Incompatibility of vice-mayor with school board membership under public institution rules and the non-retroactivity of legislative exceptions

Şedinţa publică din data de 08 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 11 august 2020, sub nr. x/2020, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x din 24 iulie 2020.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 105 din 17 decembrie 2020, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a anulat raportul de evaluare întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate la data de 24 iulie 2020 şi înregistrat la Inspecţia de Integritate din cadrul Agenţiei Naţionale pentru Integritate sub nr. x/24.07.2020.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 105 din 17 decembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Recurenta-pârâtă a învederat, în esenţă, că sentinţa recurată a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 şi ale art. 96 alin. (1) şi (2) lit. a), b) şi c) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011.

Astfel, Legea nr. 1/2011, în forma în vigoare în perioada supusă evaluării, prevede obligaţia primarului, respectiv, a consiliului local de a desemna un reprezentant în Consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ astfel încât să nu se creeze o incompatibilitate, cum este aceea reglementată de legiuitor în art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2001.

Urmare a modificării legislative adusă prin O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014, care se coroborează şi cu prevederile art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003, primarul localităţii face parte de drept din consiliul de administraţie, dar aceste dispoziţii legale nu sunt aplicabile şi viceprimarului localităţii pentru care este în continuare interzis sa facă parte din consiliul de administraţie al unităţilor publice de învăţământ.

Exprimarea din acest text de lege - "un reprezentant al primarului" - coroborată cu norma specială din art. 87 alin. (1) lit. d) Legea nr. 161/2003, atrag, în opinia recurentei, concluzia ca viceprimarul nu poate face parte din consiliul de administraţie al unei şcoli sau al unei alte instituţii publice, reprezentantul primarului în consiliul de administraţie al unei astfel de instituţii putând fi desemnat orice altă persoană.

Recurenta-pârâtă a susţinut că interpretarea instanţei de fond este una vădit eronată tocmai pentru că în consiliul de administraţie al şcolii putea să facă parte un reprezentant al primarului, iar nu viceprimarul, întrucât acesta era incompatibil în temeiul art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Prin urmare, ceea ce împiedica viceprimarul în perioada evaluată de a fi membru în consiliul de administraţie al şcolii era chiar legea, respectiv prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 şi prevederile art. 96 din Legea nr. 1/2011.

Recurenta-pârâtă a mai învederat şi că prevederile Legii nr. 161/2003 au caracter special şi, prin modul în care reglementează incompatibilitatea din art. 87 alin. (1) lit. d), nu intră în mod automat în contradicţie cu dispoziţiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 a educaţiei naţionale.

Raţionamentul instanţei de fond se bazează pe o interpretare greşită a dispoziţiilor legale aplicabile, aceasta dând prioritate dispoziţiilor art. 96 din Legea nr. 1/2011 pe care însă le aplică greşit, întrucât nici în varianta iniţială şi nici în actuala formă a art. 96 din Legea nr. 1/2011 nu se permite viceprimarului să facă parte din consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ.

Nu în ultimul rând, recurenta-pârâtă a susţinut şi că incompatibilitătile sunt de strictă interpretare, iar, în perioada de referinţă (perioada evaluată), intenţia legiuitorului a fost clară, în sensul că funcţia de viceprimar este incompatibilă cu cea de mebru în consiliul de administraţie al unui instituţii publice, iar în acest sens a invocat şi deciziile nr. 3205/2015, 2159/2016, 2629/2016 şi 72/2017, pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

În concluzie, recurenta-pârâtă a considerat că exercitarea simultană a funcţiei de viceprimar şi a calităţii de reprezentant în Consiliul de Administraţie al unităţii de învăţământ, generează o situaţie de incompatibilitate, conform prevederilor legislative incidente, aflate în vigoare în perioada evaluată, respectiv 31 august 2016 - 28 martie 2017.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 05 martie 2021, intimata-reclamantă A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esenţă, apărările susţinute în faţa instanţei de fond.

Astfel, a arătat că instanţa de fond a reţinut corect că textul normativ al Legii nr. 1/2011 modificată prin O.U.G. nr. 49/2014 prevede că din consiliile de administraţie ale şcolilor sa facă parte primarul sau un reprezentantul primarului, deci nu exclude ca viceprimarul să participe la Consiliile de Administraţie ale unităţilor de învăţământ în calitate de reprezentant al primarului.

A învederat şi că dintre două legi speciale, cu dispoziţii contradictorii pentru aceeaşi situaţie juridică, în mod corect instanţa de fond a dat prevalenţă în cauză dispoziţiilor din Legea nr. 1/2011, luând în considereare prevederile art. 85 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 163/2003 şi ale art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, care operează distincţia dintre consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ - domeniu general - şi consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ - domeniu restrâns.

Totodată, a susţinut că primarul şi viceprimarul au aceleaşi incompatibilităţi, or, dacă în Legea nr. 1/2011 se permite prezenţa primarului în consiliul de administraţie, nu există nicio interdicţie, conform aceleaşi legi, ca viceprimarul să facă parte din consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ, ca înlocuitor/reprezentant al primarului.

