Civil versus administrative jurisdiction for compelling a public guarantee fund to issue a denial or grant decision on insurance indemnities under special statutory exclusivity

Şedinţa publică din data de 16 februarie 2023

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, la data de 31.05.2022, sub nr. x/2022, reclamanţii A., B., C., D., E. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, obligarea acestuia la emiterea unei decizii prin care să admită sau să respingă pretenţiile solicitate de reclamanţi, stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul să emită decizia sub sancţiunea obligării la plata unor penalităţi de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere, aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului FGA.

În drept, reclamanţii au invocat dispoziţiile Legii nr. 554/2004 şi ale Legii nr. 213/2015.

Pârâtul, prin întâmpinarea sa, a invocat excepţia necompetenţei teritoriale a Curţii de Apel Suceava şi a solicitat declinarea cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti. În motivarea excepţiei a făcut trimitere la dispoziţiile art. 1, art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 care acordă competenţa de soluţionare a cauzei exclusiv în sarcina instanţelor de la sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor.

Analizând această excepţie, Curtea a admis-o şi a reţinut că nu este competentă material să soluţioneze cauza întrucât aceasta nu prezintă elementele unui litigiu de contencios administrativ, competenţa revenind instanţei civile, în speţă Judecătoriei Sectorului 2 a Municipiului Bucureşti.

În motivarea acestei soluţii, s-a reţinut că reclamanţii, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, au solicitat obligarea acestuia la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretenţiile solicitate, conform art. 13 alin. (4) din Legea 213/2015.

Curtea a apreciat că în condiţiile în care prin normele arătate legiuitorul a înţeles să instituie o competenţă materială în favoarea instanţelor civile de la sediul Fondului, aceasta se extinde şi în privinţa cererii formulate în cauză, care vizează nesoluţionarea în termen legal a cererii de acordare a despăgubirilor, în caz contrar fiind înfrântă voinţa legiuitorului de a concentra la o singură instanţă toate litigiile legate de aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 213/2015.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Prin sentinţa civilă nr. 15685 din 02.12.2022 a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti invocată din oficiu de către instanţă. A fost declinată competenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Suceava. S-a constatat ivit conflictul negativ de competenţă, sens în care a fost înaintat dosarul către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, spre competenta soluţionare a regulatorului de competenţă.

În motivarea soluţiei s-a reţinut că reclamanţii au invocat ca temei juridic, în special, dispoziţii din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 8 raportat la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 şi au menţionat în cererea introductivă de instanţă că este vorba despre o "acţiune în contencios administrativ", considerându-se vătămată într-un drept al său de către o autoritate publică.

Potrivit art. 1 alin. (1) teza I din Legea nr. 213/2015, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor se constituie ca persoană juridică de drept public care îşi exercită atribuţiile şi competenţele potrivit acestei legi.

Pârâtul este o autoritate publică centrală despre care se afirmă că a refuzat nejustificat să rezolve o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim aparţinând reclamanţilor, sens în care litigiul este de contencios administrativ, pârâtul fiind persoană juridică de drept public, integrat în noţiunea de autoritate publică, potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere aspectele de fapt şi de drept reţinute, în temeiul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 96 pct. 1 C. proc. civ., în referire la art. 129 alin. (2) pct. 2 şi art. 130 alin. (2), instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale a Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, invocată din oficiu. Totodată, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat judecarea cauzei şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Analizând actele şi lucrările dosarului în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit dispoziţiilor art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestui text de lege în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că cele două instanţe, s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeaşi cauză, declinările de competenţă între instanţele sesizate sunt reciproce şi cel puţin una dintre cele două instanţe este competentă să soluţioneze cauza.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte va proceda la soluţionarea prezentului conflict negativ de competenţă prin emiterea regulatorului de competenţă.

Conflictul negativ de competenţă este generat de interpretarea diferită de către instanţele în conflict a naturii acţiunii formulate în cauză,.

Reclamanţii au solicitat obligarea pârâtului la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretenţiile solicitate, conform art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015.

