Conflict over whether administrative consolidation overrides exclusive territorial jurisdiction in public procurement litigation

Şedinţa publică din data de 16 februarie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal) la data de 23.02.2022 sub nr. x/2022, reclamantul Patronatul Medicilor de Familie Teleorman a chemat în judecată pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, solicitând anularea în parte a H.G. nr. 696 din 26 iunie 2021 pentru aprobarea pachetelor de servicii şi a Contractului-cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei medicale, a medicamentelor şi a dispozitivelor medicale, tehnologiilor şi dispozitivelor asistive în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2021-2022, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 633 din data de 28 iunie 2021, precum şi a Notei de fundamentare, emise de către Guvernul României şi obligarea pârâţilor la modificarea/completarea H.G. nr. 696 din 26 iunie 2021, în sensul urmărit de reclamante.

Prin încheierea din 07.06.2022, Curtea de Apel Bucureşti a dispus conexarea dosarului nr. x/2022 al Curţii de Apel Bucureşti la dosar nr. x/2022 al Curţii de Apel Timişoara, raportat la dispoziţiile art. 138 C. proc. civ. şi la faptul că există identitate de părţi sub aspectul cadrului procesual pasiv, de obiect şi de cauză – acţiunile fiind formulate prin acelaşi avocat.

În consecinţă, dosarul a fost înaintat Curţii de Apel Timişoara pentru a fi conexat la dosar nr. x/2022 al Curţii de Apel Timişoara.

Prin încheierea din 13.09.2022, Curtea de Apel Timişoara a dispus disjungerea dosarului nr. x/2022 de cauza ce formează obiectul dosarului nr. x/2022 al Curţii de Apel Timişoara, punând în vedere părţilor să pregătească – pentru termenul următor – concluziile cu privire la excepţia necompetenţei Curţii de Apel Timişoara, raportat la dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, coroborate cu dispoziţiile art. 139 alin. (4) C. proc. civ. (aprobat prin Legea nr. 134/2010).

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Prin sentinţa nr. 444 din 4 octombrie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în dosarul nr. x/2022, în baza art. 132 alin. (3) C. proc. civ. (aprobat prin Legea nr. 134/2010), a fost declinată competenţa de soluţionare a prezentei cauze în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această soluţie, s-a reţinut că, în cauză, Curtea de Apel Bucureşti a dispus conexarea dosarului nr. x/2022 al Curţii de Apel Bucureşti la dosarul nr. x/2022 al Curţii de Apel Timişoara, în pofida faptului că reclamantul din dosarul nr. x/2022 are sediul în judeţul Teleorman, raportat la dispoziţiile art. 139 alin. (3) C. proc. civ.. În acest sens, s-a arătat că reglementarea respectivă permite înlăturarea reglementării privind competenţa materială de ordine publică, cea ce implică acelaşi raţionament şi în ceea ce priveşte competenţa teritorială exclusivă instituită de art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În privinţa competenţei de primă instanţă a Curţii de Apel, instanţa a amintit dispoziţiile art. 96 punctul 1 C. proc. civ. şi întrucât C. proc. civ. face trimitere la legea specială, respectiv la Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, şi a examinat şi reglementarea din această lege pentru determinarea competenţei sale.

În privinţa competenţei instanţei de contencios administrativ, instanţa reţinând dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, referitor la competenţa teritorială de soluţionare a cauzei, a constatat că aceasta revine Curţii de Apel Bucureşti, în raport de dispoziţiile art. 10 alin. (3) din aceeaşi lege, având în vedere că sediul reclamantului este situat în judeţul Teleorman.

Astfel, art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a instituit o competenţă teritorială exclusiv în favoarea instanţei de la domiciliul reclamantului persoană fizică sau juridică de drept privat.

