Sufficiency of motivation for suspension and partial rejection in Court of Auditors' complaint resolutions

Şedinţa publică din data de 22 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cauzei

Prin cererea înregistrată la 22.12.2017 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Compania Naţională de Transport al Energiei Electrice Transelectrica S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea încheierii nr. 98/07.12.2017, înregistrată sub nr. x/13.12.2017 prin care s-a dispus respingerea punctelor A, B, D, E, F, J, L, M, O, R, V şi W, precum şi suspendarea analizei punctelor C, G, H, I, K, N, P, Q, S, T, U şi X din Contestaţia nr. 41020/31.10.2017, formulată de CNTEE Transelectrica S.A. împotriva Deciziei nr. 37/1/09.10.2017, emisă de Departamentul IV al Curţii de Conturi, prin care s-a dispus prelungirea termenului de ducere la îndeplinire pentru măsurile I.3, I.7, I.8, I.9, I.11, II.14, II.16, II.17, II.19, II.20, II.21 si II.24 din Decizia nr. 37/2013, anularea Deciziei nr. 37/1/09.10.2017 precum şi anularea Raportului privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 37/09.12.2013 (Raport de follow-up), înregistrat sub nr. x/08.09.2017.

Totodată, reclamanta a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 37/1/09.10.2017 până la soluţionarea definitivă a cauzei, în temeiul art. 15 alin. (1), coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004 şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de judecarea cauzei.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 206 din data de 11 iunie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei de interes, a admis în parte cererea formulată de reclamanta Compania Naţională de Transport al Energiei Electrice Transelectrica S.A. în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat încheierea nr. 98/07.12.2017 emisă de pârâtă, a obligat pârâta să soluţioneze pe fond contestaţia reclamantei nr. 41.020/31.10.2017, punctele A-X, a respins cererea de anulare a Deciziei nr. 37/1/09.10.2017 şi a Raportului privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 37/09.12.2013 (Raportul de follow-up), înregistrat sub nr. x/08.09.2017 ca prematură şi a obligat pârâta la plata sumei de 50 RON cheltuieli de judecată către reclamantă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii judecătoreşti menţionate anterior în punctul I.2, a formulat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea căii de atac promovate, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, în parte ca lipsită de interes, iar în rest, ca neîntemeiată.

În susţinerea căii de atac, urmare unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurenta a învederat, în esenţă, că respingerea excepţiei lipsei de interes şi de admitere în parte a acţiunii, în sensul anulării încheierii nr. 98/2017, cu obligarea pârâtei la soluţionarea pe fond a contestaţiei formulate de Transelectrica S.A. împotriva Deciziei nr. 37/1/2017, are natura unei soluţii pronunţate cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 32 şi art. 33 C. proc. civ., lipsind interesul reclamantei în susţinerea cererii de anulare a încheierii nr. 98/2017 şi a Deciziei nr. 37/1/2017, referitor la măsurile anulate de la pct. I. 3, I. 8, I.11, II. 14, II. 17, II. 20, II. 21 şi II. 22 din Decizia nr. 37/2013.

Din această perspectivă, recurenta a învederat că prin Decizia nr. 37/1/2017 au fost prelungite termenele pentru realizarea măsurilor dispuse prin Decizia nr. 37/2013, nefiind stabilite noi măsuri în sarcina Transelectrica S.A., iar orice obligaţie de ducere la îndeplinire a măsurilor respective a încetat în momentul în care acestea au fost anulate definitiv de către instanţele de judecată, în dosarul nr. x/2014. Având în vedere faptul că în dosarul nr. x/2014, prin sentinţa civilă nr. 2771/13.06.2018, rămasă definitivă, s-a admis cererea Transelectrica S.A. de anulare a măsurilor I.1, I.3, I.6, I.8, I.11, II.14, II.15, II.17, II.18, II.20,II.21, II.22 şi parţial măsura de la pct. II.13 din Decizia nr. 37/2013, aceste măsuri au rămas fără obiect întrucât au fost anulate de instanţa de judecată. Prin urmare, contrar celor reţinute de prima instanţă, intimata - reclamantă nu ar mai obţine niciun avantaj efectiv prin analiza legalităţii prelungirii sau nu a termenelor de ducere la îndeplinire, dispusă prin Decizia nr. 37/1/2017 (privind măsurile anulate din Decizia nr. 37/2013) fiind vorba despre soluţionarea unei cereri care nu mai are obiect.

De asemenea, recurenta a argumentat şi în sensul că hotărârea recurată este nelegală întrucât a fost dată cu încălcarea prevederilor pct. 204 — 238 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014, coroborate cu art. 33 alin. (3) şi art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992.