Mai mult, conform art. 65 din Legea nr. 215/2001, republicată, primarul poate delega atribuţiile conferite de lege viceprimarului.

Cu privire la motivul de recurs conform căruia nu şi-a dat demisia dintr-una dintre cele două funcţii şi acesta este nefondat, atât timp cât a funcţionat în consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ nu în calitate de viceprimar, ci de reprezentantă a primarului, conform art. 96 alin. (3) din Legea nr. 1/2011, coroborat cu art. 65 din Legea nr. 215/2001 a administraţie publice locale.

5. Cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Prin cererea depusă la termenul din data de 20 octombrie 2022, intimata - reclamantă A. a solicitat sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:

1. Având în vedere că interdicţia de 3 ani, prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, se aplică de drept, în temeiul legii, ope legis, ca urmare a rămânerii definitive a raportului de evaluare încheiat de Agenţia Naţională de Integritate (ANI) în privinţa unei incompatibilităţi/unui conflict de interese, fără a fi necesară îndeplinirea vreunei alte proceduri şi fără a exista posibilitatea practică de contestare a acestei sancţiuni, pentru că aceasta începe să producă efecte chiar din momentul rămânerii definitive a raportului, prin respingerea definitivă a contestaţiei împotriva raportului de evaluare, în cadrul acestei contestaţii instanţa de contencios administrativ va verifica şi proporţionalitatea sancţiunii interdicţiei de 3 ani cu abaterea săvârşită?

2. Dacă răspunsul la prima întrebare este afirmativ şi instanţa de contencios administrativ va analiza legalitatea raportului de evaluare şi din perspectiva respectării principiului proporţionalităţii sancţiunii interdicţiei de 3 ani, aceasta, chiar dacă va reţine existenta unei incompatibilităţi/unui conflict de interese, poate dispune anularea raportului de evaluarea pentru motivul că, în caz contrar, rămânerea definitivă a acestuia ar atrage aplicarea de drept, în temeiul legii, ope legis a interdicţiei de 3 ani şi astfel s-ar încălca principiul proporţionalităţii sancţiunilor?

Intimata - reclamantă a învederat că dispoziţiile legale vizate de chestiunile de drept în discuţie sunt cele reglementate de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, iar problema de interpretare a acestui text de lege rezultă din faptul că sancţiunea interdicţiei de 3 ani, îngrădeşte, pentru o atare perioadă, dreptul fundamental de a fi ales, precum şi dreptul fundamental la muncă, fiind astfel o sancţiune gravă, pentru care nu există nicio reglementare legală a unui control al proporţionalităţii.

Totodată, intimata-reclamantă a argumentat şi în sensul îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate ale unei astfel de cereri, reglementate de art. 519 C. proc. civ., învederând că cererea de sesizare este formulată într-o cauză aflată în stare de judecată, respectiv dosarul nr. x/2020, pendinte pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în faza de judecată a recursului, care este învestită cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, conform art. 10 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. A mai arătat intimata că problemele de interpretare evocate au dat, deja, naştere unei practici judiciare neunitare şi soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată depinde de chestiunile de drept a căror lămurire se cere, întrucât litigiul are ca obiect o contestaţie împotriva unui raport de evaluare emis de Agenţia Naţională de Integritate, prin care a fost constatată o stare de incompatibilitate.

În opinia intimatei, în cazul unui răspuns afirmativ la cele două întrebări formulate, respectiv că instanţa de contencios administrativ verifică şi proporţionalitatea sancţiunii interdicţiei de 3 ani prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 cu abaterea săvârşită şi că va analiza legalitatea raportului de evaluare şi din perspectiva respectării principiului proporţionalităţii sancţiunii în cadrul contestaţiei împotriva raportului de evaluare emis de ANI, soluţia pe fondul cauzei poate fi de admitere a contestaţiei şi anulare a raportului de evaluare pentru încălcarea principiului proporţionalităţii sancţiunilor.

De asemenea, intimata a susţinut că noutatea problemei de drept rezultă şi din data recentă a trimiterii preliminare efectuate de Curtea de Apel Timişoara, respectiv data de 12 noiembrie 2021, cu privire la care CJUE urmează a se pronunţa, iar asupra chestiunilor de drept ridicate, Înalta Curte nu a statuat şi acestea nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

6. Cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare

În şedinţa publică din data de 12 ianuarie 2023, intimata-reclamantă A., prin apărătorul său, a formulat în scris Cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare cu privire la 5 întrebări formulate, respectiv:

"1. Posibilitatea (perspectiva) exercitării unei evaluări a averii, a incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese, de către Agenţia Naţională de Integritate - ANI, în privinţa judecătorilor care compun completurile de judecată ce soluţionează contestaţiile tuturor persoanelor vizate de rapoartele Agenţiei şi în care Agenţia este parte - posibilitate care nu este îngrădită sau însoţită de garanţii - este contrară articolului 2 TUE, privind statul de drept, şi articolului 19 alin. (1) TUE, coroborat cu articolul 47 alin. (1) şi (2) CDFUE, privind dreptul la protecţie jurisdicţională efectivă, pentru că nu exclud orice îndoială legitimă privind existenţa unei influenţe exterioare 1 asupra activităţii de judecată a acestor contestaţii şi nu înlătură astfel o lipsă a aparenţei de independenţă sau de imparţialitate a acestora, care aduce atingere încrederii pe care justiţia trebuie să o inspire justiţiabililor într-o societate democratică şi într-un stat de drept?

