Jurisdiction for compelling the Insurance Guaranty Fund to process unpaid claims: Civil vs. Administrative Competence under Law No. 213/2015

Şedinţa publică din data de 31 ianuarie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâta FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună obligarea pârâtei la soluţionarea de îndată a cererii de plată transmise la 21.10.2021, precum şi obligarea acesteia la suportarea cheltuielilor de judecată.

În drept, au fost indicate prevederile art. 1 raportat la art. 2 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

La termenul de judecată din 08.09.2022, instanţa a invocat din oficiu excepţia necompetenţei materiale şi a rămas în pronunţare asupra acesteia.

Prin sentinţa civilă nr. 1493 din 08.09.2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a dispus declinarea cauzei spre competentă soluţionare Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

După redarea dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din O.U.G. nr. 102/2021, instanţa arată că acest act normativ a fost publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 916 din 24 septembrie 2021, iar cererea dedusă judecăţii a fost înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti la 04.05.2022, ulterior modificării legislative.

Raportat la faptul că reclamanta şi-a întemeiat cererea pe dispoziţiile art. 1 coroborat cu art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, invocând refuzul nejustificat al pârâtei de a soluţiona cererea de plată, ceea ce ar atrage competenţa instanţei de contencios administrativ, instanţa arată că, deşi dispoziţiile art. 13 alin. (5) din O.U.G nr. 102/2021 fac referire la competenţa de soluţionare a contestaţiei formulată împotriva deciziei de respingere a sumelor solicitate, iar în speţă cererea de plată nu a fost soluţionată de către Fond, acestea se aplică şi cauzelor având ca obiect obligaţia de a face, prin care se solicită obligarea acestuia la soluţionarea cererii de plată.

Mai arată instanţa că legiuitorul, în urma modificării art. 13 din Legea nr. 213/2015 prin O.U.G nr. 102/2021, a atribuit raportului juridic o natură civilă, raţiunea dispoziţiilor legale neputând fi aceea de a atribui, pe de o parte, competenţa de soluţionare a contestaţiilor împotriva deciziilor de respingere a sumelor pretinse instanţelor civile şi, pe de altă parte, instanţelor de contencios administrativ competenţa de soluţionare a cererilor de obligare a Fondului de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea cererilor de plată.

Cât priveşte competenţa de soluţionare a cauzei, raportându-se la valoarea obiectului cererii deduse judecăţii, instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal şi a declinat competenţa de soluţionare în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, la 04.10.2022, sub acelaşi număr de dosar.

Prin sentinţa civilă nr. 14934 din 16.11.2022, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal. Totodată, a dispus înaintarea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Pentru a hotărî astfel, instanţa arată că reclamanta a formulat o acţiune în contencios administrativ întemeiată pe dispoziţiile art. 1 şi art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, considerându-se vătămată într-un drept al său de către o autoritate publică şi, amintind prevederile art. 9 alin. (2) C. proc. civ., reţine că reclamanta a stabilit expressis verbis cauza cererii de chemare în judecată, astfel că fundamentul pretenţiei deduse judecăţii nu comportă discuţii.

În susţinerea naturii litigiului de contencios administrativ şi nu civil, instanţa analizează prevederile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (2) şi art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 1 alin. (1) teza I din Legea nr. 213/2015 concluzionând că, în speţă pârâtul este o autoritate publică centrală despre care se afirmă că ar fi refuzat nejustificat să rezolve o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim aparţinând reclamantei.

Mai arată instanţa că art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în forma modificată prin O.U.G. nr. 101/2021, invocat de Curtea de Apel Bucureşti este de strictă interpretare şi aplicare, acesta neputând fi aplicat prin analogie situaţiei deduse judecăţii, cererea de chemare în judecată neavând drept obiect contestaţie decizie ci obligare emitere act administrativ. Or, daca s-ar valida raţionamentul curţii s-ar schimba cauza acţiunii, ceea ce nu este permis.

Totodată, reţine că în materie de competenţă nu se analizează dacă partea are sau nu deschisă calea remediului procedural la care a apelat, instanţa fiind datoare să verifice, în primul rând, daca este competentă să soluţioneze pricina prin raportare la cauza cererii de chemare în judecată pe care a configurat-o reclamanta.

În considerarea dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 96 pct. 1 C. proc. civ., Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, a admis excepţia necompetenţei materiale invocată din oficiu şi a declinat compentenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Totodată, constatându-se ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat judecata cauzei şi a trimis dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia a II-a Civilă la 21.12.2022, sub acelaşi număr de dosar.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente în a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestui text de lege în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că cele două instanţe, Curtea de Apel Bucureşti şi Judecatoria Sectorului 2 Bucureşti, s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeaşi cauză, declinările de competenţă între instanţele sesizate sunt reciproce şi cel puţin una dintre cele două instanţe este competentă să soluţioneze cauza.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte va proceda la soluţionarea prezentului conflict negativ de competenţă prin emiterea regulatorului de competenţă.

Ivirea prezentului conflict negativ de competenţă a fost determinată de modul diferit în care cele două instanţe au interpretat dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 213/2015 precum şi natura juridică a cererii de chemare în judecată, ca fiind civilă sau de contencios administrativ.

Cererea introductivă are ca obiect solicitarea reclamantei de obligare a Fondului de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea cererii de plată transmisă precum şi obligarea acestuia la suportarea cheltuielilor de judecată.