În speţă, cauza a fost atribuită Curţii de Apel Timişoara prin admiterea conexării acesteia la un dosar în care a fost formulată o acţiune cu un conţinut similar şi cu acelaşi obiect – dosar nr. x/2022 al Curţii de Apel Timişoara – dar în care reclamanţii aveau domiciliul, respectiv sediul în aria de competenţă a Curţii de Apel Timişoara.

Analizând posibilitatea prorogării de competenţă prin conexare în cazul de faţă, raportat la dispoziţiile art. 139 C. proc. civ., care reglementează excepţia conexităţii, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 139 alin. (3) C. proc. civ., instanţa a observat că această reglementare prevede o derogare de la reglementarea competenţei materiale de ordine publică în cazul conexării unor cauze a căror competenţă de soluţionare revine unor instanţe de grad diferit. Instanţa subliniază caracterul special al acestei reglementări, ceea ce implică interpretarea restrictivă a textului – conform principiului de interpretare logică "exceptio est strictissimae interpretationis". Raportat la necesitatea interpretării stricte a reglementării, instanţa reţine că nu este incidentă în speţă regula prevăzută de art. 139 alin. (3) C. proc. civ. – aplicabilă în cazul conexării unor cauze a căror competenţă materială de soluţionare revine unor instanţe de grad diferit – în condiţiile în care în prezenta cauză conexarea a vizat două cauze aflate în competenţa teritorială exclusivă a două instanţe diferite şi de acelaşi grad, respectiv Curtea de Apel Bucureşti şi Curtea de Apel Timişoara.

Dimpotrivă, în cazul conexării unor cauze aflate în competenţa teritorială exclusivă s-a instituit o reglementare diferită prin art. 139 alin. (4) C. proc. civ.. Textul se referă la ipoteza în care numai una dintre cereri este de competenţa exclusivă a unei instanţe, impunând respectarea acestei competenţe exclusive. De aici rezultă că regulile edictate în materia conexităţii nu permit încălcarea reglementărilor instituite în materia competenţei teritoriale exclusive, neputând fi aplicat prin analogie art. 139 alin. (3) C. proc. civ. în cazul în care se are în vedere conexarea unor cauze aflate în competenţa teritorială exclusivă a două instanţe diferite. Chiar făcând abstracţie de faptul că art. 139 alin. (3) se referă la ipoteza conexării unor cauze date în competenţa materială a unor instanţe de grad diferit, este evident că legiuitorul a instituit alte reguli în privinţa conexării unor cauze date în competenţa teritorială exclusivă a unor instanţe diferite, aceasta fiind menirea inserării art. 139 alin. (4). Prin urmare, nu s-ar putea reţine o aplicare prin analogie a regulii de la art. 139 alin. (3) în ipoteza conexării unor cauze date în competenţa teritorială exclusivă a unor instanţe diferite numai pe considerentul că ar fi în discuţie tot o competenţă de ordine publică, ca şi competenţa materială reglementată de art. 139 alin. (3).

În opinia instanţei, raţionamentul din art. 139 alin. (4) C. proc. civ. este deopotrivă aplicabil şi în cazul în care ambele cauze sunt date în competenţa teritorială exclusivă a două instanţe diferite, întrucât o conexare a acestor cauze ar implica încălcarea competenţei teritoriale exclusive a uneia dintre instanţe – în cazul de faţă, a Curţii de Apel Bucureşti – ceea ce interzice art. 139 alin. (4) C. proc. civ.

În consecinţă, făcând trimitere şi la o parte semnificativă a doctrinei, care afirmă imposibilitatea conexării a două cauze aflate în competenţa teritorială exclusivă a două instanţe diferite, instanţa a reţinut că dispoziţiile art. 139 alin. (3) nu sunt aplicabile în speţă, iar dispoziţiile art. 139 alin. (4) C. proc. civ. impun respectarea competenţei teritoriale exclusive instituite prin art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în favoarea instanţei de la domiciliul, respectiv de la sediul reclamantului persoană fizică sau juridică de drept privat.