2. Articolele 10, 11 şi 13 din Directiva 95/46 privind protecţia persoanelor fizice în ceea ce priveşte prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date trebuie interpretate în sensul că se opun unor măsuri naţionale precum cele în discuţie în litigiul principal, care permit unei autorităţi a administraţiei publice a unui stat membru să transmită date personale unei alte autorităţi a administraţiei publice cu atribuţii în evaluarea conflictelor de interese şi incompatibilităţilor persoanelor care ocupă funcţii publice şi prelucrarea lor ulterioară, fără ca persoanele vizate să fi fost informate despre această transmitere sau despre această prelucrare?

3. Principiul proporţionalităţii infracţiunilor şi pedepselor, conţinut de articolul 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, trebuie interpretat în sensul că se aplică şi altor fapte decât cele definite în mod formal de legea naţională ca fiind infracţiuni, dar care pot fi considerate "acuzaţii în materie penală", în sensul art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, prin prisma criteriilor dezvoltate de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în special cel al gravităţii sancţiunii, cum este în cauza principală cazul evaluării conflictelor de interese sau a stării de incompatibilitate, care poate conduce la aplicarea sancţiunii complementare constând în interdicţia de a ocupa funcţii publice alese pentru o perioadă de 3 ani?

4. Dacă răspunsul la întrebarea nr. 4 este afirmativ, principiul proportionalităţii infracţiunilor şi pedepselor, conţinut de articolul 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, trebuie interpretat în sensul că se opune unei prevederi din legislaţia naţională de implementare prin care se aplică, în cazul constatării unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate a unei persoane ce ocupă o funcţie de demnitate publică aleasă, în mod automat, în baza legii (ope legis), sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa funcţii publice alese exclusiv pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, fără a da posibilitatea stabilirii unei sancţiuni proporţionale cu abaterea săvârşită?

5. Dreptul la muncă, garantat de articolul 15, alin. (1) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, dreptul de a fi ales, garantat de articolele 39 şl 40 din Cartă, precum şi dreptul la o cale de atac eficientă şi la un proces echitabil, garantat de articolul 47 din Cartă, trebuie interpretate în sensul că se opun unei prevederi din legislaţia naţională de implementare prin care se aplică, în cazul constatării unui conflict de interese a unei persoane ce ocupă o funcţie publică aleasă, în mod automat, în baza legii (ope legis), sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa funcţii publice alese exclusiv pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, fără a da posibilitatea stabilirii unei sancţiuni proporţionale cu abaterea săvârşită?"

În susţinerea cererii sale, intimata - reclamantă a arătat următoarele:

1. Cu privire la prima întrebare, referitoare la încălcarea valorii statului de drept şi al principiului protecţiei jurisdicţionale efective, intimata a arătat că:

- Legea 176/2010 este legislaţie internă de implementare pentru Decizia MCV 2006/928/CE, adoptată la 13 decembrie 2006 de Comisia Europeană a adoptat Decizia 2006/928/CE (punctul 2)

- Legislaţia română privind ANI trebuie să respecte articolul 2 TUE, privind statul de V şi articolul 19 alin. (1) TUE, coroborat cu articolul 47 alin. (1) şi (2) CDFUE, privind dreptul la protecţie jurisdicţională efectivă, care, toate, presupun principiul imparţialităţii şi independenţei judecătorului.

- Decizia 2006/928 privind Mecanismul de Cooperare şi Verificare este un act adoptat de o instituţie a Uniunii, şi anume Comisia, în temeiul Actului de aderare, care face parte din dreptul primar al Uniunii, şi constituie mai exact o decizie în sensul articolului 288 al patrulea paragraf TFUE (pct. 148 din Hotărârea CJUE Forumul Judecătorilor C-83/19 ş.a.). În consecinţă, Decizia 2006/928 fiind un act de dreptul Uniunii Europene, legislaţia română privind Agenţia Naţională de Integritate, deoarece pune în aplicare unul dintre obiectivele de referinţă din Anexa la Decizie, este un act de punere în aplicare al dreptului Uniunii, în sensul articolului 51, alin. (1) CDFUE.

- CJUE a decis că legislaţia română care este acoperită de un asemenea obiectiv de referinţă intră în domeniul de aplicare al Deciziei 2006/928 şi deci trebuie să respecte cerinţele ce decurg din dreptul Uniunii şi în special din valoarea statului de drept prevăzută la articolul 2 TUE (pct. 183-5 din Hotărârea CJUE Forumul Judecătorilor C-83/19 ş.a.).

