Civil vs. administrative jurisdiction for compelling the Insurance Guaranty Fund to process payment claims arising from insurer insolvency

Şedinţa publică din data de 9 februarie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1). Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti– secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 9 mai 2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.A. a solicitat instanţei ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să dispună obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea de îndată a cererii de plată transmise în data de 18.10.2021, precum şi obligarea la plata cheltuielilor de judecată ocazionate.

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 1, raportat la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

2) Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1).Prin sentinţa civilă nr. 1747 din 11 octombrie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare al Asiguraţilor, în favoarea Judecătoriei Sector 2 Bucureşti.

În motivarea acestei hotărâri, instanţa a reţinut, în esenţă, următoarele aspecte:

Deşi dispoziţiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de Garantare a Asiguraţilor reglementează numai competenţa de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva deciziei de respingere a sumelor solicitate de creditorii de asigurări, aceleaşi norme trebuie aplicate şi în cazul în care cererea de chemare în judecată are ca obiect obligaţie de a face, solicitându-se obligarea Fondului de Garantare a Asiguraţilor să soluţioneze cererea de plată.

Aşadar, competenţa materială de soluţionare a cauzei a considerat că aparţine, potrivit dispoziţiilor legale citate anterior, instanţei civile, iar nu celei de contencios administrativ.

În ceea ce priveşte dispoziţia prevăzută de art. VI din O.U.G. nr. 102/2021 care stabileşte că "Procedurile administrative gestionate de Fondul de garantare a asiguraţilor pentru plata sumelor cuvenite creditorilor de asigurări ai asigurătorilor pentru care a fost deschisă deja procedura de faliment, proceduri care au fost începute anterior intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, rămân supuse legii aplicabile la data începerii acestora", Curtea a subliniat că aceasta reglementează normele de drept aplicabile procedurii administrative - din faţa Fondului - şi nu procedurii judiciare, pentru care sunt aplicabile dispoziţiile noi de procedură conform art. 24 C. proc. civ.

2.2). La data de 03 noiembrie 2022, cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti – secţia civilă, iar prin sentinţa civilă nr. 16228 din 12 decembrie 2022, a admis excepţia necompetenţei materiale a Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti şi a declinat competenţa de soluţionare a prezentei cauze privind pe reclamanta A. S.A, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti; a constatat ivit un conflict negativ de competenţă şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pentru soluţionarea conflictului de competenţă; în baza art. 134 C. proc. civ., a suspendat judecarea prezentei cauze până la soluţionarea conflictului negativ de competenţă.

Pentru a se pronunţa astfel, instanţa a reţinut, în esenţă, următoarele motive:

Privitor la nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, din conţinutul art. 2 alin. (2) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. 1 din Legea nr. 554/2004, rezultă că aceasta este asimilată actului administrativ unilateral.

Prin raportare la motivele de fapt şi de drept ale cererii, respectiv obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ, s-a reţinut că prezenta cauză este de competenţa instanţei de contencios administrativ.

A considerat că nu se poate reţine că judecătoria este competentă şi în soluţionarea acestor tipuri de cauze ca urmare a modificării art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015. Astfel, textul de lege prevede că în caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Or, de vreme ce Fondul de Garantare este o autoritate publică centrală, iar deciziile emise sunt acte administrative, prin raportare la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanţa competentă să se pronunţe asupra legalităţii şi temeiniciei deciziilor ar fi fost Curtea de Apel. Legiuitorul a ales însă să deroge de la această regulă şi a prevăzut că numai aceste acte administrative pot fi atacate în faţa instanţei civile. Norma este una de excepţie şi este de strictă interpretare.

Ca atare, a considerat că, întrucât în prezenta cauză nu a fost emisă nicio decizie, ci se solicită obligarea pârâtului la emiterea unui act administrativ, competenţa aparţine instanţei de contencios administrativ.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra regulatorului de competenţă

Constatând că, în cauză, există un conflict negativ de competenţă, în sensul art. 133 alin. (2) C. proc. civ., ivit între cele două instanţe care s-au declarat deopotrivă necompetente material să judece pricina, Înalta Curte, în temeiul art. 135 din acelaşi cod, va pronunţa regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei, precum şi cu dispoziţiile legale incidente.