Deşi această solicitare prezintă similitudini cu o acţiune în contencios administrativ, în cauză nu sunt întrunite elementele unei astfel de acţiuni având în vedere existenţa unei legi speciale care protejează creditorii de asigurări de consecinţele insolvenţei unui asigurător, respectiv Legea nr. 213/2015, care reglementează procedura de urmat în astfel de situaţii.

Aşadar pentru stabilirea naturii acţiunii în cauza pendinte nu este suficientă constatarea calităţii de autoritate publică a pârâtei Fondul de Garantare a Asiguraţilor ci substanţa dreptului din care derivă litigiul dedus judecăţii.

Conform art. 12 din Legea nr. 213/2015, orice persoană care invocă vreun drept de creanţă împotriva asigurătorului ca urmare a producerii unor riscuri acoperite printr-o poliţă de asigurare valabilă, în situaţia insolvenţei asigurătorului, poate solicita deschiderea dosarului de daună printr-o cerere adresată Fondului de Garantare a Asiguraţilor, fondul preluând obligaţia de plată a indemnizaţiilor de asigurare.

O astfel de competenţă atribuită de legiuitor Fondului de Garantare a Asiguraţilor nu schimbă natura dreptului creditorului de asigurări ci doar titularul obligaţiei de plată a despăgubirii, raportul juridic de asigurare menţinându-se în limitele contractului de asigurare ceea ce exclude soluţionarea litigiului de către instanţele de contencios administrativ chiar şi în condiţiile în care acţiunea vizează un refuz nejustificat de emitere a deciziei de acordare sau de respingere a despăgubirilor.

Potrivit art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 în caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată, iar împotriva acesteia se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicare, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

În cauză, decizia de care face vorbire textul de lege menţionat nu a fost emisă motiv pentru care recurenţii au formulat cererea de chemare în judecată pentru obligarea pârâtului la emiterea acesteia.

Deşi legiuitorul nu a prevăzut cărei instanţe aparţine competenţa de soluţionare a cererii reclamantului de obligare a pârâtului la emiterea deciziei, în cazul în care aceasta nu a fost emisă, această competenţă nu poate fi distinctă de cea prevăzută în situaţia emiterii deciziei. Întrucât legiuitorul a înţeles să instituie o competenţă materială în favoarea instanţelor civile de la sediul Fondului, aceasta se extinde şi în privinţa cererii care vizează nesoluţionarea în termen legal a cererii de emitere a deciziei de admitere sau de respingere a pretenţiilor.

În sprijinul acestei interpretări vin şi argumentele expuse în Decizia ÎCCJ nr. IX din 20.03.2006, publicată în Monitorul Oficial nr. 653/28.07.2006.

Astfel, având a soluţiona un recurs în interesul legii legat de determinarea instanţei competente în situaţia în care textul de lege prevede doar instanţa competentă să soluţioneze litigiile decurgând din dispoziţia de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură emise în baza Legii nr. 10/2001, nu şi instanţa competentă să judece refuzul emiterii dispoziţiei, Înalta Curte a reţinut că, prin art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, republicată, s-a reglementat că decizia sau, după caz, dispoziţia motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul unităţii deţinătoare sau, după caz, al entităţii învestite cu soluţionarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare. De aceea, a mai reţinut instanţa supremă, raţiuni de simetrie impun ca şi în cazul refuzului persoanei juridice notificate, deţinătoare a imobilului, de a emite decizie sau dispoziţie motivată de restituire în natură ori de acordare de despăgubiri, potrivit Legii nr. 10/2001, să poată fi formulată cerere, împotriva acestui refuz, tot la secţia civilă a tribunalului în a cărui rază teritorială îşi are sediul persoana juridică notificată.

Având în vedere similitudinile existente cu prezenta cauză, considerentele deciziei învederate se aplică mutatis mutandis şi în cauză, astfel că în ceea ce priveşte obligarea pârâtului să emită decizia de admitere sau respingere a pretenţiilor, instanţa civilă are competenţa să soluţioneze şi această cerere nu numai pe cea care vizează o decizie emisă.

Faţă de considerentele reţinute, competenţa de soluţionare a cauzei aparţine Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti – secţia Civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 februarie 2023.