Recurenta a subliniat că, în considerentele hotărârii recurate, în ceea ce priveşte încheierea nr. 98/2017, pentru punctele pentru care a fost respinsă contestaţia reclamantei, instanţa de fond nu a ţinut cont de procedura de analiză şi soluţionare a contestaţiilor prevăzută la pct. 211 - 226 R.O.D.A.S., iar în ceea ce priveşte conţinutul încheierilor pronunţate de comisiile de soluţionare a contestaţiilor, de dispoziţiile pct. 223 din acelaşi Regulament.

În opinia recurentei, contrar celor reţinute de instanţa de fond, prin încheierea nr. 98/2017, pentru fiecare dintre punctele A, B, D, E. F, J, L, M, O, R, V şi W din contestaţia nr. 41.020/31.10.2017, au fost analizate şi prezentate aspectele consemnate de auditorul public extern în Raportul de follow-up nr. 33155/2017, argumentele prezentate de entitate în contestaţia nr. 41.020/31.10.2017 şi raţionamentele care au determinat Comisia să respingă contestaţia pentru aceste puncte, inclusiv prevederile legale pe care le-a avut în vedere, precum şi instanţa competentă în cazul întreprinderii căii de atac - Curtea de Apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate, în termen de 15 zile calendaristice de la data confirmării de primire a încheierii transmise prin poştă.

Referitor la punctele A, B, D, E, F, J, L, M, O, R, V şi W din contestaţia nr. 41.020/31.10.2017, respinse prin încheierea nr. 98/2017, acestea s-au referit la modul de ducere la îndeplinire a măsurilor de la pct. I.1, I.2,I.4, I.5, I.6, I.10, I.12, II.13, II.15, II.18, II.22 şi II.23 din Decizia nr. 37/2013, iar pentru măsurile de la pct. I. l, 1.6, II. 15, II.18 şi II.22 din Decizia nr. 37/2013, cererea intimatei — reclamante a rămas fără obiect întrucât au fost anulate de instanţa de judecată, prin sentinţa civilă nr. 2771/13.06.2018, pronunţată în dosarul nr. x/2014.

Cât priveşte motivele pentru care a fost respinsă contestaţia Transelectrica S.A. cu referire la măsurile I.2, I.4, I.5, I.10, I.12, II.13 şi II.23 din decizia din anul 2013, recurenta a realizat o analiză punctuală a aspectelor învederate în Raportul de follow-up, cât şi în încheierea nr. 98/2017.

Din această perspectivă a învederat că motivele care au stat la baza respingerii pct. B din contestaţia nr. 41020/31.10.2017 (referitor la măsura I.2 din Decizia nr. 37/2013 privind achiziţia de echipamente IT, respectiv achiziţia de produse/servicii la preturi superioare faţă de preturile practicate pe piaţă) se regăsesc atât în cuprinsul Raportului de follow-up, cât şi în cel al încheierii nr. 98/2017.

Totodată, recurenta a subliniat că din încheierea nr. 98/2017 reies motivele care au stat la baza respingerii pct. D din contestaţia nr. 41020/31.10.2017 formulată împotriva Deciziei nr. 37/1/2017 cu privire la măsura 1.4 din Decizia nr. 37/2013, ce a privit abaterea referitoare la necalcularea şi nesolicitarea de penalităţi/dobânzi legale pentru neachitarea la termen a facturilor emise. Faţă de stadiul de îndeplinire al măsurii I.4 (pentru abaterea consemnata la pct. 12.2) din Decizia nr. 37/2013, în Raportul de follow-up s-a consemnat că aceasta este parţial implementată, context în care prin Decizia nr. 37/1/2017 i-a fost acordat un nou termen de realizare până la data de 30.07.2018. Atât în Raportul de follow-up, cât şi în încheierea nr. 98/2017, s-au prezentat în mod concret motivele care au stat la baza constatării faptului că măsura nr. I.4 nu este îndeplinită integral, întrucât, deşi au fost efectuate verificări asupra facturilor emise, în perioada 2011-2012, fiind stabilite sume de recuperat, Transelectrica S.A. nu a făcut dovada înregistrării în contabilitate a sumelor stabilite şi a recuperării lor integrale.

A mai arătat recurenta că la baza respingerii pct. E din contestaţia nr. 41020/31.10.2017, ce a privit abaterea privind neînregistrarea pe venituri a sumelor reprezentând dividende neridicate de acţionari în termenul legal de prescripţie, faţă de stadiul de îndeplinire a măsurii I. 5 (pentru abaterea consemnata la pct. 13 din Decizia nr. 37/2013) în Raportul de follow-up s-a consemnat că aceasta este parţial implementată, context în care, prin Decizia nr. 37/1/2017, i-a fost acordat un nou termen de realizare, până la data de 30.07.2018. Atât în Raportul de follow-up, cât şi în încheierea nr. 98/2017 s-au prezentat motivele care au stat la baza constatării faptului că măsura nr. I.5 nu era îndeplinită integral, întrucât deşi au fost dispuse măsuri şi analizate dividendele cuvenite acţionarilor şi termenul legal de prescripţie în cadrul căruia trebuiau plătite, fiind stabilite sumele pentru care termenul de prescripţie este depăşit, nu au fost determinate diferenţele cuvenite bugetului de stat şi virate pe destinaţiile legale precum şi accesoriile aferente calculate până la data plăţii (ultima parte din măsura dispusă la punctul I.5 din Decizia nr. 37/1/09.12.2013).