În ceea ce priveşte legalitatea învestirii în vederea soluţionării conflictului de competenţă, Înalta Curte constată că, în conformitate cu dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă atunci când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces sau, în cazul declinărilor succesive, dacă ultima instanţă învestită îşi declină la rândul său competenţa în favoarea uneia dintre instanţele care anterior s-au declarat necompetente.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte va proceda la emiterea regulatorului de competenţă, stabilind competenţa soluţionării acesteia în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, pentru următoarele considerente:

Cele două instanţe care au generat conflictul negativ de competenţă au apreciat diferit asupra naturii acţiunii prin care se cere obligarea Fondului de Garantare a Asiguraţilor la emiterea unei decizii prin care să fie soluţionată cererea de plată formulată de un creditor de asigurări şi, subsecvent, au statuat în mod diferit asupra incidenţei dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 în privinţa acestor acţiuni.

Cererea introductivă priveşte procedura prealabilă, necontencioasă, însă obligatorie, impusă creditorilor de asigurări de dispoziţiile art. 12 şi art. 14 din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021, procedură pe care reclamanta din cauza de faţă a iniţiat-o prin depunerea cererii de plată, dar care nu a fost finalizată la data formulării cererii de chemare în judecată. Înalta Curte apreciază că o cauză de natura celei de faţă, izvorâtă din temporizarea ori refuzul de finalizare a procedurii prealabile, nu poate fi atribuită spre soluţionare decât instanţei care ar judeca acţiunea principală îndreptată împotriva deciziei, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 213/2015. Pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare, instanţa competentă este instanţa civilă, determinată potrivit C. proc. civ.

În primul rând, Înalta Curte nu decelează într-o acţiune de natura celei de faţă elemente care să o circumscrie contenciosului administrativ, definit prin art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004. Trebuie reamintit că jurisdicţia instanţei de contencios administrativ nu este una intuitu personae, calitatea de instituţie sau autoritate publică a uneia din părţi neatrăgând automat competenţa instanţei de contencios administrativ, care intervine doar în cazurile şi condiţiile expres şi limitativ prevăzute de lege.

Ca urmare, în stabilirea instanţei competente material, trebuie pornit de la natura juridică a raportului din care derivă creanţa creditorului de asigurări, această natură imprimându-se deciziei Fondului şi determinând instanţa competentă pentru soluţionarea acţiunii privind obligaţia de a face, introdusă de creditorul de asigurări pentru a obliga Fondul la emiterea unei decizii asupra cererii de plată.

Analiza art. 12 şi următoarele din Legea nr. 213/2015 impune concluzia că Fondul de Garantare a Asiguraţilor intervine numai pentru a asigura plata indemnizaţiilor sau despăgubirilor, din disponibilităţile sale, atunci când situaţia juridică a asigurătorului debitor o cere. Ca urmare, între creditorii de asigurări şi Fond nu se naşte un raport juridic distinct de cel care exista între creditorul de asigurări şi asigurătorul debitor. Conservarea raportului juridic iniţial este reflectată şi de prevederile art. 122 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 213/2015, care dispun că, în situaţia în care este respinsă definitiv cererea de deschidere a procedurii de faliment, evidenţele preluate de Fond se restituie asigurătorului şi acesta este obligat la plata tuturor sumelor achitate sau suportate de Fond în gestionarea dosarelor de daună.

Aceeaşi este concluzia dedusă din jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materia analizată. Astfel, în decizia nr. 270/2021, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 770/09.08.2021, Curtea a statuat că: "35. Fondul de garantare a asiguraţilor nu este răspunzător de producerea pagubei şi nici succesor în drepturi şi obligaţii al societăţii de asigurare, ci doar acoperă creanţele de asigurări în virtutea principiului protecţiei consumatorilor produselor şi serviciilor de asigurări, iar nu ca obligaţii proprii ale Fondului de garantare a asiguraţilor, obligaţia fiind născută din raportul contractual al asiguratului sau beneficiarului asigurării cu asigurătorul şi de aceea plăţile făcute de către Fondul de garantare a asiguraţilor reprezintă obligaţii ale asigurătorului falimentar, fiind deci achitate sau acoperite în numele şi pe seama acestuia."

