Healthcare regulation challenge resolved by assigning jurisdiction to the Court of Appeal that validly prorogated competence via interlocutory order of adhesion

Şedinţa publică din data de 16 februarie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, la data de 22.02.2022, sub nr. x/2022, reclamanţii CMI Dr. A., A., B. S.R.L., C., D. S.R.L., E., Cabinet Medical Dr. F. S.R.L., F., CMI Dr. G. S.R.L., G., CMI Dr. H., H., I. S.R.L., J., K. S.R.L., L., Centrul Mediconsult S.R.L. şi M. – chemând în judecată pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate – au solicitat anularea în parte a H.G. nr. 696 din 26 iunie 2021 pentru aprobarea pachetelor de servicii şi a Contractului-cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei medicale, a medicamentelor si a dispozitivelor medicale, tehnologiilor şi dispozitivelor asistive în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2021-2022, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 633 din data de 28 iunie 2021, precum şi a Notei de fundamentare, emise de către Guvernul României şi obligarea pârâţilor la modificarea/completarea H.G. nr. 696 din 26 iunie 2021, în sensul urmărit de reclamante.

Cererea a fost întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, Legii nr. 95/2006, Constituţiei României, art. 7 şi 48 din O.U.G. nr. 57/2019, art. 166-1323 din C. civ., Legii nr. 52/2003, Legii nr. 1/2021, precum şi alte dispoziţiile legale invocate în cuprinsul acţiunii.

Prin încheierea din 20.05.2022, Curtea de Apel Târgu Mureş a dispus conexarea dosarului nr. x/2022 al Curţii de Apel Târgu Mureş la dosar nr. x/2022 al Curţii de Apel Timişoara, raportat la dispoziţiile art. 138 C. proc. civ. şi la faptul că există identitate de părţi sub aspectul cadrului procesual pasiv, de obiect şi de cauză – acţiunile fiind formulate prin acelaşi avocat.

În consecinţă, dosarul a fost înaintat Curţii de Apel Timişoara pentru a fi conexat la dosar nr. x/2022 al Curţii de Apel Timişoara.

Prin încheierea din 28.06.2022, Curtea de Apel Timişoara a dispus disjungerea dosarului nr. x/2022 de cauza ce formează obiectul dosarului nr. x/2022 al Curţii de Apel Timişoara, punând în vedere părţilor să pregătească – pentru termenul următor – concluziile cu privire la excepţia necompetenţei Curţii de Apel Timişoara, raportat la dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, coroborate cu dispoziţiile art. 139 alin. (4) C. proc. civ. (aprobat prin Legea nr. 134/2010).

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Prin sentinţa nr. 404/13.09.2022 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în dosarul nr. x/2022, în baza art. 132 alin. (3) C. proc. civ., a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Târgu Mureş – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această soluţie, s-a reţinut că, în cauză, Curtea de Apel Târgu Mureş a dispus conexarea dosarului nr. x/2022 al Curţii de Apel Târgu Mureş la dosar nr. x/2022 al Curţii de Apel Timişoara, în pofida faptului că reclamanţii din dosarul nr. x/2022 au domiciliul, respectiv sediul în judeţele Mureş şi Harghita, raportat la dispoziţiile art. 139 alin. (3) C. proc. civ.. În acest sens, s-a arătat că reglementarea respectivă permite înlăturarea reglementării privind competenţa materială de ordine publică, ceea ce implică acelaşi raţionament şi în ceea ce priveşte competenţa teritorială exclusivă instituită de art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În privinţa competenţei de primă instanţă a Curţii de Apel, instanţa a amintit dispoziţiile art. 96 pct. 1 C. proc. civ., şi, întrucât C. proc. civ. face trimitere la legea specială, respectiv la Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, a examinat şi reglementarea din această lege pentru determinarea competenţei sale.

În privinţa competenţei instanţei de contencios administrativ, instanţa a amintit dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar referitor la competenţa teritorială de soluţionare a cauzei, instanţa a reţinut că aceasta revine Curţii de Apel Târgu Mureş, având în vedere dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi domiciliul, respectiv sediul reclamanţilor situate în judeţele Mureş şi Harghita.

Astfel, art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a instituit o competenţă teritorială exclusiv în favoarea instanţei de la domiciliul reclamantului persoană fizică sau juridică de drept privat.