- În concluzie, legislaţia română privind ANI trebuie să fie conformă cu articolului 2 TUE, privind statul de drept, şi articolului 19 alin. (1) TUE, coroborat cu articolul 47 alin. (1) şi (2) CDFUE, privind dreptul la protecţie jurisdicţională efectivă, care, toate, presupun principiul imparţialităţii şi independenţei judecătorului.

Într-un alt considerent, mai susţine intimata-reclamantă că Agenţia Naţională de Integritate - ANI are posibilitatea exercitării unei evaluări a averii, a incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese, chiar şi din oficiu, conform art. 1 alin. (7) din Legea 176/2010, în privinţa judecătorilor care compun completurile de judecată ce soluţionează contestaţiile tuturor persoanelor vizate de rapoartele Agenţiei şi în care Agenţia este parte. În aceste condiţii, se pune problema dacă completurile de judecată formate din judecătorii secţiilor de contencios administrativ de la Curţile de Apel şi Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care sunt competente din punct de vedere material să soluţioneze contestaţiile formulate împotriva rapoartelor de evaluare, mai pot reprezenta o instanţă imparţială şi independentă, având în vedere că aceştia pot oricând face obiectul unei proceduri de evaluare efectuată chiar de ANI, care este parte în dosarele pe care le judecă. Perspectiva iniţierii de către ANI a unei proceduri de evaluare este prin ea însăşi susceptibilă să exercite o presiune asupra judecătorilor, aşa cum a decis deja CJUE prin Hotărârea Forumul Judecătorilor C-83/19 (pct. 199).

2. Cu privire la cea de a doua întrebare, intimata invocă deopotrivă efectele Hotărârii Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în Cauza C-201/14 Bara şi alţii asupra evaluărilor efectuate de Agenţia Naţională de Integritate - ANI, susţinând în esenţă că:

Argumentul reţinut de instanţa europeană în Cauza Bara cu privire la art. 315 din Legea 95/2006, este valabil, mutatis mutandis, în privinţa prevederilor art. 15 din Legea 176/2010, în sensul că acesta din urmă nu face decât să se refere, în principiu, la transmiterea acestor date personale deţinute de autorităţi, de instituţii publice şi de alte instituţii, în timp ce definiţia informaţiilor transmisibile, precum şi modalităţile de efectuare a transmiterii acestor informaţii au fost elaborate nu prin intermediul unei măsuri legislative, ci prin intermediul unor protocoale administrative, care nu fac obiectul unei publicări oficiale.

Transmiterea acestor informaţii către ANI se face tot în temeiul unor protocoale de colaborare, dintre care unele se găsesc pe site-ul de internet al ANI (www.integritate.eu), la adresa de internet https:/www.integritate.eu/Cooperare/Cooperare-nationala.aspx, cum sunt cele încheiate cu Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici - ANFP, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală -ANAF, Oficiul Naţional al Registrului Comerţului - ONRC, Ministerul Internelor şi Reformei Administrative - MIRA. Alte protocoale, deşi apar în documente oficiale, cum ar fi Proiectul de buget al ANI pentru anul 20122, nu apar pe site-ul ANI şi, cel puţin aparent, nu sunt publice, cum sunt cele încheiate cu: Oficiul National de Prevenire si Combatere a Spălării Banilor, Agenţia Naţională de Reglementare si Monitorizare a Achiziţiilor Publice, Agenţia Naţională de Cadastru si Publicitate Imobiliară.

Aceste tip de protocol, aşa cum s-a reţinut în Concluziile Avocatului General din Cauza Bara, "nu poate fi asimilat unei măsuri legislative cu aplicabilitate generală, publicată în mod corespunzător, opozabilă persoanelor vizate de transmiterea datelor în litigiu" (punctul 85).

Solicită a se observa că, în prezenta cauză, recurenta-pârâtă ANI a solicitat şi a primit date cu caracter personal ce o vizează de la Primăria Comunei Horgeşti, judeţul Bacău, Şcoala Gimnazială Răcătău, judeţul Bacău, Şcoala Gimnazială Horgeşti, judeţul Bacău, Oficiul Naţional al Registrului Comerţului, Administraţia judeţeană a Finanţelor Publice Bacău.

Consideră că răspunsul Curţii din hotărârea în Cauza Bara se aplică, mutatis mutandis, şi în cazul transmiterii datelor cu caracter personal din partea autorităţilor solicitate către ANI, în cadrul procedurii de evaluare a conflictelor de interese.

Dacă CJUE se va pronunţa în sensul că procedura de evaluare a conflictelor de interese prevăzută de Legea 176/2010 este contrară dreptului Uniunii Europene, aceasta trebuie înlăturată de la aplicare în cauză, fiind lipsită de efecte juridice, sens în care instanţa naţională va dispune anularea întregii proceduri care a condus la emiterea Raportului de evaluare contestat în prezenta cauză.