În opinia recurentei, din încheierea nr. 98/2017 reies şi motivele care au stat la baza respingerii pct. J din contestaţia nr. 41020/31.10.2017, formulată cu privire la măsura I.10 din Decizia nr. 37/2013, respectiv abaterea de nerespectare a prevederilor legale privind organizarea şi efectuarea inventarierii patrimoniului. Faţă de stadiul de îndeplinire a măsurii I.10 (pentru abaterea consemnata la pct. 19) în Raportul de follow-up s-a consemnat că aceasta este parţial implementată, context în care, prin Decizia nr. 37/1/09.10.2017, i-a fost acordat un nou termen de realizare până la data de 30.07.2018. De asemenea, în încheierea nr. 98/2017 s-au prezentat în mod concret motivele care au stat la baza constatării faptului că măsura nr. I.10 nu era îndeplinită integral, respectiv faptul că în cazul bunurilor aparţinând societăţii şi predate la terţi (achiziţionate în baza contractului nr. x/2011), Transelectrica S.A. nu a prezentat listele de inventariere cuprinzând bunurile predate în custodie, confirmate de A. în sensul existenţei lor în custodie.

Totodată, recurenta a menţionat că, din încheierea nr. 98/2017, reies motivele care au stat la baza respingerii pct. L din contestaţia nr. 41020/31.10.2017, formulată cu privire la măsura I. 12 din Decizia nr. 37/2013, respectiv abaterea de neducere la îndeplinire a măsurilor I.1, I. 3, I. 4, I. 5 şi I. 6 din Decizia nr. 14/2011. Atât în Raportul de follow-up, cât şi în încheierea nr. 98/2017, s-au prezentat motivele care au stat la baza constatării faptului că măsura nr. I.12 nu este îndeplinită integral, respectiv:

- referitor la măsura dispusă la pct. I.1, din Decizia nr. 14/2011, în sensul neobţinerii certificatelor de atestare a dreptului de proprietate pentru terenuri în suprafaţă de 4874,25 mp, Transelectrica S.A. a obţinut certificate de atestare a dreptului de proprietate pentru terenuri în suprafaţă de 3132 mp, iar pentru un teren în suprafaţa de 820 mp situat în Cluj, a fost întocmita documentaţia, însă terenul este revendicat;

- referitor la măsura dispusă la pct. I.3 din Decizia nr. 14/2011, în sensul că pentru terenuri în suprafaţă totală de 815.128 mp, nu a fost întocmită documentaţia cadastrală în vederea înscrierii acestora în evidenta Oficiului de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Teritorială, Transelectrica S.A. a înscris în evidenţele cadastrale terenuri în suprafaţă de 6.434.568 mp;

- referitor la măsura dispusă la pct. I.4 din Decizia nr. 14/2011, cu privire la nemajorarea capitalului social cu contravaloarea terenurilor în suprafaţă de 13.298,85 mp, pentru care au fost obţinute certificatele de atestare a dreptului de proprietate, C.N.T.E.E. Transelectrica S.A. nu şi-a majorat, la Registrul Comerţului, capitalul social cu contravaloarea acestor terenuri;

- referitor la măsura dispusă la pct. I.5 din Decizia nr. 14/2011, cu privire la valorificarea stocurilor de materiale în valoare totală de 39.488.468 RON, s-au iniţiat proceduri de valorificare, conform Hotărârilor nr. 102/05.09.2014, nr. 112/15.09.2014 prin care competenţele de valorificare au fost delegate către Sucursalele de Transport; C.N.T.E.E. Transelectrica S.A., urmare măsurilor întreprinse, a obţinut o reducere a stocurilor cu 9,65% la data de 31.12.2014 cu menţiunea că activităţile erau în desfăşurare;

- referitor la măsura dispusă la pct. I.6 din Decizia nr. 14/2011, cu privire la implementarea şi dezvoltarea sistemelor de control managerial, au fost stabilite criteriile care au stat la baza identificării funcţiilor sensibile şi a fost stabilit inventarul funcţiilor sensibile la nivelul C.N.T.E.E. Transelectrica S.A.; a fost stabilit planul de rotaţie pe posturi pentru funcţiile sensibile, a fost aprobată procedura operaţională cod TEL 10.05 rev 0, Implementare Standard 4 — Funcţii sensibile — în cadrul C.N.T.E.E. Transelectrica S.A.