Astfel, din punct de vedere teritorial, în raport de dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi de menţiunile din cererea de chemare în judecată, conform cărora reclamantul are sediul în judeţul Teleorman, în circumscripţia Curţii de Apel Bucureşti, revine Curţii de Apel Bucureşti competenţa de soluţionare a prezentei cauze, competenţă teritorială exclusivă care nu poate fi înlăturată prin conexarea acesteia cauze cu o alta aflată în competenţa altei instanţe, în raport de dispoziţiile art. 132 alin. (1) C. proc. civ., instanţa admiţând excepţia necompetenţei materiale şi declinând competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

2.2. Prin sentinţa nr. 2018 din 1 noiembrie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în dosarul nr. x/2022, s-a constatat ivit conflictul negativ de competenţă între Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal şi Curtea de Apel Timişoara, în ce priveşte soluţionarea cererii de chemare în judecată introdusă de reclamantul Patronatul Medicilor de Familie Teleorman în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, având ca obiect anularea în parte a H.G. nr. 696 din 26 iunie 2021 pentru aprobarea pachetelor de servicii şi a Contractului-cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei medicale, a medicamentelor şi a dispozitivelor medicale, tehnologiilor şi dispozitivelor asistive în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2021-2022, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 633 din data de 28 iunie 2021, precum şi a Notei de fundamentare, emise de către Guvernul României şi obligarea pârâţilor la modificarea/completarea H.G. nr. 696 din 26 iunie 2021, în sensul urmărit de reclamante.

S-a dispus înaintarea cauzei la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea conflictului negativ de competenţă.

Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa a reţinut că, prin încheierea din 07.06.2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a dispus conexarea dosarului nr. x/2022 al Curţii de Apel Bucureşti la dosar nr. x/2022 al Curţii de Apel Timişoara, raportat la dispoziţiile art. 138 C. proc. civ. şi la faptul că există identitate de părţi sub aspectul cadrului procesual pasiv, de obiect şi de cauză – acţiunile fiind formulate prin acelaşi avocat.

Astfel, prin încheierea din data de 07.06.2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a operat, în mod implicit, o prorogare legală de competenţă, o declinare a competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Timişoara, condiţii în care pronunţarea sentinţei nr. 444/04.10.2022 a Curţii de Apel Timişoara are ca efect constatarea conflictului negativ de competenţă între cele două instanţe în discuţie, chiar dacă această măsură nu este precizată în mod expres în dispozitivul sentinţei nr. 444/04.10.2022 a Curţii de Apel Timişoara.

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a constatat ivit negativ de competenţă între cele două instanţe în discuţie prin raportare la maniera în care Curtea de Apel Timişoara a invocat şi admis excepţia necompetenţei teritoriale, fiind aplicabile mutatis mutandis considerentele din soluţia pronunţată în interesul legii de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Decizia nr. 31 în dosarul nr. x/2019 (nelegala invocare şi admitere a primei excepţii de necompetenţă teritorială)

Prin pronunţarea sentinţei nr. 444/4.10.2022, Curtea de Apel Timişoara s-a comportat ca o instanţă de control judiciar încălcând prevederile art. 138 alin. (5) C. proc. civ.. Soluţionând şi admiţând excepţia necompetenţei materiale, Curtea de Apel Timişoara a desfiinţat practic încheierea din data de 07.06.2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, deşi nu era învestită şi nici competentă în acest sens.

Totodată sunt ignorate prevederile art. 139 C. proc. civ., conexitatea fiind un caz de prorogare legală a competenţei. Instanţa devenită competentă prin conexare îşi va păstra competenţa şi după disjungere.

