Jurisdiction to compel insurer guaranty fund to issue payment decision: civil vs. administrative competence under special insurance guarantee legislation

Şedinţa publică din data de 31 ianuarie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal reclamantele A. şi B., în contradictoriu cu pârâta FONDUL de GARANTARE a ASIGURAŢILOR au solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună obligarea pârâtei la emiterea unei decizii, respectiv a unui act administrativ prin care să soluţioneze cererea de plată, precum şi obligarea acesteia la suportarea cheltuielilor de judecată şi la plata dobânzii legale penalizatoare calculată de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti şi până la achitarea integrală a debitului reprezentat de cheltuielile de judecată.

În drept, au fost indicate prevederile Legii nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, art. 194, art. 453 şi art. 455 C. proc. civ.

La primul termen de judecată din 13.07.2022, instanţa a invocat din oficiu excepţia necompetenţei materiale şi a pus în discuţie excepţia necompetentei teritoriale a Curţii de Apel Cluj invocată de pârâtă prin întâmpinare şi a reţinut cauza în pronunţare asupra excepţiilor invocate.

Prin sentinţa civilă nr. 215 din 13.07.2022, Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale şi a dispus declinarea cauzei spre competentă soluţionare Tribunalului Bucureşti – secţia Civilă.

Pentru a hotărî astfel, instanţa a reţinut că, urmare a retragerii autorizaţiei de funcţionare a C. S.A. şi deschiderii procedurii falimentului acestei societăţi, în raport de dispoziţiile Legii nr. 213/2015, reclamantele au formulat cererea de chemare în judecată prin care solicită obligarea pârâtei la emiterea deciziei de soluţionare a cererii de plată având ca obiect despăgubiri - daune morale şi materiale.

După redarea dispoziţiilor art. 13 alin. (1), (4), (5), (5)1, art. 14 alin. (1), art. 15 alin. (1) şi (2), şi art. 17 din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor, instanţa a reţinut că, pentru stabilirea instanţei competente să soluţioneze acţiunea este esenţială intenţia exprimată de legiuitor, ca urmare a modificărilor operate prin O.U.G. nr. 102/2021 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 916 din 24 septembrie 2021, în ceea ce priveşte procedura de soluţionare a cererilor de despăgubire adresate Fondului, respectiv aceea de a acorda instanţelor civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală prevăzute de Legea nr. 134/2010, competenţa de soluţionare a litigiilor având ca obiect deciziile de respingere a cererilor de despăgubire adresate Fondului.

Astfel, arată că dispoziţiile Legii nr. 213/2015 trebuie coroborate cu cele ale Legii nr. 503/2004 privind redresarea financiară, falimentul, dizolvarea şi lichidarea voluntară în activitatea de asigurări, întrucât instituie o procedură specială (administrativă) pe care creditorii de asigurări sunt obligaţi să o parcurgă pentru a obţine plata despăgubirii, după intrarea în faliment a asigurătorului de răspundere civilă, dispoziţiile acestei legi având caracter de normă specială, derogatorie de la norma generală, aplicându-se prioritar faţă de aceasta.

În esenţă, reţine că atât timp cât soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei emise potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, revine instanţelor civile de la sediul Fondului, în mod evident şi soluţionarea acţiunilor având ca obiect obligarea Fondului la emiterea acestor decizii este tot de competenţa aceloraşi instanţe, nefiind admisibilă partajarea competenţelor instanţelor în raport de conduita emitentului actului atacat.

A mai arătat instanţa că, noţiunea de "contencios administrativ" nu o implică în mod necesar şi pe cea de "instanţă de contencios administrativ", organul de jurisdicţie competent a realiza controlul judecătoresc fiind cel stabilit de legiuitor, iar art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

Un alt argument expus de instanţă în sprijinul susţinerii competenţei materiale procesuale a instanţei civile este reprezentat şi de faptul că legiuitorul, la art. 13 alin. (5)1 din Legea nr. 213/2015 a reglementat drept cale de atac împotriva soluţiei primei instanţe căile de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, respectiv apelul, cale de atac specifică materiilor civile, în timp ce potrivit art. 25 din legea contenciosului administrativ, calea de atac împotriva soluţiei pronunţate de prima instanţă este recursul, apelul fiind reglementat doar cu titlu de excepţie şi numai în materia executării silite.

Concluzionând, instanţa a reţinut că litigiul dedus judecăţii se circumscrie dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, iar competenţa dată de lege instanţelor civile de la sediul pârâtei este una exclusivă.