S-a mai arătat că, din încheierea nr. 98/2017, reies motivele care au stat la baza respingerii pct. M din contestaţia nr. 41020/31.10.2017 formulată cu privire la măsura II. 13 din Decizia nr. 37/2013, faţă de stadiul de îndeplinire a măsurii (pentru abaterea consemnata la pct. I) din Decizia nr. 37/2013), iar în Raportul de follow-up s-a consemnat că aceasta este parţial implementată, context în care prin Decizia nr. 37/1/2017 i-a fost acordat un nou termen de realizare până la data de 30.07.2018. Atât în Raportul, cât şi în încheierea nr. 98/2017, s-au prezentat motivele care au stat la baza constatării faptului că măsura nr. II.13 nu era îndeplinită integral.

Totodată, recurenta a susţinut că din încheierea nr. 98/2017 reies motivele care au stat la baza respingerii pct. M, R, O V şi W din contestaţia nr. 41020 31.10.2017.

Printr-un alt set de argumente, recurenta a învederat că instanţa de fond a apreciat în mod greşit ca fiind întemeiate susţinerile reclamantei, potrivit cărora, prin încheierea nr. 98/2017, în mod neîntemeiat, nu s-a dispus modificarea Deciziei nr. 37/2017 şi a raportului privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 37/2013, în sensul constatării că măsurile fie au fost duse la îndeplinire, fie nu pot fi duse la îndeplinire din motive complet independente de voinţa Transelectrica S.A., fie să se acorde prelungirea termenului de ducere la îndeplinire şi pentru măsurile I.3, I. 7, I.8, I.9, I.11, II.14. II. 16. II. 17, II. 19, II.20, II.21 şi II.24.

În opinia recurentei, în virtutea dispoziţiilor pct. 219 R.O.D.A.S., comisia de soluţionare a contestaţiilor trebuia să examineze contestaţia împreună cu celelalte documente şi să emită o încheiere prin care se poate dispune admiterea totală sau parţiala a contestaţiei sau respingerea contestaţiei. Din această perspectivă, Comisia a examinat argumentele prezentate în contestaţie, aspectele prezentate în Raportul de follow-up, precum şi prevederile legale aplicabile în acest domeniu şi a emis încheierea nr. 98/2017.

A mai arătat recurenta că a acordat noi termene de realizare a măsurilor pentru care au fost aduse argumente la pct. A, B, D, E, F, J, L, M, O, R, V şi W din contestaţia nr. 41.020/31.10.2017, context în care, au fost analizate prin încheierea nr. 98/2017 argumentele prezentate la aceste puncte. Pentru măsurile care au făcut obiectul pct. C, G, H, I, K, N, P, Q, S, T, U şi X din contestaţia nr. 41.020/31.10.2017, întrucât prin Decizia nr. 37/1/09.10.2017 nu au fost acordate noi termene de realizare, nu au fost analizate de către Comisia de soluţionare a contestaţiilor, întrucât nu făceau obiectul deciziei contestate.

Un alt set de argumente a vizat faptul că, în mod greşit instanţa de fond a obligat Curtea de Conturi a României la soluţionarea pe fond a contestaţiei fără a ţine cont de dispoziţiile pct. 211-226 din R.O.D.A.S.

A criticat recurenta şi modul de aplicare a pct. 204, pct. 114-124, pct. 163-164 şi pct. 234 din R.O.D.A.S. şi a art. 33 alin. (3) şi art. 64 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă, intimata-reclamantă Compania Naţională de Transport al Energiei Electrice Transelectrica S.A. a solicita respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate, drept temeinică şi legală, apreciind că aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a normele de drept material.

Prin apărările formulate în cauză, intimata a învederat că sunt neîntemeiate criticile aduse de recurenta – pârâtă manierei în care prima instanţă a aplicat dispoziţiile art. 32 şi 33 C. proc. civ., apreciind că argumentele invocate de recurentă nu vizează nelegalitatea hotărârii, nefiind încadrabile în prevederile art. 488 C. proc. civ., dar şi că soluţia primei instanţe reflectă o corectă aplicare a unor astfel de texte normative, câtă vreme chiar recurenta – pârâtă a recunoscut faptul că nu a soluţionat punctele din contestaţie suspendate, chiar şi în cazul măsurilor anulate în dosarul nr. x/2014. Din această perspectivă, intimata a învederat că punctele A, B, D, E, F, J, L, M, O, R, V şi W din Contestaţia nr. 41020/31.10.2017, formulată de CNTEE Transelectrica S.A. împotriva Deciziei nr. 37/1/09.10.2017, emisă de Departamentul IV al Curţii de Conturi, prin care s-a dispus respingerea contestaţiei pentru măsurile I.1,I.2,I.4,I.5,I.6,I.10,I.12, II.13, II.15, II.18, II.22 şi II.23 sunt nelegale, în condiţiile în care acestea fie au fost duse la îndeplinire, fie nu pot fi duse la îndeplinire din motive complet independente de voinţa Transelectrica S.A..