Prevederile art. 139 alin. (4) C. proc. civ. nu împiedică conexarea în cazul în care ambele cauze ar fi de competenţa teritorială exclusivă a unor instanţe diferite, întrucât textul are în vedere situaţia în care competenţa este exclusivă în privinţa unei singure cereri. De vreme ce se admite conexarea pricinilor la instanţa superioară în grad, prin derogare de la normele de competenţă materială, trebuie admisă aceeaşi soluţie şi în privinţa normelor de competenţă teritorială exclusivă. De altfel, o simplă lectură a art. 129 şi 130 C. proc. civ. relevă un regim juridic identic pentru excepţia de necompetenţă materială şi cea teritorială de ordine publică. Or, atât timp cât regimul juridic este acelaşi apare nefirească o soluţie care împiedică conexarea pricinilor aflate în strânsă legătură, pe rolul unor instanţe care au competenţa teritorială exclusivă.

Instanţa la care se face conexarea este ţinută de soluţia pronunţată cu privire la excepţia de conexare. De altfel, în concret şi disjungerea s-a realizat în mod artificial, fără a exista vreo întârziere în soluţionarea dosarului iniţial. Situaţia este evidentă în condiţiile în care există identitate de părţi sub aspectul cadrului procesual pasiv, obiectul şi cauza cererii sunt aceleaşi – acţiunile iniţiale fiind identice şi formulate prin acelaşi avocat, iar reclamanţii au domiciliul ales la acest apărător. În condiţiile de mai sus, pentru buna administrare a justiţiei nu poate fi acceptată formularea de acţiuni identice, prin acelaşi apărător, la fiecare din Curţile de Apel din ţară pentru obţinerea unei jurisprudenţe favorabile, deşi se poate pronunţa o soluţie unitară cu privire la toate, singura diferenţă fiind menţionarea unui număr suplimentar de reclamanţi, interesul fiind practic acelaşi.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamantul Patronatul Medicilor de Familie Teleorman – chemând în judecată pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate – a solicitat anularea în parte a H.G. nr. 696 din 26 iunie 2021 pentru aprobarea pachetelor de servicii şi a Contractului-cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei medicale, a medicamentelor şi a dispozitivelor medicale, tehnologiilor şi dispozitivelor asistive în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2021-2022, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 633 din data de 28 iunie 2021, precum şi a Notei de fundamentare, emise de către Guvernul României şi obligarea pârâţilor la modificarea/completarea H.G. nr. 696 din 26 iunie 2021, în sensul urmărit de reclamante.

Înalta Curte constată că, prin încheierea din 07.06.2022, Curtea de Apel Bucureşti a dispus conexarea dosarului nr. x/2022 al Curţii de Apel Bucureşti la dosar nr. x/2022 al Curţii de Apel Timişoara, raportat la dispoziţiile art. 138 C. proc. civ. şi la faptul că există identitate de părţi sub aspectul cadrului procesual pasiv, de obiect şi de cauză – acţiunile fiind formulate prin acelaşi avocat.

În consecinţă, dosarul a fost înaintat Curţii de Apel Timişoara pentru a fi conexat la dosar nr. x/2022 al Curţii de Apel Timişoara.

Prin încheierea din 13.09.2022, Curtea de Apel Timişoara a dispus disjungerea dosarului nr. x/2022 de cauza ce formează obiectul dosarului nr. x/2022 al Curţii de Apel Timişoara, acordând termen în vederea discutării excepţiei necompetenţei Curţii de Apel Timişoara, raportat la dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, coroborate cu dispoziţiile art. 139 alin. (4) C. proc. civ.

Prin sentinţa nr. 444 din 4 octombrie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2022, în baza art. 132 alin. (3) C. proc. civ., a fost declinată competenţa de soluţionare a prezentei cauze în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Prin sentinţa nr. 2018 din 1 noiembrie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în dosarul nr. x/2022, s-a constatat ivit conflictul negativ de competenţă între Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal şi Curtea de Apel Timişoara şi a fost sesizată Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Înalta Curte, constatând că este sesizată cu soluţionarea unui conflict de competenţă rezultat din declinarea reciprocă a competenţei de a judeca acelaşi proces de către două instanţe de judecată, urmează să stabilească instanţa competentă să soluţioneze cauza din perspectiva măsurii conexităţii dispusă.

