Jurisdictional conflict: Civil vs. administrative competence for failure of Insurance Guaranty Fund to issue decision on payment claim

Şedinţa publică din data de 16 februarie 2023

După deliberare, asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, la data de 30 martie 2022, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care: să se dispună obligarea pârâtului la emiterea deciziei de soluţionare a cererii de plată înregistrată la data de 11 februarie 2022, să se stabilească un termen de 10 zile pentru emiterea deciziei, calculat de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti pronunţate în cauză, sub sancţiunea aplicării de penalităţi de 1% pe zi, din sumele cuprinse în decizia penală nr. 1/12 ianuarie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2021, de Curtea Militară de Apel Bucureşti, să se dispună aplicarea unei amenzi de 20% pe zi, din salariul minim brut pe economie conducătorului Fondului de Garantare a Asiguraţilor.

În motivarea în fapt, reclamantul a arătat că, la data de 11 februarie 2022, a formulat o cerere la Fondul de Garantare a Asiguraţilor pentru a i se plăti sumele stabilite de Curtea Militară de Apel Bucureşti, în dosarul nr. x/2021, în contradictoriu cu B. S.A., însă nu a primit niciun răspuns, împrejurare care l-a determinat să investească instanţa de judecată.

În drept, şi-a întemeiat cererea pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004, Legii nr. 213/2015 şi art. 906 alin. (3) din C. proc. civ.

Pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu a formulat întâmpinare.

2. Hotărârea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 1301 din data de 27 iunie 2022, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Pentru a dispune astfel, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că, în cauză, competenţa materială de soluţionare a cererii este reglementată de dispoziţiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în forma în vigoare la data introducerii cererii la instanţă, care prevăd că, în caz de respingere a sumelor pretinse, se va emite o decizie de respingere, motivată, iar împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

De asemenea, a arătat că nu prezintă relevanţă faptul că se critică refuzul nejustificat al Fondului de Garantare a Asiguraţilor de soluţionare a cererii, acesta fiind asimilat, din punctul de vedere al competenţei, unui litigiu având ca obiect anulare act, fiind, astfel, incidente prevederile menţionate anterior.

Întrucât, în opinia sa, competenţa de soluţionare a litigiului aparţine instanţelor de drept comun, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

3. Hotărârea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti

Prin sentinţa civilă nr. 14832 din data de 15 noiembrie 2022, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – secţia contencios administrativ şi fiscal. Constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării acestuia.

Pentru a dispune astfel, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a reţinut că temeiul juridic invocat de reclamant, în susţinerea acţiunii sale, vizează dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. h) şi art. 18 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Ca atare, din perspectiva competenţei materiale, cererea reclamantului se impune a fi analizată în raport de prevederile invocate, cu atât mai mult cu cât a dedus judecăţii refuzul autorităţii pârâte de a emite un act administrativ.

Instanţa arată că este adevărat că art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în forma în vigoare la data introducerii cererii la instanţă, prevede că decizia emisă de Fondul de Garantare a Asiguraţilor poate fi contestată în termen de 30 zile de la comunicare, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală. Însă, în opinia sa, nu se pot aplica, prin analogie, aceste prevederi legale, în condiţiile în care normele de competenţă sunt de strictă interpretare şi aplicare.

În cauză, această concluzie este şi mai evidentă, în condiţiile în care legiuitorul a dat în competenţa instanţelor civile doar litigiile având ca obiect contestarea deciziilor pronunţate de Fondul de Garantare a Asiguraţilor, prin care acesta soluţionează cererile de plată a despăgubirilor. Soluţionarea acestor cauze de către instanţele civile reprezintă o excepţie de la regulă şi, în niciun caz, nu se poate extinde sfera de competenţa a instanţelor civile asupra tuturor cauzelor care implică Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Fiind un litigiu de competenţa instanţelor de contencios administrativ, prin raportare la calitatea pârâtului, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a apreciat că instanţa competentă să soluţioneze cauza este Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

4. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând conflictul negativ de competenţă, Înalta Curte reţine că Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti îi revine competenţa de soluţionare a cauzei, în considerarea următoarelor dispoziţii legale şi argumente:

Prin cererea formulată, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care: să se dispună obligarea pârâtului la emiterea deciziei de soluţionare a cererii de plată înregistrată la data de 11 februarie 2022, să se stabilească un termen de 10 zile pentru emiterea deciziei, calculat de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti pronunţate în prezenta cauză, sub sancţiunea aplicării de penalităţi de 1% pe zi din sumele cuprinse în decizia penală nr. 1/12 ianuarie 2022 pronunţată în dosarul nr. x/2021 de Curtea Militară de Apel Bucureşti, să se dispună aplicarea unei amenzi de 20% pe zi din salariul minim brut pe economie conducătorului Fondului de Garantare a Asiguraţilor.

Scopul prezentei acţiuni este cenzurarea refuzului Fondului de Garantare a Asiguraţilor de a răspunde cererii de plată formulate de reclamant la data de 11 februarie 2022 şi obligarea acestuia de a emite o decizie de soluţionare a cererii sale.