De asemenea, intimata a apreciat drept neîntemeiate şi susţinerile recurentei- pârâte, prin care aceasta a invocat o greşită aplicare a art. 204-238 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014, coroborate cu art. 33 alin. (3) şi art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, susţinând că şi aceste argumente vizează netemeinicia, iar nu nelegalitatea.

A arătat intimata că noţiunea de "drept substanţial" sau "material" vizează "ansamblul acelor categorii de norme juridice care au un conţinut normativ propriu-zis", adică "normează, stabilesc conduite, fapte, acţiuni ale subiecţilor într-un raport juridic", iar simpla trimitere făcută de recurentă la coroborarea art. 204-238 din Regulament cu art. 33 alin. (3) şi art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, nu conferă primelor prevederi valenţa de norme de drept material.

De asemenea, intimata a subliniat că este legală soluţia primei instanţe, de a aprecia că încheierea nr. 98/07.12.2017 este lovită de nulitate, fiind afectată de viciul de formă al lipsei motivării în privinţa măsurii suspendării analizei punctelor C, G, H, l, K, N, P, Q, S, T, U şi X din Contestaţia nr. 41020/31.10.2017 formulată de reclamantă împotriva Deciziei nr. 37/1/09.10.2017 şi al celui privind insuficienta motivare în ceea ce priveşte soluţia pârâtei de respingere a punctelor A, B, D, E, F, J, L, M, O, R, V şi W din cuprinsul aceleiaşi contestaţii. Evocând jurisprudenţa CJUE şi prevederile art. 41 alin. (1) şi (2) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene referitoare la dreptul la bună administrare, intimata a apreciat, în esenţă, că argumentele invocate de recurentă nu reprezintă critici de nelegalitate, ci de netemeinicie, şi că soluţia pronunţată reflectă o corectă aplicare a prevederilor ce vizează obligaţia de motivare a actului administrativ, precum şi a prevederilor art. 219 din R.O.D.A.S., ce nu permiteau Curţii de Conturi să suspende analiza contestaţiei formulate de Transelectrica S.A..

A mai învederat intimata că, în ceea ce priveşte criticile recurentei prin care aceasta face trimitere la pct. 211-226 din R.O.D.A.S., acestea nu au configuraţia unor critici de nelegalitate, fiind incidentă sancţiunea nulităţii, iar pe de altă parte, potrivit art. 18 din Legea contenciosului administrativ, instanţa era obligată să soluţioneze toate capetele de cerere.

Printr-un alt set de argumente, intimata a învederat că înlăturarea susţinerilor C.N.T.E.E. Transelectrica S.A. a fost făcută în mod formal în cuprinsul actului administrativ atacat, pentru a se crea aparenţa analizării acestora, dar fără a exista o reală verificare şi evaluare.

În opinia intimatei, prin încheierea nr. 98/07.12.2017, în mod neîntemeiat, nu s-a dispus modificarea Deciziei nr. 37/09.10.2017 şi a raportului privind modul de ducere la îndeplinire a masurilor dispuse prin Decizia nr. 37/09.12.2013, în sensul constatării că masurile fie au fost duse la îndeplinire, fie nu pot fi duse la îndeplinire din motive independente de voinţa Transelectrica S.A. ori nu s-a acordat o prelungire pentru ducerea la îndeplinire şi pentru masurile I.3, I.7,I.8, I.9, I.11, II.14, II.16, II.17, II.19, II.20, II.21 şi II.24, sau, în subsidiar, nu s-a dispus, prin decizie, ca măsurile să fie de natură organizatorică şi să privească modul de desfăşurare a activităţii, în continuare, de către Transelectrica S.A..

5. Procedura în faţa instanţei de recurs

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486, coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 20 septembrie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 22 februarie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, probele administrate, normele legale incidente şi aspectele învederate în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României este fondat, în limitele şi pentru următoarele considerente:

Cu titlu prealabil, nefiind ţinută de încadrarea dată de recurentă criticilor evocate prin memoriul de recurs, Înalta Curte observă că, faţă de configuraţia argumentelor prin care este susţinută teza nelegalităţii soluţiei din cuprinsul sentinţei recurate, de respingere a excepţiei lipsei de interes a cererii de anulare a încheierii nr. 98/2017 şi a Deciziei nr. 37/1/2017, referitor la măsurile dispuse la pct. I. 3, I. 8, I.11, II. 14, II. 17, II. 20, II. 21 şi II. 22 din Decizia nr. 37/2013, astfel de critici intră, în fapt, în sfera de reglementare a cazului de casare stipulat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât prin intermediul acestora se evocă o nerespectare a prevederilor art. 32 şi art. 33 C. proc. civ., privind condiţiile de exercitare a acţiunii pendinte.

