Pharmacy license annulment: Pre-litigation deadline calculation for individual administrative acts unpublished to the interested party

Şedinţa publică din data de 16 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 15.10.2021 pe rolul Curţii de Apel Oradea – secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii-Direcţia Politica Medicamentului, Dispozitivelor şi Tehnologiilor Medicale şi S.C. B. S.R.L., anularea Anexei nr. 1 din 12.10.2020 la Autorizaţia de funcţionare farmacie nr. 9309/EN4499 din 29.04.2013 a farmaciei în structura S.C. A. S.R.L. din oraşul Aleşd, str. x, jud. Bihor, şi anularea adresei de răspuns nr. reg. x/18.05.2021 prin care Ministerul Sănătăţii a răspuns plângerii prealabile formulate de reclamantă.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 160 din 13 decembrie 2021, Curtea a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâta S.C. B. S.R.L., prin lichidator judiciar C. şi a respins acţiunea, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei hotărâri, reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

A arătat că, în cursul anului 2021, a aflat că s-a emis Anexa nr. 1 din 12.10.2020 la Autorizaţia de funcţionare farmacie nr. 9309/EN4499/29.04.2013 prin care s-a menţionat că farmacia se repune în situaţia anterioară şi, practic, a fost lipsită de proprietate asupra autorizaţiei de funcţionare farmacie.

A formulat plângerea prealabilă către Ministerul Sănătăţii, ce a fost înregistrată sub nr. reg. x/07.05.2021, şi a solicitat revocarea Anexei nr. 1 la autorizaţie. Prin Adresa nr. x/18.05.2021, Ministerul Sănătăţii a răspuns plângerii, fără, însă, să precizeze în mod clar soluţia adoptată, astfel că a formulat acţiunea ce face obiectul prezentului dosar.

Hotărârea instanţei este nelegală pentru că, prin admiterea excepţiei inadmisibilităţii, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, motiv de casare prevăzut de pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Excepţia inadmisibilităţii a fost greşit admisă întrucât actul atacat nu i-a fost comunicat, astfel că nu a început să curgă termenul pentru formularea plângerii prealabile. Mai mult, nu era destinatarul actului, ci un terţ faţă de aceasta, întrucât Anexa I la autorizaţie a fost emisă la cererea şi în favoarea B. S.R.L., fiind comunicată numai acesteia. În aceste condiţii, putea să formuleze plângerea prealabilă în condiţiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în termen de 30 de zile de la momentul la care a luat cunoştinţă pe orice cale despre existenţa actului, aspect necontestat.

A susţinut recurenta că afişarea unei liste de autorizaţii anulate pe site-ul Ministerului Sănătăţii nu reprezintă o comunicare în sensul art. 7 din Legea nr. 554/2004. În raport cu cele reţinute prin Decizia nr. 74/2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, nu i se putea pretinde să verifice în mod constant site-ul ministerului pentru a verifica dacă i-a fost anulată autorizaţia de funcţoinare.

Fără a cunoaşte actul administrativ în integralitatea sa, pentru că pe site s-a menţionat la rubrica "Farmacii anulate" doar numărul autorizaţiei de funcţionare x din 29.04.2013 cu indicarea denumirii A., nu putea formula plângerea prealabilă temeinică, ci, eventual, una pur formală.

Comunicarea prin publicitate este o modalitate de comunicare prevăzută în cazul actelor administrativ-fiscale, dar, şi în cazul acestora, este o modalitate subsidiară, în cazul în care nu este posibilă comunicarea prin poştă.

Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede pentru formularea plângerii prealabile un termen de 30 de zile, care va începe să curgă numai de la data comunicării actului administrativ.

Instanţa constituţională, prin Decizia nr. 797/2007, a considerat că destinatarul ia cunoştinţă de existenţa actului administrativ prin comunicare, iar, în cazul unui terţ, căruia nu i se comunică actul administrativ, este neconstituţională impunerea unui termen de 6 luni de la emiterea actului administrativ pentru formularea plângerii prealabile.

Destinatarul actului atacat a fost pârâta B. S.R.L., iar Anexa I i-a fost comunicată numai acesteia.

A mai susţinut recurenta că, potrivit art. 193 C. proc. civ., neîndeplinirea procedurii prealabile nu poate fi invocată decât de pârât prin întâmpinare. Însă, în cauză, această excepţie a fost invocată de intimata S.C. B. S.R.L. care nu este emitentul actului atacat şi, deci, nu era îndreptăţită să invoce excepţia inadmisibilităţii.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii şi intimata-pârâtă S.C. B. S.R.L. au depus, fiecare, întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată, prin prisma criticilor invocate prin recurs, a apărărilor formulate în întâmpinare şi în raport cu dispoziţiile legale incidente, constată fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru formularea tardivă a plângerii prealabile a fost dată cu interpretarea greşită a dispoziţiilor legale incidente.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

1.1. Preliminar, referitor la susţinerile recurentei-reclamante pe care le apreciază a fi subsumate art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că, sub imperiul acestui motiv de casare, se pot include doar neregularităţi de ordin procedural, care atrag sancţiunea nulităţii sentinţei în condiţiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Acest motiv de casare vizează o singură ipoteză de nulitate, respectiv încălcarea formelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă, cu titlu de exemplu, nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii ş.a.m.d.