În speţă, cauza a fost atribuită Curţii de Apel Timişoara prin admiterea conexării acesteia la un dosar în care a fost formulată o acţiune cu un conţinut similar şi cu acelaşi obiect – dosar nr. x/2022 al Curţii de Apel Timişoara – dar în care reclamanţii aveau domiciliul, respectiv sediul în aria de competenţă a Curţii de Apel Timişoara. Se impune, prin urmare.

Analizând posibilitatea prorogării de competenţă prin conexare în cazul de faţă, raportat la dispoziţiile art. 139 C. proc. civ., care reglementează excepţia conexităţii, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 139 alin. (3) C. proc. civ., instanţa a observat că această reglementare prevede o derogare de la reglementarea competenţei materiale de ordine publică în cazul conexării unor cauze a căror competenţă de soluţionare revine unor instanţe de grad diferit. Instanţa subliniază caracterul special al acestei reglementări, ceea ce implică interpretarea restrictivă a textului – conform principiului de interpretare logică "exceptio est strictissimae interpretationis". Raportat la necesitatea interpretării stricte a reglementării, instanţa reţine că nu este incidentă în speţă regula prevăzută de art. 139 alin. (3) C. proc. civ. – aplicabilă în cazul conexării unor cauze a căror competenţă materială de soluţionare revine unor instanţe de grad diferit – în condiţiile în care în cauză conexarea a vizat două cauze aflate în competenţa teritorială exclusivă a două instanţe diferite şi de acelaşi grad, respectiv Curtea de Apel Târgu Mureş şi Curtea de Apel Timişoara.

Dimpotrivă, în cazul conexării unor cauze aflate în competenţa teritorială exclusivă s-a instituit o reglementare diferită prin art. 139 alin. (4) C. proc. civ., text care se referă la ipoteza în care numai una dintre cereri este de competenţa exclusivă a unei instanţe, impunând respectarea acestei competenţe exclusive. De aici rezultă că regulile edictate în materia conexităţii nu permit încălcarea reglementărilor instituite în materia competenţei teritoriale exclusive, neputând fi aplicat prin analogie art. 139 alin. (3) C. proc. civ. în cazul în care se are în vedere conexarea unor cauze aflate în competenţa teritorială exclusivă a două instanţe diferite. Chiar făcând abstracţie de faptul că art. 139 alin. (3) se referă la ipoteza conexării unor cauze date în competenţa materială a unor instanţe de grad diferit, este evident că legiuitorul a instituit alte reguli în privinţa conexării unor cauze date în competenţa teritorială exclusivă a unor instanţe diferite, aceasta fiind menirea inserării art. 139 alin. (4). Prin urmare, nu s-ar putea reţine o aplicare prin analogie a regulii de la art. 139 alin. (3) în ipoteza conexării unor cauze date în competenţa teritorială exclusivă a unor instanţe diferite numai pe considerentul că ar fi în discuţie tot o competenţă de ordine publică, ca şi competenţa materială reglementată de art. 139 alin. (3).

Astfel, în opinia instanţei, raţionamentul din art. 139 alin. (4) C. proc. civ. este deopotrivă aplicabil şi în cazul în care ambele cauze sunt date în competenţa teritorială exclusivă a două instanţe diferite, întrucât o conexare a acestor cauze ar implica încălcarea competenţei teritoriale exclusive a uneia dintre instanţe – în cazul de faţă, a Curţii de Apel Târgu Mureş – ceea ce interzice art. 139 alin. (4) C. proc. civ.

În consecinţă, instanţa a reţinut că dispoziţiile art. 139 alin. (3) nu sunt aplicabile în speţă, iar dispoziţiile art. 139 alin. (4) C. proc. civ. impun respectarea competenţei teritoriale exclusive instituite prin art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în favoarea instanţei de la domiciliul, respectiv de la sediul reclamantului persoană fizică sau juridică de drept privat.

Astfel, din punct de vedere teritorial, având în vedere art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi menţiunile din cererea de chemare în judecată, potrivit cărora reclamanţii au domiciliul, respectiv sediul în judeţele Mureş şi Harghita, în circumscripţia Curţii de Apel Târgu Mureş, competenţa revine Curţii de Apel Târgu Mureş competenţă teritorială exclusivă care nu poate fi înlăturată prin conexarea acesteia cauze cu o alta aflată în competenţa altei instanţe.

2.2. Prin sentinţa nr. 98/09.12.2022 pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în dosarul nr. x/2022, s-a constatat conflictul negativ de competenţă între Curtea de Apel Timişoara şi Curtea de Apel Târgu Mureş şi s-a dispus trimiterea cauzei la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru stabilirea instanţei competente.

Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa a reţinut că, prin încheierea din data de 18.11.2022, Curtea a repus cauza pe rol pentru a se discuta constatarea conflictului negativ de competenţă.

Prin încheierea din data de 22.05.2022, prin care Curtea de Apel Târgu Mureş a admis excepţia conexării cauzei şi dispus trimiterea dosarului la Curtea de Apel Timişoara, prezenta instanţă s-a desesizat de soluţionarea prezentului dosar.

Or, potrivit art. 139 alin. (2) din C. proc. civ., încheierea poate fi atacată numai odată cu fondul. De asemenea, potrivit art. 235, instanţa nu este legată de încheierile premergătoare cu caracter preparatoriu, ci numai de cele interlocutorii.

În aceste condiţii, prin pronunţarea încheierii de conexare, aceasta nu mai poate fi desfiinţată decât în cazul admiterii unui eventual recurs împotriva sentinţei date asupra fondului, astfel cum prevede art. 139 alin. (2), iar judecătorul care a pronunţat această încheiere nu mai poate reveni asupra acesteia.

În plus, declinarea competenţei de către instanţa căreia i s-a trimis cauza spre competentă soluţionare nu poate lega prezenta instanţă, deoarece instanţa de trimitere nu a acţionat şi de altfel nici nu avea cum să acţioneze în calitate de instanţă de control judiciar a legalităţii şi temeiniciei încheierii de conexare.

Instanţa reţine că fără îndoială Curtea de Apel Timişoara a acţionat în limitele formale prescrise C. proc. civ. şi nu poate fi legată din punct de vedere al competenţei de încheierea de declinare, dar, constatând că instanţa de trimitere s-a dezînvestit de soluţionarea cauzei şi ţinând cont că această instanţă nu mai poate reveni asupra propriei măsuri, chiar ca urmare a declinării competenţei, ar fi trebuit să constate că practic ambele instanţe s-au declarat necompetente să soluţioneze cauza, să constate ivit un conflict negativ de competenţă şi să trimită dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru a dezlega această problemă.

Din această perspectivă, necompetenţa iniţială a Curţii de Apel Târgu Mureş a fost determinată de admiterea excepţiei conexării, admitere ce a generat o prorogare a competenţei în favoarea Curţii de Apel Timişoara.

Prin această prorogare, prezenta instanţă şi-a pierdut competenţa de soluţionarea cauzei şi a investit o altă instanţă, care l-a rândul ei s-a declarat necompetentă. În aceste condiţii, devin incidente prevederile art. 132 alin. (1) pct. 2 din C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanţii CMI Dr. A., A., B. S.R.L., C., D. S.R.L., E., Cabinet Medical Dr. F. S.R.L., F., CMI Dr. G. S.R.L., G., CMI Dr. H., H., I. S.R.L., J., K. S.R.L., L., Centrul Mediconsult S.R.L. şi M. – chemând în judecată pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate – au solicitat anularea în parte a H.G. nr. 696 din 26 iunie 2021 pentru aprobarea pachetelor de servicii şi a Contractului-cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei medicale, a medicamentelor si a dispozitivelor medicale, tehnologiilor şi dispozitivelor asistive în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2021-2022, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 633 din data de 28 iunie 2021, precum şi a Notei de fundamentare, emise de către Guvernul României şi obligarea pârâţilor la modificarea/completarea H.G. nr. 696 din 26 iunie 2021, în sensul urmărit de reclamante.

Înalta Curte constată că prin încheierea din 20.05.2022, Curtea de Apel Târgu Mureş a dispus conexarea dosarului nr. x/2022 al Curţii de Apel Târgu Mureş la dosar nr. x/2022 al Curţii de Apel Timişoara.

Prin încheierea din 28.06.2022, Curtea de Apel Timişoara a dispus disjungerea dosarului nr. x/2022 de cauza ce formează obiectul dosarului nr. x/2022 al Curţii de Apel Timişoara, acordând termen în vederea discutării excepţiei necompetenţei Curţii de Apel Timişoara, raportat la dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, coroborate cu dispoziţiile art. 139 alin. (4) C. proc. civ.

Prin sentinţa nr. 404/13.09.2022 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în dosarul nr. x/2022, în baza art. 132 alin. (3) C. proc. civ., a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Târgu Mureş – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Prin sentinţa nr. 98/09.12.2022 pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în dosarul nr. x/2022, s-a constatat conflictul negativ de competenţă între Curtea de Apel Timişoara şi Curtea de Apel Târgu Mureş şi s-a dispus trimiterea cauzei la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru stabilirea instanţei competente să soluţioneze prezenta cauză.