Având în vedere cele menţionate anterior, instanţa naţională confruntată cu această problemă de drept are două soluţii alternative: ori consideră că este clară aplicarea Hotărârii CJUE Bara în privinţa evaluărilor ANI şi face aplicarea prioritară a acesteia, lipsind de efecte legislaţia naţională contrară, şi anulând raportul emis în temeiul acesteia, ori are îndoieli asupra aplicabilităţii Hotărârii CJUE Bara în privinţa evaluărilor ANI şi va adresa CJUE întrebările formulate mai sus.

3. În ceea ce priveşte conformitatea sancţiunii complementare a interdicţiei exercitării de funcţii alese pentru o perioadă de 3 ani, prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, cu drepturi şi principii garantate de Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, susţine intimata-reclamantă, invocând dispoziţiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2020, că această prevedere legală are drept consecinţă, în privinţa sa, faptul că se expune unor sancţiuni grave şi anume încetarea funcţiei publice şi interdicţia de a mai ocupa orice funcţie publică aleasă, timp de 3 ani, în cazul în care recursul este admis, iar soluţia de respingere a contestaţiei sale împotriva Raportului de evaluare ANI rămâne definitivă.

Legea 176/2010 este legislaţie de implementare pentru Decizia MCV, aşa cum rezultă şi din expunerea de motive a proiectului de lege.

În acest context, se pune problema dacă sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa orice funcţii alese timp de 3 ani (aşa cum această prevedere legală a fost interpretată prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 418/2014) - sancţiune ce nu este supusă individualizării, aplicându-se automat în temeiul legii, ope legis, şi deci care nu poate fi aplicată proporţional cu abaterea reţinută - respectă o serie de drepturi şi principii garantate de Cartă.

Astfel, consideră că este necesară o asemenea analiză pe tărâmul art. 49 din Cartă, care consacră principiul proporţionalităţii pedepselor.

Evaluarea administrativă în materia conflictelor de interese din legislaţia naţională corespunde conceptului de "acuzaţie în materie penală", în sensul art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, prin prisma criteriilor dezvoltate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în special cel al gravităţii sancţiunii. Invocă deopotrivă şi dispoziţiile art. 52 alin. (3) din Cartă, potrivit cărora, în măsura în care Carta conţine drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin Convenţie, înţelesul şi întinderea lor sunt aceleaşi ca şi cele prevăzute de Convenţie. Totodată, această prevedere nu împiedică dreptul Uniunii să confere o protecţie mai largă.

În acelaşi timp, imposibilitatea de a contesta sancţiunea disciplinară complementară a interdicţiei de a ocupa funcţii publice timp de 3 ani, care intervine automat, în temeiul legii, pune în discuţie compatibilitatea acestei prevederi cu dreptul la o cale de atac eficientă, garantat de Cartă (art. 17).

Consideră că utilitatea acestor întrebări adresată CJUE este neîndoielnică, pe de o parte, dat fiind că sancţiunea complementară sus-menţionată se aplică automat, ope legis, fără a fi individualizată în cadrul unei proceduri disciplinare sau judiciare, nu mai există o altă procedură în cadrul căreia problema de drept a conformităţii cu Carta să fie invocată, iar pe de altă parte, sancţiunea care intervine este una gravă, care restricţionează substanţial dreptul fundamental de a fi ales şi care impune controlul conformităţii acestei prevederi cu Carta.

7. Cererea de solicitare a avizului consultativ al Curţii Europene a Drepturilor Omului

În şedinţa publică din data de 12 ianuarie 2023, intimata-reclamantă A., prin apărătorul său, a formulat în scris Cerere de solicitare a avizului consultativ al Curţii Europene a Drepturilor Omului cu privire la următoarele chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor şi libertăţilor prevăzute de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului:

"1. Procedura de evaluare a situaţiilor de incompatibilitate desfăşurată de ANI în temeiul Legii 176/2010, care potrivit legislaţiei naţionale este o procedură civilă, este o procedură penală prin prisma criteriilor dezvoltate de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în special cel al gravităţii sancţiunii?

2. Dacă răspunsul la chestiunea de principiu evocată anterior este afirmativ, procedurii de evaluarea a situaţiilor de incompatibilitate i se aplică principiul proporţionalităţii sancţiunilor şi pedepselor?

3. Sancţiunea interdicţiei de a ocupa funcţii publice (alese) pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, care se aplică direct/automat, în virtutea legii, în cazul constatării definitive a unei situaţii de incompatibilitate este compatibilă cu principiul proporţionalităţii şi pedepselor (art. 3, 6 şi 7 CEDO)?

4. Imposibilitatea de a contesta sancţiunea interdicţiei de a ocupa funcţii publice timp de 3 ani, reglementată de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, sancţiune care intervine automat, în temeiul legii, reprezintă o ingerinţă nejustificată/disporporţionată a dreptului de acces la justiţie/la o cale de atac efectivă şi astfel contravine cerinţelor prevăzute de art. 13 din Convenţie?"