Înalta Curte reţine că activitatea Fondului de Garantare a Asiguraţilor este reglementată de Legea nr. 213/2015 care, însă, nu prevede expres procedura de urmat în cazul refuzului de soluţionare/nesoluţionării în termen rezonabil a cererii de plată, această situaţie fiind una de excepţie, neacoperită de normele legale în vigoare.

Legiuitorul a avut în vedere, în art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, doar situaţia în care comisia specială din cadrul Fondului, ca urmare a analizării cererii de plată, emite o decizie de admitere sau respingere a acesteia, ultima putând fi contestată în termen de 30 de zile, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul instituţiei, potrivit normelor de competenţă generală prevăzute de Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ.

Înalta Curte constată că atribuirea competenţei în favoarea instanţelor de drept comun s-a realizat prin O.U.G. nr. 102/2021, care a modificat Legea nr. 213/2015 sub acest aspect. Anterior acestei modificări, competenţa analizării validităţii actelor emise de comisia specială din cadrul Fondului, a aparţinut secţiei de contencios administrativ din cadrul Curţii de Apel Bucureşti. Astfel, legiuitorul a renunţat la competenţa specializată instituită anterior, stabilind competenţa după regulile de drept comun din C. proc. civ., singurul criteriu stabilit prin legea specială fiind cel pentru determinarea competenţei teritoriale, respectiv sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor.

Pentru determinarea legii procedurale aplicabile, este necesar a se avea în vedere data începerii procedurilor pentru plata sumelor cuvenite creditorilor de asigurări ai asigurătorilor pentru care a fost deschisă deja procedura de faliment, procedură ce debutează prin formularea unei cereri de plată, conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015. Cererile de plată formulate după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 102/2021 sunt supuse normelor procedurale prevăzute de acest act normativ, deciziile de respingere emise de Fondul de Garantare a Asiguraţilor fiind supuse controlului judiciar la instanţele civile, după regulile stabilite de C. proc. civ.

Chiar dacă nu are o reglementare proprie, sub aspect procedural, lipsa răspunsului pârâtului nu poate rămâne necenzurat pentru că nicio dispoziţie legală nu limitează dreptul celui care se consideră îndreptăţit la despăgubiri de a se adresa instanţei competente, ci dimpotrivă, art. 21 alin. (2) din Constituţia României prevede că acest drept poate fi exercitat neîngrădit.

Prin urmare, având în vedere că, în materia contestaţiei împotriva unei decizii de respingere a unei cereri de despăgubire sau de plată îndreptate către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în desfăşurarea activităţii sale de garantare a plăţii de indemnizaţii/despăgubiri rezultate din contractele de asigurare facultative şi obligatorii încheiate în condiţiile legii, în cazul falimentului unui asigurător, instanţele civile de la sediul Fondului au competenţă materială şi teritorială exclusivă, fapt ce nu poate fi înlăturat de părţi. Aceleaşi reguli de competenţă se aplică, din raţiuni de simetrie, şi în cazul refuzului de a soluţiona o cerere sau nesoluţionării ei în termen rezonabil, instanţele civile având plenitudine de competenţă în analiza raportului juridic izvorât din raportul de asigurare, chiar şi în situaţia în care instituţia pârâtă se subrogă, prin efectul legii, asigurătorului aflat în faliment.

Totodată, Înalta Curte reţine că natura juridică a pretenţiilor solicitate prin cererea înregistrată la Fondul de Garantare a Asiguraţilor este una civilă, respectiv un drept de creanţă izvorât din contractele de asigurare, în cazul producerii riscului asigurat, raportul juridic litigios nefiind un raport de drept administrativ, astfel că sunt aplicabile normele de competenţă generală prevăzute de C. proc. civ., iar nu normele speciale de competenţă din Legea nr. 554/2004.

Drept urmare, rezultă că asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Totodată, obiectul cererii de chemare în judecată formulate de reclamantul A. vizează obligarea comisiei speciale din cadrul Fondului de Garantare a Asiguraţilor este de a răspunde cererii şi de a emite o decizie de admitere sau de respingere, obligaţie de a face, neevaluabilă în bani.

Potrivit dispoziţiilor art. 94 alin. (1) lit. h) din C. proc. civ., judecătoria judecă cererile privind obligaţiile de a face neevaluabile în bani, indiferent de izvorul lor contractual sau extracontractual. Iar potrivit dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, actele Fondului de Garantare a Asiguraţilor sunt supuse controlului judiciar la instanţa în circumscripţia căreia se găseşte sediul acestuia.

În considerarea acestor texte de lege şi raportat la împrejurarea că Fondul de Garantare a Asiguraţilor are sediul în sectorul 2 al Municipiului Bucureşti, competentă să soluţioneze prezenta cauză este Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti.

Pentru considerentele expuse şi având în vedere dispoziţiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 şi art. 94 alin. (1) lit. h) din C. proc. civ., Înalta Curte, în baza dispoziţiilor art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a contestaţiei la executare în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti – secţia civilă.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 16 februarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor, prin mijlocirea grefei, conform dispoziţiilor art. 402 din C. proc. civ.