Cererea fiind evaluabilă în bani şi având o valoare de peste 200.000 RON, faţă de dispoziţiile art. 94 alin. (1) lit. k) şi art. 95 pct. 1 C. proc. civ., a admis excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale a Curţii de Apel Cluj şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia Civilă.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă, la 10.08.2022, sub acelaşi număr de dosar.

Prin sentinţa civilă nr. 2363 din 14.10.2022, Tribunalul Bucureşti a admis excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale, invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Cluj. Totodată, a dispus înaintarea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Pentru a hotărî astfel, instanţa a reţinut că, prin cererea dedusă judecăţii reclamanţii solicită obligarea pârâtei, persoană juridică de drept public, la emiterea actului administrativ de soluţionare a cererii de plată, având în vedere prevederile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Aşa fiind, instanţa consideră că din perspectiva competenţei materiale, cererea reclamantei se impune a fi analizată în raport de prevederile Legii nr. 554/2004, având în vedere şi dispoziţiile art. 9 alin. (2) C. proc. civ. iar din perspectiva competenţei teritoriale, reţine că potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său.

Arată că prevederea art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în forma modificată prin O.U.G. nr. 101/2021 nu se poate aplica prin analogie situaţiei deduse judecăţii în condiţiile în care normele de competenţă sunt de strictă interpretare şi aplicare.

Pe cale de consecinţă, apreciind că legiuitorul a dat în competenţa instanţelor civile doar litigiile având ca obiect contestarea deciziilor pronunţate de Fondul de Garantare a Asiguraţilor prin care acesta soluţionează cererile de plată a despăgubirilor, litigii care ţin de sfera contenciosului administrativ, instanţa a concluzionat în sensul că soluţionarea acestora de către instanţele civile reprezintă o excepţie de la regulă şi în nici un caz nu se poate extinde sfera de competenţă a instanţelor civile asupra tuturor cauzelor care implică Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Apreciind că litigiul nu pune în discuţie raporturi juridice aparţinând altor ramuri de drept, ci un raport juridic de drept administrativ între o persoană juridică de drept public şi o persoană vătămată, Tribunalul Bucureşti a admis excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale invocată din oficiu şi a declinat compentenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Cluj.

Totodată, constatându-se ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat judecata cauzei şi a trimis dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia a II-a Civilă la 05.12.2022, sub acelaşi număr de dosar.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente în a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestui text de lege în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că cele două instanţe – Curtea de Apel Cluj şi Tribunalul Bucureşti – s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeaşi cauză, declinările de competenţă între instanţele sesizate sunt reciproce şi cel puţin una dintre cele două instanţe este competentă să soluţioneze cauza.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte va proceda la soluţionarea prezentului conflict negativ de competenţă prin emiterea regulatorului de competenţă.

Ivirea prezentului conflict negativ de competenţă a fost determinată de modul diferit în care cele două instanţe au interpretat dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 213/2015 precum şi natura juridică a cererii de chemare în judecată, ca fiind civilă sau de contencios administrativ.

Cererea introductivă are ca obiect solicitarea reclamantelor de obligare a Fondului de Garantare a Asiguraţilor la emiterea unei decizii de soluţionare a cererii de plată precum şi obligarea acestuia la suportarea cheltuielilor de judecată şi la plata dobânzii legale penalizatoare calculată de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti şi până la achitarea integrală a debitului reprezentat de cheltuielile de judecată.

În susţinerea acţiunii, reclamanţii arată că au urmat procedura administrativă prevăzută de Legea nr. 213/2015, respectiv au înaintat cererea de plată Fondului de Garantare a Asiguraţilor la 26.10.2021 prin care au solicitat plata despăgubirilor - daune materiale şi morale - urmare a producerii riscului asigurat, invocând nerespectarea de către pârâtă a obligaţiei de a soluţiona cererea de plată, potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015.

Sub un prim aspect, Înalta Curte arată că, potrivit art. 13 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de Garantare a Asiguraţilor, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021, "În termen de 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară de retragere a autorizaţiei de funcţionare şi constatare a existenţei indiciilor stării de insolvenţă a asigurătorului, Fondul este în drept să efectueze plăţi din disponibilităţile sale, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, cu respectarea dispoziţiilor legale, după parcurgerea de către creditorul de asigurări a procedurii administrative de plată reglementate de prezenta lege."