Intimata-reclamantă a apreciat, în esenţă, ca fiind fără dubiu că abaterea administrativă a incompatibilităţilor prevăzută de art. 25 din Legea 176/2010 urmăreşte un scop exclusiv punitiv şi conduce la aplicarea unor sancţiuni grave, de natură penală, deci această faptă este de natură penală, iar procedura de evaluare a incompatibilităţii este o procedură penală, în sensul art. 6 alin. (1) din Convenţie.

Cu toate acestea, prin raportare la jurisprudenţa naţională cu privire la această chestiune care este neunitară, consideră că se impune solicitarea emiterii unui aviz consultativ cu privire la această chestiune de principiu, Curtea EDO fiind singura în măsură să stabilească în concret.

Totodată, intimata-reclamantă a învederat că principiul proporţionalităţii impune, pe de o parte, ca sancţiunea aplicată să corespundă gravităţii încălcării şi, pe de altă parte, ca la determinarea sancţiunii, precum şi la stabilirea cuantumului sancţiunii să se ţină seama de împrejurările individuale ale speţei. Or, aceste aspecte ale proporţionalităţii sunt încălcate de sancţiunea interdicţiei privind ocuparea oricărei funcţii alese prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010.

Nu în ultimul rând, chestiunea de principiu vizată derivă din imposibilitatea de a contesta sancţiunea interdicţiei de a ocupa funcţii publice timp de 3 ani, care intervine automat, în temeiul legii, aspect ce pune în discuţie compatibilitatea acestei prevederi cu dreptul la o cale de atac efectivă, garantat de art. 13 din Convenţie.

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Analizând cererea formulată de intimata - reclamantă A. privind sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanţa constată, prin raportare la dispoziţiile art. 519 din C. proc. civ., că nu sunt îndeplinite condiţiile cumulative prevăzute de textul procedural menţionat, urmând a respinge antemenţionata cerere, pentru argumentele expuse în continuare.

Potrivit art. 519 C. proc. civ.: "Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al Curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Procedura reglementată de textul de lege anterior citat reclamă verificarea, de către completul de judecată învestit cu această chestiune incidentală, a condiţiilor de admisibilitate a sesizării formulate într-o cauză pendinte.

Condiţiile de admisibilitate a cererii de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, decelate din cuprinsul art. 519 C. proc. civ. sunt următoarele:

- existenţa unei chestiuni de drept;

- chestiunea de drept să fie invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă;

- chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că, de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; noţiunea de "soluţionare pe fond" trebuie înţeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci şi pe cele de drept procesual, cu condiţia ca de rezolvarea acestora să depindă soluţionarea pe fond a cauzei (în aceste sens s-a pronunţat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 1/2013, pronunţată în dosarul nr. x/2013);

- chestiunea de drept să fie nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat şi nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii.

Procedura sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept are o natură juridică sui generis, care se circumscrie unui incident procedural ivit în cursul procesului al cărui obiect îl constituie chestiunea de drept de care depinde soluţionarea pe fond a cauzei.

Aşadar, chestiunea de drept ce ar urma să fie supusă analizei Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în raport de prevederile art. 519 C. proc. civ., trebuie să decurgă din interpretarea unei anumite dispoziţii legale, iar nu din aplicarea acesteia în condiţiile particulare ale speţei, operaţiune ce rămâne în atribuţiile instanţei învestite cu soluţionarea cauzei.

Înalta Curte constată că, prin cererea formulată, intimata - reclamantă a solicitat sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:

1. Având în vedere că interdicţia de 3 ani, prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, se aplică de drept, în temeiul legii, ope legis, ca urmare a rămânerii definitive a raportului de evaluare încheiat de Agenţia Naţională de Integritate (ANI) în privinţa unei incompatibilităţi/unui conflict de interese, fără a fi necesară îndeplinirea vreunei alte proceduri şi fără a exista posibilitatea practică de contestare a acestei sancţiuni, pentru că aceasta începe să producă efecte chiar din momentul rămânerii definitive a raportului prin respingerea definitivă a contestaţiei împotriva raportului de evaluare, în cadrul acestei contestaţii instanţa de contencios administrativ va verifica şi proporţionalitatea sancţiunii interdicţiei de 3 ani cu abaterea săvârşită?

2. Dacă răspunsul la prima întrebare este afirmativ şi instanţa de contencios administrativ va analiza legalitatea raportului de evaluare şi din perspectiva respectării principiului proporţionalităţii sancţiunii interdicţiei de 3 ani, aceasta chiar dacă va reţine existenta unei incompatibilităţi/unui conflict de interese, poate dispune anularea raportului de evaluarea pentru motivul că, în caz contrar, rămânerea definitivă a acestuia ar atrage aplicarea de drept, în temeiul legii, ope legis a interdicţiei de 3 ani şi astfel s-ar încălca principiul proporţionalităţii sancţiunilor?