Criticile recurentei, vizând admiterea excepţiei inadmisibilităţii în mod greşit, nu pot fi circumscrise acestui motiv de casare, urmând a fi avute în vedere la analiza motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

1.2. Astfel, Înalta Curte apreciază că instanţa a interpretat eronat dispoziţiile legale ce vizează parcurgerea procedurii prealabile de către recurenta-reclamantă, cu referire la data la care recurenta a luat cunoştinţă de actul atacat.

Aspect necontestat, Autorizaţia de funcţionare nr. x/29.04.2013 şi Anexa I la aceasta din data de 12.10.2020 au fost publicate pe site-ul Ministerului Sănătăţii la 14.10.2020, fără, însă, a fi comunicate şi recurentei A. S.R.L..

Într-adevăr, contrar aprecierilor recurentei, instanţa de fond în mod corect a constatat că respectivul act este un act administrativ cu caracter individual care se adresează reclamantei A. S.R.L..

Însă, Înalta Curte nu poate împărtăşi soluţia şi raţionamentul juridic al primei instanţe cu referire la faptul că autorizaţia şi anexa la aceasta se consideră comunicate destinatarului său la data publicării pe site-ul emitentului Ministerul Sănătăţii, conform art. 69 alin. (7) din Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 444/2019 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea unităţilor farmaceutice.

Publicarea şi comunicarea reprezintă condiţii procedurale posterioare ale actelor administrative şi reprezintă interes deosebit pentru a se stabili momentul de la care actele urmează să intre în vigoare şi să producă efecte juridice.

Ca regulă generală, actele normative se publică, iar actele administrative individuale se comunică persoanelor interesate.

Publicarea este definită ca fiind operaţiunea prin care un act administrativ ce conţine reguli generale şi impersonale este adus la cunoştinţa cetăţenilor, iar momentul de la care actul administrativ intră în vigoare şi produce efecte juridice este cel al publicării actelor normative şi, respectiv, al comunicării actelor individuale. Prin efectele juridic ale actelor administrative se înţeleg drepturile şi obligaţiile care iau naştere, se modifică sau încetează prin intermediul acestor acte.

Or, actul administrativ cu caracter individual ce face obiectul acţiunii nu a fost comunicat destinatarului său, A. S.R.L., deşi, ca efect al acestuia, i-a fost anulată autorizaţia de funcţionare farmacie.

Mai reţine Înala Curte, în ceea ce priveşte aplicabilitatea art. 69 alin. (7) din Normele aprobate prin Ordinul MS nr. 444/2019, că acest articol reglementează inspecţia de supraveghere în farmacii exercitată de personalul Ministerului Sănătăţii şi Agenţiei Naţionale a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale şi prevede întocmirea unui raport de inspecţie care este transmis şi deţinătorului autorizaţiei de funcţionare sau reprezentantului legal al acestuia şi care poate fi contestat la Direcţia politica medicamentului, a dispozitivelor şi tehnologiilor medicale. Răspunsul la contestaţie se comunică solicitantului şi, abia apoi, Ministerul Sănătăţii, urmare a inspecţiei de supraveghere, va afişa lista unităţilor farmaceutice a căror autorizaţie a fost anulată.

Însă, în cauză, Anexa nr. 1 la Autorizaţia de funcţionare nr. x/29.04.2013 a S.C. A. S.R.L., prin care a fost anulată autorizaţia de funcţionare farmacie, nu a fost emisă urmare a inspecţiei de supraveghere reglementate de art. 69 din Normele aprobate prin Ordinul MS nr. 444/2019, procedură în care să fie implicată şi deţinătorul autorizaţiei de funcţionare, ci a fost emisă "urmare a sentinţei civile nr. 433/F/2017-definitivă şi a cererii înregistrate la MS cu nr. x/24.06.2020". Deţinătorul autorizaţiei de funcţionare farmacie care a fost anulată nu a fost implicat în niciun fel şi nu avea cunoştinţă de demersurile efectuate la Ministerul Sănătăţii.

Astfel, Înalta Curte nu poate valida raţionamentul primei instanţe, în sensul că data comunicării actului contestat către recurentă ar fi data publicării pe site-ul Ministerului Sănătăţii, 14.10.2020.

Raţiunea comunicării actului administrativ este cunoaşterea acestuia pentru ca partea împotriva căreia a fost emis să poată, eventual, să-l conteste, ocazie cu care poate să-şi formuleze apărările. Însă, indiferent de modalitatea de comunicare folosită de autoritatea emitentă, rezultatul trebuie să fie acelaşi, cel interesat să aibă cunoştinţă de act.

Avându-se în vedere caracterul actului atacat, de act administrativ cu caracter individual, şi reţinându-se că acesta nu a fost comunicat destinatarului său, recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L., termenul pentru formularea plângerii prealabile prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004 se calculează de la data la care partea a luat cunoştinţă de existenţa actului, şi nu de la data publicării pe site-ul autorităţii emitente.

Această interpretare este în acord şi cu principiul accesului liber la justiţie şi cu principiul dreptului la un proces echitabil, consacrate de art. 21 din Constituţie şi de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. prin administrator judiciar D. împotriva sentinţei nr. 160 din 13 decembrie 2021 a Curţii de Apel Oradea – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 16 februarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.