Totodată, potrivit dispoziţiilor alin. (4), (5) şi (51) al aceluiaşi articol: "(4) Aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenţi este de competenţa comisiei speciale, constituite conform art. 123; comisia specială poate dispune suspendarea soluţionării cererii de plată, în condiţiile art. 16 alin. (3). (5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. (51) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".

Se impune a se mai arăta că, în conformitate cu art. 14 alin. (1) din Legea 213/2015, "Orice persoană care pretinde un drept de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în stare de insolvenţă poate formula o cerere de plată motivată, adresată Fondului în condiţiile prevăzute la art. 121 şi alin. (4), dar nu mai târziu de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data naşterii dreptului de creanţă, atunci când acesta s-a născut ulterior, sub sancţiunea decăderii din drept."

Înalta Curte reţine că ipoteza mai sus menţionată reglementată de art. 13 din Legea nr. 213/2015 presupune emiterea unei decizii de respingere a despăgubirilor de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ipoteză care nu se regăseşte în speţă, întrucât reclamantele se plâng de lipsa unui răspuns din partea Fondului de Garantare a Asiguraţilor, la cererea formulată în sensul art. 13 din Legea nr. 213/2015.

În condiţiile în care Legea nr. 213/2015 nu face nicio precizare cu privire la ipoteza în care Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu emite decizia nu se poate însă refuza persoanei îndreptăţite dreptul de a se adresa instanţei competente.

Într-un astfel de caz, lipsa răspunsului pârâtului nu poate rămâne necenzurat pentru că nicio dispoziţie legală nu limitează dreptul celui care se consideră îndreptăţit la despăgubiri de a se adresa instanţei competente, ci dimpotrivă, art. 21 alin. (2) din Constituţia României prevede că acest drept poate fi exercitat neîngrădit.

Sub aspectul determinării instanţei competente, trebuie avut în vedere că, astfel cum s-a menţionat, potrivit art. 13 din Legea nr. 213/2015, competente să soluţioneze contestaţia împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor solicitate în temeiul Legii nr. 213/2015, precum şi calea de atac formulată împotriva hotărârii pronunţate în soluţionarea contestaţiei sunt instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare.

De aceea, se impune ca şi în cazul refuzului Fondului de Garantare de a soluţiona cererea de plată, să poată fi formulată cerere împotriva acestui refuz, tot la instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare, simetric regulilor prevăzute în Legea nr. 213/2015.

Lacuna legislativă în discuţie nu poate împiedica persoana îndreptăţită să îşi valorifice drepturile şi nici nu o poate pune într-o situaţie de inferioritate faţă de persoanele cărora li s-au soluţionat cererile de plată.

Totodată trebuie reţinut că natura juridică a pretenţiilor solicitate prin cererea înregistrată la Fondul de Garantare este una civilă – drept de creanţă izvorât din contractele de asigurare, în cazul producerii riscului asigurat, iar raportul juridic litigios nu este un raport între persoana vătămată în drepturi şi autoritatea publică emitentă a actului administrativ vătămător, astfel că sunt aplicabile normele de competenţă generală prevăzute de C. proc. civ., iar nu normele speciale de competenţă prevăzute de Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecinţă, asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Aşa fiind, în mod corect a apreciat Curtea de Apel Cluj, în raport de dispoziţiile Legii nr. 213/2015, normă specială, derogatorie de la norma generală, care se aplică prioritar faţă de aceasta, că nu există raţiune juridică care să justifice partajarea competenţelor instanţelor în raport de conduita emitentului actului atacat.

Câtă vreme soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei emise potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, revine instanţelor civile de la sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor, soluţionarea acţiunii având ca obiect obligarea acestuia la emiterea deciziei este tot de competenţa aceloraşi instanţe, chiar dacă legiuitorul nu a indicat expres această situaţie.

Nici faptul că reclamantele şi-au întemeiat acţiunea pe prevederile Legii nr. 554/2004 nu poate constitui un argument pentru reţinerea competenţei materiale a instanţei de contencios administrativ. Aceasta întrucât, pe de o parte, omisiunea de a soluţiona o cerere ce vizează un drept eminamente civil nu poate fi considerată act administrativ asimilat, iar, pe de altă parte, judecătorul restabileşte calificarea juridică exactă a actelor juridice deduse judecăţii, nefiind ţinut de textul de lege invocat de parte, conform art. 22 alin. (4) C. proc. civ.

Aşa fiind, în raport de considerentele expuse, de principiul asigurării accesului efectiv la justiţie, precum şi a principiului simetriei actelor juridice, văzând şi dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă, căruia i se va trimite dosarul pentru continuarea judecăţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 31 ianuarie 2023.