În susţinerea acţiunii, reclamanta arată că a urmat procedura administrativă prevăzută de Legea nr. 213/2015, respectiv a înaintat cererea de plată Fondului de Garantare a Asiguraţilor la 21.10.2021 prin care a solicitat plata despăgubirilor, invocând nerespectarea de către pârâtă a obligaţiei de a soluţiona cererea de plată, potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015.

Sub un prim aspect, Înalta Curte arată că, potrivit art. 13 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de Garantare a Asiguraţilor, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021, "În termen de 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară de retragere a autorizaţiei de funcţionare şi constatare a existenţei indiciilor stării de insolvenţă a asigurătorului, Fondul este în drept să efectueze plăţi din disponibilităţile sale, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, cu respectarea dispoziţiilor legale, după parcurgerea de către creditorul de asigurări a procedurii administrative de plată reglementate de prezenta lege."

Totodată, potrivit dispoziţiilor alin. (4), (5) şi (51) al aceluiaşi articol: "(4) Aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenţi este de competenţa comisiei speciale, constituite conform art. 123; comisia specială poate dispune suspendarea soluţionării cererii de plată, în condiţiile art. 16 alin. (3). (5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. (51) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".

Se impune a se mai arăta că, în conformitate cu art. 14 alin. (1) din Legea 213/2015, "Orice persoană care pretinde un drept de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în stare de insolvenţă poate formula o cerere de plată motivată, adresată Fondului în condiţiile prevăzute la art. 121 şi alin. (4), dar nu mai târziu de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data naşterii dreptului de creanţă, atunci când acesta s-a născut ulterior, sub sancţiunea decăderii din drept."

Înalta Curte reţine că ipoteza mai sus menţionată, reglementată de art. 13 din Legea nr. 213/2015, presupune emiterea unei decizii de respingere a despăgubirilor de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ipoteză care nu se regăseşte în speţă, întrucât reclamantele se plâng de lipsa unui răspuns din partea Fondului de Garantare a Asiguraţilor, la cererea formulată în sensul art. 13 din Legea nr. 213/2015.

În condiţiile în care Legea nr. 213/2015 nu face nicio precizare cu privire la ipoteza în care Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu emite decizia nu se poate însă refuza persoanei îndreptăţite dreptul de a se adresa instanţei competente.

Într-un astfel de caz, lipsa răspunsului pârâtului nu poate rămâne necenzurat pentru că nicio dispoziţie legală nu limitează dreptul celui care se consideră îndreptăţit la despăgubiri de a se adresa instanţei competente, ci dimpotrivă, art. 21 alin. (2) din Constituţia României prevede că acest drept poate fi exercitat neîngrădit.

Sub aspectul determinării instanţei competente, trebuie avut în vedere că, astfel cum s-a menţionat, potrivit art. 13 din Legea nr. 213/2015, competente să soluţioneze contestaţia împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor solicitate în temeiul Legii nr. 213/2015, precum şi calea de atac formulată împotriva hotărârii pronunţate în soluţionarea contestaţiei sunt instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare.

De aceea, se impune ca şi în cazul refuzului Fondului de Garantare de a soluţiona cererea de plată, să poată fi formulată cerere împotriva acestui refuz, tot la instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare, simetric regulilor prevăzute în Legea nr. 213/2015.

Lacuna legislativă în discuţie nu poate împiedica persoana îndreptăţită să îşi valorifice drepturile şi nici nu o poate pune într-o situaţie de inferioritate faţă de persoanele cărora li s-au soluţionat cererile de plată.

Totodată, se impune a fi reţinut că natura juridică a pretenţiilor solicitate prin cererea înregistrată la Fondul de Garantare este una civilă – drept de creanţă izvorât din contractele de asigurare, în cazul producerii riscului asigurat, iar raportul juridic litigios nu este un raport între persoana vătămată în drepturi şi autoritatea publică emitentă a actului administrativ vătămător, astfel că sunt aplicabile normele de competenţă generală prevăzute de C. proc. civ., iar nu normele speciale de competenţă din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecinţă, asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Câtă vreme soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei emise potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, revine instanţelor civile de la sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor, soluţionarea acţiunii având ca obiect obligarea acestuia la emiterea deciziei este tot de competenţa aceloraşi instanţe, chiar dacă legiuitorul nu a indicat expres această situaţie, neexistând nicio raţiune juridică care să justifice partajarea competenţelor instanţelor în raport de conduita emitentului actului atacat.

Nici faptul că reclamanta şi-a întemeiat acţiunea pe prevederile Legii nr. 554/2004 nu poate constitui un argument pentru reţinerea competenţei materiale a instanţei de contencios administrativ. Aceasta întrucât, pe de o parte, omisiunea de a soluţiona o cerere ce vizează un drept eminamente civil nu poate fi considerată act administrativ asimilat, iar, pe de altă parte, potrivit art. 22 alin. (4) C. proc. civ. judecătorul restabileşte calificarea juridică a actelor deduse judecăţii, nefiind ţinut de textul de lege greşit invocat de parte.

Aşa fiind, în raport de considerentele expuse, de principiul asigurării accesului efectiv la justiţie, precum şi a principiului simetriei actelor juridice, văzând şi dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, căruia i se va trimite dosarul pentru continuarea judecăţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 31 ianuarie 2023.