O dezlegare similară rezultă şi din jurisprudenţa obligatorie a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Astfel, în decizia nr. 29/2020 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 509 din 15 iunie 2020, s-a reţinut "Prin urmare, elementul esenţial care stă la baza despăgubirilor achitate de Fondul de garantare a asiguraţilor îl reprezintă contractul de asigurare de răspundere civilă delictuală, în cadrul căruia asigurătorul în faliment figurează în calitate de debitor."

Concluzia instanţei supreme, raportată la considerentele expuse, este că natura dreptului pe care îl dobândeşte creditorul de asigurări îndreptăţit la indemnizaţie sau despăgubire este a unui drept subiectiv civil patrimonial, iar natura deciziei Fondului este a unui act juridic civil, întrucât priveşte aplicarea dispoziţiilor legale în materie de asigurări, alături de cele ale contractului de asigurare încheiat cu asigurătorul debitor.

În privinţa aplicabilităţii dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, modificate prin O.U.G. nr. 102/2021 cu privire la acţiunile privind obligaţia de a face, Înalta Curte observă că legiuitorul delegat, la adoptarea ordonanţei de urgenţă, a arătat că noua reglementare vizează transpunerea litigiilor derivate din Legea nr. 213/2015 din competenţa determinată potrivit reglementărilor de contencios administrativ în competenţa instanţelor civile, de drept comun. În acest sens, nota de fundamentare care însoţeşte, în temeiul art. 30 din Legea nr. 24/2000, O.U.G. nr. 102/2021, prevede ca modificări preconizate: " modificarea căii de atac a deciziilor Fondului de respingere a plăţii sumelor solicitate; astfel, proiectul de Ordonanţă de urgenţă prevede faptul că asemenea decizii pot fi contestate la instanţele civile de la sediul Fondului (spre deosebire de prevederile actuale care stabilesc posibilitatea de contestare la Curtea de Apel Bucureşti), căile de atac fiind cele prevăzute de C. proc. civ.. (…)". De asemenea, se arată că, drept consecinţă a "modificării căii de atac din contencios în civil, proiectul de Ordonanţă de urgenţă conţine totodată propunerea de reglementare a faptului că acţiunile, cererile, obiecţiunile, contestaţiile introduse la instanţele judecătoreşti în temeiul Legii nr. 213/2015 se taxează cu 200 RON."

Instanţele judecătoreşti nu pot, deci, ignora voinţa legiuitorului de modificare integrală a competenţei de soluţionare a acţiunilor, cererilor, obiecţiunilor, contestaţiilor introduse la instanţele judecătoreşti în temeiul Legii nr. 213/2015. În aceste condiţii, se impune ca dispoziţiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, modificate prin O.U.G. nr. 102/2021, să fie aplicate tuturor acţiunilor formulate de creditorii de asigurări în legătură cu deciziile emise de Fondul de Garantare a Asiguraţilor, atât celor îndreptate împotriva refuzului emiterii deciziilor, cât şi celor îndreptate împotriva deciziilor; aceasta înseamnă că, şi în cazul primelor acţiuni, competenţa de soluţionare revine instanţelor civile de drept comun, determinate potrivit C. proc. civ.

Faţă de considerentele anterior expuse, Înalta Curte reţine că instanţei civile îi revine competenţa materială pentru soluţionarea cauzei, iar în funcţie de criteriile reglementate de norma de procedură civilă, competenţa revine judecătoriei, întrucât valoarea pentru care a fost formulată solicitarea de obligare la soluţionarea cererii de plată nu depăşeşte pragul de 200.000 RON.

Aşa fiind, în raport de considerentele expuse, în aplicarea art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte constată că, în speţă, competenţa de soluţionare a pricinii revine Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Temeiul legal al soluţiei

Pentru considerentele arătate mai sus, în aplicarea prevederilor art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 9 februarie 2023.