Analizând astfel de critici din perspectiva motivului de recurs căruia, în realitate, i se circumscriu, Înalta Curte le apreciază nefondate, în contextul în care prima instanţă a realizat o corectă identificare a parametrilor legali de exercitare a unei acţiunii în contencios administrativ având un obiect precum cel expus în cererea de chemare în judecată.

Obiectul cauzei pendinte este reprezentat de o acţiune întemeiată, printre altele, pe prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004, prin care s-a solicitat, în esenţă, anularea încheierii nr. 98/07.12.2017, anularea Deciziei nr. 37/1/09.10.2017, anularea Raportului privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 37/09.12.2013 (Raport de follow-up), înregistrat sub nr. x/08.09.2017 şi suspendarea executării Deciziei nr. 37/1/09.10.2017 până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Prin încheierea nr. 98/2017 s-a dispus respingerea punctelor A, B, D, E, F, J, L, M, O, R, V şi W, precum şi suspendarea analizei punctelor C, G, H, I, K, N, P, Q, S, T, U şi X din Contestaţia nr. 41020/31.10.2017, formulată de C.N.T.E.E. Transelectrica S.A. împotriva Deciziei nr. 37/1/09.10.2017, emisă de Departamentul IV al Curţii de Conturi.

Prin Decizia nr. 37/1/09.10.2017 s-a dispus, printre altele, prelungirea termenului de ducere la îndeplinire pentru măsurile I.3, I.7, I.8, I.9, I.11, II.14, II.16, II.17, II.19, II.20, II.21 şi II.24 din Decizia nr. 37/2013.

Prin sentinţa civilă nr. 2771/13.06.2018, pronunţată în dosarul nr. x/2014, Curtea de Apel Bucureşti a dispus anularea, în parte, a încheierii nr. 7/20.02.2014, a deciziei nr. 37/9.12.2013 şi a raportul de control nr. x/6.11.2012, emise de pârâtă în ceea ce priveşte măsurile dispuse prin decizia mai sus indicată la pct. I.1, I.3. I.6, I.8, I.11, II.14, II.15, II.17, II.18, II.20, II.21, II.22 şi parţial măsura de la pct. II.13, în sensul înlăturării sintagmei "inclusiv pentru cele constatate în cazul facturilor emise de S.C. B. SRL".

Prevederile Legii nr. 554/2004 reprezintă normă specială în raport de prevederile C. proc. civ., completându-se cu art. 32 şi art. 33 C. proc. civ. doar acolo unde norma specială nu prevede expres.

În raport de condiţiile reglementate de art. 1, art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reţine că interesul în promovarea unei acţiuni în contencios administrativ, precum cea pendinte, aparţine persoanei vătămate într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h) din aceeaşi lege şi constă, inclusiv, în beneficiul anulării, în tot sau în parte, a actului administrativ atacat.

Din cuprinsul sentinţei civile nr. 2771/13.06.2018, pronunţată în dosarul nr. x/2014, rezultă că, în fapt, chestiunile tranşate au vizat legalitatea încheierii nr. 7/20.02.2014 şi a deciziei nr. 37/9.12.2013, iar nu cea a încheierii nr. 98/07.12.2017, prin care a fost respinsă Contestaţia nr. 41020/31.10.2017 pentru parte din criticile invocate (punctele A, B, D, E, F, J, L, M, O, R, V şi W) şi suspendată soluţionarea acesteia pentru o altă parte a criticilor evocate (punctele C, G, H, I, K, N, P, Q, S, T, U şi X) şi nici legalitatea Deciziei nr. 37/1/09.10.2017. Astfel, nu se poate reţine nici lipsa de interes a intimatei – reclamante în verificarea legalităţii actelor atacate în cauza pendinte şi nici o rămânere fără obiect a acţiunii, câtă vreme legalitatea încheierii nr. 98/07.12.2017 şi Deciziei nr. 37/1/09.10.2017 nu a făcut obiectul dosarului nr. x/2014

Împrejurarea că, printr-o hotărâre definitivă, au fost anulate în parte anumite acte administrative nu determină o lipsă de interes în acţiunea de faţă, ce are ca obiect verificarea legalităţii altor acte subsecvente celor anterior anulate de instanţa de contencios administrativ competentă. Este vorba, aşadar, nu despre o lipsă de interes, ci despre valorificarea efectelor hotărârii judecătoreşti de anulare din dosarul nr. x/2014 în verificarea legalităţii actelor din prezenta cauză, atribuţie ce revine instanţei de fond, legal învestită cu analiza de legalitate.