Astfel, potrivit prevederilor art. 139 C. proc. civ.:

"(1) Pentru asigurarea unei bune judecăţi, în primă instanţă este posibilă conexarea mai multor procese în care sunt aceleaşi părţi sau chiar împreună cu alte părţi şi al căror obiect şi cauză au între ele o strânsă legătură.

(2) Excepţia conexităţii poate fi invocată de părţi sau din oficiu cel mai târziu la primul termen de judecată înaintea instanţei ulterior sesizate, care, prin încheiere, se va pronunţa asupra excepţiei. Încheierea poate fi atacată numai odată cu fondul.

(3) Dosarul va fi trimis instanţei mai întâi învestite, în afară de cazul în care reclamantul şi pârâtul cer trimiterea lui la una dintre celelalte instanţe. Dacă instanţele sunt de grad diferit, conexarea dosarelor se va face la instanţa superioară în grad.

(4) Când una dintre cereri este de competenţa exclusivă a unei instanţe, conexarea se face la acea instanţă. Dispoziţiile art. 99 alin. (2) sunt aplicabile.

(5) În orice stare a judecăţii procesele conexate pot fi disjunse şi judecate separat, dacă numai unul dintre ele este în stare de judecată."

Din interpretarea acestor dispoziţii legale rezultă că măsura conexării constituie un caz de prorogare legală a competenţei. Instanţa la care se face conexarea este ţinută de soluţia pronunţată cu privire la excepţia de conexare şi deci nu poate refuza reunirea cauzelor pentru motivul că ar aprecia că nu erau întrunite condiţiile conexării.

Încheierea prin care se statuează asupra conexării nu reprezintă un simplu act de administrare a justiţiei, ci rezultatul unei activităţi jurisdicţionale având ca finalitate buna administrare a justiţiei, care este supusă controlului judiciar în condiţiile expres arătate.

Astfel, prin încheierea din 7 iunie 2022, prin care Curtea de Apel Bucureşti a dispus conexarea dosarului nr. x/2022 al Curţii de Apel Bucureşti la dosar nr. x/2022 al Curţii de Apel Timişoara, a operat prorogarea legală de competenţă în favoarea Curţii de Apel Timişoara.

Dat fiind că prin încheierea din 7 iunie 2022 a fost soluţionată o excepţie procesuală, această încheiere are caracter interlocutoriu conform art. 235 teza finală C. proc. civ., care prevede că sunt încheieri interlocutorii acelea prin care, fără a se hotărî în totul asupra procesului, se soluţionează excepţii procesuale, incidente procedurale ori alte chestiuni litigioase.

În plus, art. 139 alin. (2) teza finală C. proc. civ. stabileşte că încheierea prin care a fost soluţionată excepţia conexităţii poate fi atacată numai odată cu fondul.

Astfel, legalitatea măsurii de conexare poate fi cenzurată numai de către instanţa învestită cu soluţionarea căii de atac exercitate împotriva încheierii prin care a fost dispusă această măsură.

În consecinţă, Curtea de Apel Timişoara, nefiind o instanţă de control judiciar, nu putea cenzura soluţia de admitere a excepţiei conexităţii dispuse de Curtea de Apel Bucureşti.

Faţă de cele arătate anterior, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze cauza, în fond, este Curtea de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal, învestită prin încheierea din data de 7 iunie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, prin care s-a dispus măsura conexării şi potrivit căreia a operat o prorogare legală de competenţă, competenţa care se păstrează şi după disjungere.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate asupra conflictului de competenţă

Pentru considerentele expuse, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curtea de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul Patronatul Medicilor de Familie Teleorman în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate în favoarea Curţii de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 16 februarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.