Jurisdictional conflict: civil competence for compelling insurance guarantee fund to process payment claims

Şedinţa publică din data de 17 ianuarie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cauzei

Prin cererea înregistrată, la data de 5 mai 2022, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.A., a solicitat obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea de îndată a cererii de plată transmise la data de 15 octombrie 2021, în conformitate cu prevederile legale, precum şi la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Prin sentinţa nr. 1511 din data de 12 septembrie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei, în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, în esenţă, a reţinut că, deşi dispoziţiile art. 13 alin. (5) din O.U.G nr. 102/2021 fac referire la competenţa de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva deciziei de respingere a sumelor solicitate, iar, în speţă, cererea de plată nu a fost soluţionată de către Fondul de Garantare a Asociaţilor, acestea se aplică şi cauzelor având ca obiect obligaţie de a face, prin care se solicită obligarea pârâtului să soluţioneze cererea de plată.

A arătat că este evident că legiuitorul, prin dispoziţiile legale evocate, a atribuit raportului juridic o natură civilă; astfel, raţiunea dispoziţiilor legale nu poate fi aceea de a atribui competenţa de soluţionare a contestaţiilor împotriva cererilor de plată respinse instanţelor civile şi instanţelor de contencios administrativ competenţa de soluţionare a cererilor de obligarea a Fondului de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea cererilor, raportul juridic fiind unul civil, iar competenţa revenind în cauză (prin raportare şi la valoarea obiectului) Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, faţă de dispoziţiile art. 13 alin. (5) din O.U.G nr. 102/2021.

2.2. Învestită prin declinare, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, secţia civilă, prin sentinţa civilă nr. 14367 din data de 9 noiembrie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, a admis excepţia necompetenţei sale materiale, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării regulatorului de competenţă.

Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, secţia civilă, în esenţă, a reţinut că reclamanta a intentat o cerere în materia contenciosului administrativ (menţionând în mod expres în cererea introductivă de instanţă că este vorba despre o "acţiune în contencios administrativ"), considerându-se vătămată într-un drept al său de către o autoritate publică, sens în care cauza cererii, prin care se înţelege situaţia de fapt calificată juridic sau, într-o altă exprimare, fundamentul pretenţiei deduse judecăţii, nu comportă discuţii.

A arătat că, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată, iar interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public; de asemenea, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Totodată, a avut în vedere faptul că, potrivit art. 1 alin. (1) teza I din Legea nr. 213/2015, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor se constituie ca persoană juridică de drept public care îşi exercită atribuţiile şi competenţele potrivit prevederilor prezentei legi, iar art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Sub acest aspect, a reţinut că pârâtul este o autoritate publică centrală care ar fi refuzat nejustificat (conform celor susţinute de reclamantă prin cererea de chemare în judecată) să rezolve o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim aparţinând reclamantei, sens în care a apreciat că ne aflăm în prezenţa unui litigiu de contencios administrativ.

A menţionat şi că este fără absolut nicio urmă de îndoială că pârâtul este persoană juridică de drept public, fiind integrat în noţiunea de autoritate publică, potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, a considerat că textul art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 este de strictă interpretare şi aplicare, neputând fi extins la alte tipuri de litigii, precum cel din speţă; aplicarea prin analogie a textului legal antemenţionat la prezenta cerere de chemare în judecată, care nu are drept obiect "contestaţie decizie F.G.A.", ci "obligare emitere act administrativ", nu are suport legal (normele de competenţă fiind de strictă interpretare), iar dacă s-ar valida raţionamentul primei instanţe învestite cu soluţionarea pricinii s-ar schimba cauza cererii de chemare în judecată, ceea ce nu este cu putinţă, întrucât reclamanta este singura îndrituită să determine cauza cererii introductive de instanţă.

II. Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând conflictul negativ de competenţă cu a cărui judecată a fost legal sesizată, în temeiul dispoziţiilor art. 133 pct. 2 coroborate cu cele ale art. 135 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele:

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, secţia civilă şi-au declinat reciproc competenţa de soluţionare a cauzei, ivirea prezentului conflict negativ de competenţă fiind determinată de modul diferit în care cele două instanţe au interpretat dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 213/2015, precum şi natura juridică a cererii de chemare în judecată, ca fiind civilă sau de contencios administrativ.

Obiectul prezentului demers judiciar îl constituie solicitarea reclamantei de obligare a pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea de îndată a cererii de plată menţionate în cuprinsul acţiunii.

Potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021, în vigoare la momentul formulării cererii înregistrate de către reclamant la Fondul de Garantare a Asiguraţilor, "(1) În termen de 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară de retragere a autorizaţiei de funcţionare şi constatare a existenţei indiciilor stării de insolvenţă a asigurătorului, Fondul este în drept să efectueze plăţi din disponibilităţile sale, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, cu respectarea dispoziţiilor legale, după parcurgerea de către creditorul de asigurări a procedurii administrative de plată reglementate de prezenta lege. (3) În vederea efectuării plăţii sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, Fondul procedează la verificarea dosarelor de daună şi a creanţelor de asigurări înregistrate în evidenţele sale, ţinând seama de normele aplicabile în materie şi de condiţiile de asigurare generale şi specifice prevăzute în contractele de asigurare încheiate cu asigurătorul faţă de care s-a stabilit starea de insolvenţă. (4) Aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenţi este de competenţa comisiei speciale, constituite conform art. 123; comisia specială poate dispune suspendarea soluţionării cererii de plată, în condiţiile art. 16 alin. (3). (5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. (51) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

În cauză, Înalta Curte reţine că demersurile reclamantei se află în etapa prevăzută de art. 13 din Legea nr. 213/2015, mai sus citat, pârâtul fiind sesizat de reclamantă în scopul obţinerii despăgubirilor pe care le-ar fi solicitat de la B. S.A., aflată în procedura falimentului.

Se reţine, totodată, că problema care a generat prezentul conflict de competenţă este de a stabili dacă această procedură are caracter civil sau de contencios administrativ.

Alin. (5) al art. 13 din Lege nr. 213/2015, prevede că decizia de respingere poate fi contestată la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Totodată, alin. (51) stabileşte că hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de dreptul comun.

Înalta Curte reţine că ipoteza mai sus menţionată, reglementată de art. 13 din Legea nr. 213/2015, presupune emiterea unei decizii de respingere a despăgubirilor de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ipoteză care nu se regăseşte în speţă, iar reclamanta se plânge de refuzul nejustificat al pârâtului de soluţionare a unei cereri de plată.

În condiţiile în care Legea nr. 213/2015 nu face nicio precizare cu privire la ipoteza în care Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu emite decizia, nu se poate refuza persoanei îndreptăţite dreptul de a se adresa instanţei competente.

Într-un astfel de caz, lipsa răspunsului pârâtului nu poate rămâne necenzurată pentru că nicio dispoziţie legală nu limitează dreptul celui care se consideră îndreptăţit la despăgubiri de a se adresa instanţei competente, ci dimpotrivă, art. 21 alin. (2) din Constituţia României prevede că acest drept poate fi exercitat neîngrădit.

Sub aspectul determinării instanţei competente, trebuie avut în vedere că, astfel cum s-a menţionat, potrivit art. 13 din Legea nr. 213/2015, competente să soluţioneze contestaţia împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor solicitate în temeiul Legii nr. 213/2015, precum şi calea de atac formulată împotriva hotărârii pronunţate în soluţionarea contestaţiei sunt instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare.

De aceea, se impune ca şi în cazul refuzului Fondului de Garantare de a soluţiona cererea, să poată fi formulată cerere, împotriva acestuia, tot la instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare, simetric regulilor prevăzute în Legea nr. 213/2015.

Totodată trebuie reţinut că natura juridică a pretenţiilor solicitate prin cererea înregistrată la Fondul de Garantare este una civilă – drept de creanţă izvorât din contractele de asigurare, în cazul producerii riscului asigurat –, iar raportul juridic litigios nu este un raport de persoană vătămată în drepturi – autoritate publică emitentă a actului administrativ vătămător, astfel că sunt aplicabile normele de competenţă generală prevăzute de C. proc. civ., iar nu normele speciale de competenţă din Legea nr. 554/2004.

Drept urmare, rezultă că asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Cum, potrivit art. 94 alin. (1) lit. h) din C. proc. civ. judecătoria judecă cererile privind obligaţiile de a face neevaluabile în bani, indiferent de izvorul lor contractual sau extracontractual, cu excepţia celor date de lege în competenţa altor instanţe şi, raportat la împrejurarea că Fondul de Garantare are sediul în sectorul 2 al Municipiului Bucureşti, competentă să soluţioneze prezenta cauză este Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 135 C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătorie Sectorului 2 Bucureşti, secţia civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, secţia civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 17 ianuarie 2023.