Instanţa de control judiciar reţine că, în cauză, nu este îndeplinită condiţia ca soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată în litigiul pendinte să depindă de chestiunile de drept a căror lămurire se cere, întrucât chestiunea proporţionalităţii sancţiunii interdicţiei de 3 ani cu abaterea săvârşită este excedentară cadrului procesual obiectiv trasat prin cererea de chemare în judecată şi prin cererea de recurs.

De asemenea, Înalta Curte reţine că, pentru ca mecanismul procedural reglementat prin art. 519 din C. proc. civ. să nu fie deturnat de la scopul firesc al unificării practicii judiciare şi utilizat pentru tranşarea, în concret, a aspectelor litigioase aflate pe rolul instanţei de trimitere, în cererea de sesizare trebuie să fie invocată o problemă de drept care necesită cu pregnanţă a fi lămurită şi are caracter de noutate.

În speţă, intimata - reclamantă solicită lămuriri privind interpretarea şi aplicarea unor dispoziţii legale care nu au un astfel de caracter (de noutate), simpla sesizare a CJUE, pe calea trimiterii preliminare efectuate de Curtea de Apel Timişoara la data de 12 noiembrie 2022, nefiind în măsură a conferi caracter de noutate unei chestiuni precum cea evocată prin cererea de sesizare formulată de intimata - reclamantă.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că, în cauza pendinte, nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate prevăzute în dispoziţiile art. 519 C. proc. civ., republicat, motiv pentru care va respinge cererea formulată de intimata - reclamantă A. privind sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

II.2. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

În prealabil, examinând cererea de sesizare a Curţii Europene de Justiţie în vederea efectuării unei trimiteri preliminare, astfel cum a fost formulată şi motivată de intimata - reclamantă A., în raport de actele şi lucrările dosarului, precum şi de dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte o va respinge, în considerarea următoarelor argumente:

În conformitate cu dispoziţiile art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene - TFUE (fost 234 Tratatul Comunităţilor Europene), Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se pronunţe, cu titlu preliminar, cu privire la:

a) interpretarea tratatelor;

b) validitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii.

Alin. (2) din text prevede posibilitatea unei instanţe dintr-un stat membru de a sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, dacă apreciază că o decizie în această privinţă este necesară în soluţionarea pricinii, iar în cazul în care chestiunea se invocă într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe naţionale, ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanţă este obligată să sesizeze Curtea. Ca atare, procedura hotărârii preliminare prevăzută de dispoziţiile art. 267 din TFUE (fost 234 TCE) dă posibilitatea instanţelor statelor membre de a adresa întrebări Curţii de Justiţie, cu ocazia unui litigiu aflat pe rolul acestora, întrebările vizând interpretarea sau validitatea normei comunitare fiind adresate înainte de a se pronunţa hotărârea în litigiul pendinte, singurul competent a decide dacă întrebările sunt relevante pentru soluţionarea litigiului, precum şi asupra conţinutului acestora, fiind judecătorul naţional.

În conformitate cu o jurisprudenţă consacrată (a se vedea, în primul rând, Hotărârea din 29 noiembrie 1978, Pigs Marketing Board, considerentul 25, 83/78, Rec. p. 2347 şi Hotărârea din 28 noiembrie 1991, Durighello, considerentul 8, C-186/90, Rec. p. 1-5773), în cadrul cooperării dintre CJUE şi instanţa naţională, instituită prin art. 177 din TFUE, este de competenţa instanţei naţionale, care este investită cu soluţionarea cauzei, are cunoş­tinţă directă despre situaţia de fapt şi probele administrate şi trebuie să-şi asume responsabilitatea hotărârii judecătoreşti subsecvente, să aprecieze, având în vedere particularităţile litigiului, asupra necesităţii pronunţării unei hotărâri preliminare.

Totodată CJUE a estimat că nu se poate pronunţa asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanţă naţională, atunci când este evident că interpretarea sau aprecierea valabilităţii unei norme comunitare, solicitată de instanţa naţională, nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul acţiunii principale (a se vedea, în special, Hotărârea din 26 octombrie 1995, Furlanis Construzioni Generali, C-143/94, Rec. p. I-3653, considerentul 12) sau atunci când problema este de natură ipotetică, iar Curtea nu dispune de elementele de fapt sau de drept necesare pentru a răspunde într-o manieră utilă întrebărilor care i-au fost adresate (a se vedea, în special, Hotărârea Meilicke din 16-07-1992, C83/1991).

În acest context, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene s-a pronunţat în sensul că şi instanţele care soluţionează irevocabil un litigiu au posibilitatea de a aprecia asupra pertinenţei şi utilităţii interpretării care ar putea fi dată de Curtea de la Luxembourg în cauza dedusă judecăţii.

