituie o competenţă materială în favoarea instanţelor civile de la sediul Fondului, aceasta se extinde şi în privinţa cererii care vizează nesoluţionarea în termen legal a cererii de emitere a deciziei de admitere sau de respingere a pretenţiilor.

În sprijinul acestei interpretări vin şi argumentele expuse în Decizia ÎCCJ nr. IX din 20.03.2006, publicată în Monitorul Oficial nr. 653/28.07.2006.

Astfel, având a soluţiona un recurs în interesul legii legat de determinarea instanţei competente în situaţia în care textul de lege prevede doar instanţa competentă să soluţioneze litigiile decurgând din dispoziţia de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură emise în baza Legii nr. 10/2001, nu şi instanţa competentă să judece refuzul emiterii dispoziţiei, Înalta Curte a reţinut că, prin art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, republicată, s-a reglementat că decizia sau, după caz, dispoziţia motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul unităţii deţinătoare sau, după caz, al entităţii învestite cu soluţionarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare. De aceea, a mai reţinut instanţa supremă, raţiuni de simetrie impun ca şi în cazul refuzului persoanei juridice notificate, deţinătoare a imobilului, de a emite decizie sau dispoziţie motivată de restituire în natură ori de acordare de despăgubiri, potrivit Legii nr. 10/2001, să poată fi formulată cerere, împotriva acestui refuz, tot la secţia civilă a tribunalului în a cărui rază teritorială îşi are sediul persoana juridică notificată.

Având în vedere similitudinile existente cu prezenta cauză, considerentele deciziei învederate se aplică mutatis mutandis şi în cauză, astfel că în ceea ce priveşte obligarea pârâtului să emită decizia de admitere sau respingere a pretenţiilor, instanţa civilă are competenţa să soluţioneze şi această cerere nu numai pe cea care vizează o decizie emisă.

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 135 alin. (4), va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorul 2 Bucureşti – secţia Civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 februarie 2023.