Înalta Curte, constatând că este sesizată cu soluţionarea unui conflict de competenţă rezultat din declinarea reciprocă a competenţei de a judeca acelaşi proces de către două instanţe de judecată, urmează să stabilească instanţa competentă să soluţioneze cauza din perspectiva măsurii conexităţii dispusă.

Astfel, potrivit prevederilor art. 139 C. proc. civ.:

"(1) Pentru asigurarea unei bune judecăţi, în primă instanţă este posibilă conexarea mai multor procese în care sunt aceleaşi părţi sau chiar împreună cu alte părţi şi al căror obiect şi cauză au între ele o strânsă legătură.

(2) Excepţia conexităţii poate fi invocată de părţi sau din oficiu cel mai târziu la primul termen de judecată înaintea instanţei ulterior sesizate, care, prin încheiere, se va pronunţa asupra excepţiei. Încheierea poate fi atacată numai odată cu fondul.

(3) Dosarul va fi trimis instanţei mai întâi învestite, în afară de cazul în care reclamantul şi pârâtul cer trimiterea lui la una dintre celelalte instanţe. Dacă instanţele sunt de grad diferit, conexarea dosarelor se va face la instanţa superioară în grad.

(4) Când una dintre cereri este de competenţa exclusivă a unei instanţe, conexarea se face la acea instanţă. Dispoziţiile art. 99 alin. (2) sunt aplicabile.

(5) În orice stare a judecăţii procesele conexate pot fi disjunse şi judecate separat, dacă numai unul dintre ele este în stare de judecată."

Din interpretarea acestor dispoziţii legale rezultă că măsura conexării constituie un caz de prorogare legală a competenţei. Instanţa la care se face conexarea este ţinută de soluţia pronunţată cu privire la excepţia de conexare şi, deci, nu poate refuza reunirea cauzelor pentru motivul că ar aprecia că nu erau întrunite condiţiile conexării.

Încheierea prin care se statuează asupra conexării nu reprezintă un simplu act de administrare a justiţiei, ci rezultatul unei activităţi jurisdicţionale având ca finalitate buna administrare a justiţiei, care este supusă controlului judiciar în condiţiile expres arătate.

Astfel, prin încheierea din 20 mai 2022, prin care Curtea de Apel Târgu Mureş a dispus conexarea dosarului nr. x/2022 al Curţii de Apel Târgu Mureş la dosar nr. x/2022 al Curţii de Apel Timişoara, a operat prorogarea legală de competenţă în favoarea Curţii de Apel Timişoara.

Dat fiind că prin încheierea din 20 mai 2022 a fost soluţionată o excepţie procesuală, această încheiere are caracter interlocutoriu conform art. 235 teza finală C. proc. civ., care prevede că sunt încheieri interlocutorii acelea prin care, fără a se hotărî în totul asupra procesului, se soluţionează excepţii procesuale, incidente procedurale ori alte chestiuni litigioase.

În plus, art. 139 alin. (2) teza finală C. proc. civ. stabileşte că încheierea prin care a fost soluţionată excepţia conexităţii poate fi atacată numai odată cu fondul.

Astfel, legalitatea măsurii de conexare poate fi cenzurată numai de către instanţa învestită cu soluţionarea căii de atac exercitate împotriva încheierii prin care a fost dispusă această măsură.

În consecinţă, Curtea de Apel Timişoara, nefiind o instanţă de control judiciar, nu putea cenzura soluţia de admitere a excepţiei conexităţii dispuse de Curtea de Apel Târgu Mureş.

Faţă de cele arătate anterior, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze cauza, în fond, este Curtea de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal, învestită prin încheierea din data de 20 mai 2022 pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, prin care s-a dispus măsura conexării şi potrivit căreia a operat o prorogare legală de competenţă, competenţă care se păstrează şi după disjungere.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate asupra conflictului de competenţă

Pentru considerentele expuse, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curtea de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanţii Cabinet Medical Individual Dr. A., A., B. S.R.L., C., D. S.R.L., E., Cabinet Medical Dr. F. S.R.L., F., Cabinet Medical Individual Dr. G. S.R.L., G., Cabinet Medical Individual Dr. H., H., I. S.R.L., J., K. S.R.L., L., Centrul Mediconsult S.R.L. şi M. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate în favoarea Curţii de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 16 februarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.