În raport de astfel de aspecte, Înalta Curte, reţinând drept corectă maniera în care instanţa de fond a făcut aplicarea prevederilor art. 32 şi art. 33 C. proc. civ. din perspectiva cadrului particular al acţiunii în contencios administrativ, apreciază că sunt nefondate criticile evocate, din această perspectivă, de recurenta – pârâtă, impunându-se menţinerea soluţiei pronunţate asupra excepţiei lipsei de interes.

Pe de altă parte, instanţa de control judiciar apreciază drept fondate criticile recurentei - pârâte ce vizează soluţia primei instanţe de anulare a încheierii nr. 98/07.12.2017 şi de obligare a pârâtei la soluţionarea pe fond a contestaţiei reclamantei nr. 41.020/31.10.2017, punctele A-X.

Chestiunea de drept supusă verificării este, în esenţă, cea a legalităţii încheierii nr. 98/07.12.2017 din perspectiva emiterii unui astfel de act în condiţii de conformitate, instanţa de fond apreciind că o atare legalitate a actului în discuţie este afectată de viciului formal al nemotivării, din perspectiva măsurii de suspendare şi al insuficientei motivări, din perspectiva soluţiei de respingere, în parte, a contestaţiei.

În planul obligaţiei de motivare ce incumbă autorităţii emitente (recurenta - pârâtă) în privinţa unui act precum încheierea nr. 98/07.12.2017, sediul materiei se regăseşte în cuprinsul prevederilor pct. 223 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014 ("R.O.D.A.S."), conform cărora: încheierile pronunţate de comisiile de soluţionare a contestaţiilor, redactate de către secretarul de şedinţă, se motivează în mod obligatoriu, iar motivarea trebuie să conţină următoarele:

a) motive de fapt, şi anume:

(i) prezentarea argumentelor şi a raţionamentelor care au determinat comisia de soluţionare a contestaţiilor să admită total sau parţial contestaţia ori să o respingă;

(ii) redarea fiecărei măsuri contestate şi a probelor/documentelor care au stat la baza dispunerii măsurii respective;

(iii) motivele contestaţiei formulate de conducătorul entităţii verificate;

(iv) documentele depuse de acesta în vederea susţinerii contestaţiei;

(v) motivele pentru care documentele depuse de conducătorul entităţii verificate au fost acceptate sau, dimpotrivă, nu au fost avute în vedere de comisie, întrucât nu erau relevante;

b) motive de drept - precizarea prevederilor legale pe care comisia de soluţionare a contestaţiilor le-a avut în vedere şi pe care se întemeiază soluţia dată, în sensul admiterii totale sau parţiale a contestaţiei ori respingerii acesteia;

c) precizarea căii de atac, respectiv sesizarea, printr-o cerere de chemare în judecată, a instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea, în tot sau în parte, a încheierii, în condiţiile legii contenciosului administrativ;

d) termenul de exercitare a căii de atac, respectiv 15 zile calendaristice de la data confirmării de primire a încheierii transmise prin poştă;

e) instanţa competentă - în cazul încheierilor pronunţate, ca urmare a soluţionării contestaţiilor formulate împotriva deciziilor emise la nivelul camerelor de conturi judeţene şi a municipiului Bucureşti, conducătorul entităţii verificate se poate adresa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în raza căruia se află sediul entităţii verificate; în cazul încheierilor pronunţate, ca urmare a soluţionării contestaţiilor formulate împotriva deciziilor emise de structurile centrale ale Curţii de Conturi, competenţa revine secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel în raza căreia se află sediul entităţii verificate.

Astfel de prevederi (ce, contrar celor învederate de intimata – reclamantă, reprezintă norme de drept material din perspectiva verificării legalităţii încheierii nr. 98/07.12.2017) se impun a fi privite inclusiv în raport de prevederile art. 31 alin. (2) din Constituţia României şi de standardele trasate în materie prin jurisprudenţa CEDO (Georgiadis c. Greciei, hotărâre din 29 mai 1997).

Examinând încheierea nr. 98/07.12.2017, Înalta Curte reţine că prima instanţă a interpretat şi aplicat greşit sus indicatele prevederi normative, în raport de situaţia de fapt incidentă în cauză. Deşi motivarea reprezintă un element esenţial pentru formarea convingerii cu privire la legalitatea şi oportunitatea actului administrativ, constituind, totodată, o garanţie a alegerii soluţiei optime de către organul de decizie, amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească depind de circumstanţele fiecărui caz.

Aşadar, deşi motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale, prin prisma obiectivului său, care este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului.

În cazul de faţă, în încheierea nr. 98/07.12.2017 emitentul actului administrativ a indicat care este situaţia de fapt şi a precizat temeiurile de drept care au stat la baza întocmirii acesteia, indicând motivele pentru care s-a dispus suspendarea soluţionării Contestaţiei nr. 41020/31.10.2017 pentru criticile evocate în punctele C, G, H, I, K, N, P, Q, S, T, U şi X ale acesteia, organul emitent învederând că o atare măsură este generată de necesitatea soluţionării litigiului ce face obiectul dosarului nr. x/2014, în cuprinsul întregii încheieri, Curtea de Conturi făcând trimiteri la faptul că măsurile dispuse prin Decizia nr. 37/09.12.2013 au fost contestate la Curtea de Apel Bucureşti în cadrul dosarului antereferit, ce, la data emiterii Încheierii avea termen de judecată stabilit la 13.12.2017.

Totodată, în ceea ce priveşte soluţia din cuprinsul încheierii nr. 98/07.12.2017, de respingere a Contestaţiei nr. 41020/31.10.2017 pentru criticile invocate în punctele A, B, D, E, F, J, L, M, O, R, V şi W ale acesteia, Înalta Curte apreciază că prima instanţă a interpretat excesiv prevederile lit. a) a pct. 223 din R.O.D.A.S.

Motivarea pe care recurenta – pârâtă a expus-o în cuprinsul încheierii nr. 98/07.12.2017 permite atingerea dublei finalităţi pe care o are un astfel de act. Astfel, încheierea îndeplineşte funcţia de transparenţă, de natură a permite reclamantei (drept beneficiară a actului) să verifice dacă actul este sau nu întemeiat şi să conteste aspectele pe care le apreciază ca fiind nelegale, îndeplinirea unei astfel de funcţii fiind confirmată chiar de demersul judiciar pendinte, din cuprinsul cererii de chemare în judecată formulate în cauză nerezultând elemente de dificultate privind înţelegerea argumentelor avute în vedere de către pârâtă, ci doar opinia contrară a intimatei - reclamante, ce a apreciat astfel de considerente drept nelegale.

Totodată, instanţa de control judiciar apreciază, contrar celor reţinute de prima instanţă, că aspectele învederate de autoritate în justificarea actului permit şi instanţei să realizeze controlul său jurisdicţional, respectiv reconstituirea raţionamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia.

Pentru aceste considerente, apreciind că instanţa de fond a aplicat şi interpretat greşit dispoziţiile legale indicate în paragrafele anterioare, din perspectiva soluţiei de anulare a încheierii nr. 98/07.12.2017, emisă de pârâtă şi de obligare a acesteia la soluţionarea pe fond a contestaţiei reclamantei nr. 41.020/31.10.2017, Înalta Curte reţine incidenţa cazului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ. şi apreciază că se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, soluţie de natură a nu priva părţile de un grad de jurisdicţie.

Justificarea acestei soluţii rezidă şi în împrejurarea că demersul primei instanţe de a-şi întemeia întregul său raţionament pe identificarea eronată a unui viciu formal de nelegalitate a încheierii nr. 98/07.12.2017 nu permite instanţei de recurs să verifice celelalte critici invocate de recurentă, câtă vreme restul aspectelor supuse analizei se subordonează verificării altor motive de nelegalitate a actelor atacate, invocate de reclamanta Compania Naţională de Transport al Energiei Electrice Transelectrica S.A. prin cererea de chemare în judecată, ce nu au fost analizate de prima instanţă.

De asemenea, Înalta Curte reţine că soluţia primei instanţe de respingere a cererii de anulare a Deciziei nr. 37/1/09.10.2017 şi a Raportului privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 37/09.12.2013 (Raportul de follow-up), înregistrat sub nr. x/08.09.2017, ca prematură, a fost dispusă de prima instanţă în considerarea celei de obligare a pârâtei la soluţionarea pe fond a contestaţiei reclamantei nr. 41.020/31.10.2017, motiv pentru care se impune şi reformarea soluţiei subsidiare ce priveşte prematuritatea cererii de anulare a Deciziei nr. 37/1/09.10.2017 şi a Raportului de follow-up, urmând a fi analizată de judecătorul fondului măsura suspendării în raport de toate aspectele survenite în cauză, inclusiv cele raportate la existenţa unei hotărâri definitive, cea din dosarul nr. x/2014.

Pentru considerentele expuse anterior, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, va casa sentinţa civilă nr. 206 din data de 11 iunie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi va trimite cauza spre rejudecare Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond urmează să analizeze acţiunea reclamantei în raport de temeiurile legale invocate, să valorifice toate apărările şi susţinerile părţilor şi toate înscrisurile depuse la dosar, în vederea asigurării accesului la dublul grad de jurisdicţie, inclusiv a celor expuse în cadrul motivelor de recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 206 din data de 11 iunie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Menţine soluţia pronunţată asupra excepţiei lipsei de interes.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 22 februarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.