În cauza 283/81, CILFIT şi Lanificio di Gavardo SpA, soluţionată prin hotărârea din 6-10-1982, CEJ (în prezent CJUE) a precizat care sunt circumstanţele şi factorii ce trebuie avuţi în vedere de instanţele naţionale (inclusiv de cele ale căror soluţii nu sunt supuse unei căi de atac) pentru a hotărî dacă sesizează sau nu instanţa Uniunii Europene cu solicitarea pronunţării unei hotărâri preliminare. Astfel, concluzia Curţii în această cauză a fost că instanţele ale căror decizii nu mai pot fi atacate în dreptul intern nu sunt obligate să folosească procedura hotărârii preliminare, atunci când consideră că problema legată de interpretarea unor prevederi din Tratat, ridicată de una din părţile din proces, care solicită sesizarea CJUE cu o întrebare preliminară, nu este pertinentă, iar răspunsul la întrebare, oricare ar fi acesta, nu este concludent în soluţionarea litigiului.

Tot în jurisprudenţa CJUE s-a stabilit că instanţele naţionale sunt cele în măsură să aprecieze, în funcţie de particularităţile fiecărei cauze, atât asupra necesităţii unei întrebări preliminare în vederea soluţionării fondului litigiului, cât şi asupra pertinenţei întrebărilor adresate Curţii. Astfel, chiar în Cauza Da Costa, Curtea de Justiţie a subliniat că "o instanţă naţională ale cărei decizii nu pot face obiectul unei căi de atac în dreptul intern trebuie, atunci când i se adresează o întrebare de drept comunitar, să îşi îndeplinească obligaţia de sesizare a Curţii de Justiţie, cu excepţia cazului în care constată că întrebarea adresată nu este pertinentă sau că dispoziţia comunitară în cauză a făcut deja obiectul unei interpretări din partea Curţii sau că aplicarea corectă a dreptului comunitar se impune cu o asemenea evidenţă încât nu mai lasă loc nici unei îndoieli rezonabile".

Aplicând aceste principii la cauza de faţă, Înalta Curte reţine că prezentele recursuri poartă asupra unor chestiuni pentru care răspunsul la cele 5 întrebări nu este relevant, după cum urmează:

Se constată că, exceptând-o pe prima, întrebările propuse exced limitelor recursului, în cadrul căruia va fi cercetată legalitatea sentinţei numai din perspectiva interpretării şi aplicării prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 şi ale dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011.

Or, oricare ar fi răspunsul instanţei europene la chestiunile preliminare sesizate de intimată, acesta nu ar putea influenţa soluţia instanţei de recurs în privinţa recursului formulat de partea adversă.

Cât priveşte prima întrebare, intimata-reclamantă pune problema dacă completurile de judecată ale secţiilor de contencios administrativ ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal şi curţilor de apel, competente să soluţioneze contestaţiile împotriva rapoartelor de evaluare, pot reprezenta instanţe imparţiale şi independente, având în vedere că judecătorii pot oricând face obiectul unei proceduri de evaluare efectuată chiar de către ANI, care este parte în dosarele judecate.

Ar rezulta că intimata-reclamantă are o îndoială cu privire la independenţa şi imparţialitatea completului de judecată, fără însă să fi invocat vreun incident procedural referitor la astfel de împrejurări.

Înalta Curte constată că nu este necesară adresarea întrebării, pusă în legătură cu interpretarea art. 2 din TUE, privind statul de drept şi art. 19 TUE coroborat cu art. 47 alin. (1) şi (2) CDFUE, privind dreptul la protecţie jurisdicţională efectivă, nefiind prezentate de reclamantă argumente care să releve nevoia obiectivă de interpretare a normelor de drept unional pentru decizia pe care trebuie să o pronunţe instanţa de recurs şi nicio dilemă serioasă referitoare la interpretarea dreptului european, în raport cu normele de organizare judiciară naţionale.

Împrejurarea că o reglementare naţională îi supune inclusiv pe judecători controlului ANI în materie de incompatibilităţi, conflicte de interese şi dobândire a averii nu trebuie considerată un element de natură să afecteze independenţa judecătorului şi, astfel, să nască îndoieli în privinţa îndeplinirii cerinţei de asigurare a unei protecţii jurisdicţionale efective, cerinţă impusă de art. 19 alin. (1) TUE.

Prin urmare, în cadrul prezentului recurs, cererea de sesizare a CJUE cu întrebările preliminare va fi respinsă, dată fiind lipsa unei legături concrete cu obiectul prezentului recurs şi a caracterului util al răspunsului pentru soluţionarea sa.

II.3. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de solicitare a avizului consultativ al Curţii Europene a Drepturilor Omului

În prealabil, examinând cererea de solicitare a avizului consultativ al Curţii Europene a Drepturilor Omului, astfel cum a fost formulată şi motivată de intimata - reclamantă A., în raport de actele şi lucrările dosarului, precum şi de dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte o va respinge, în considerarea următoarelor argumente:

Avizul consultativ al CEDO a fost reglementat prin Protocolul nr. 16 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, pus în aplicare prin Legea nr. 173/2022. Acesta reprezintă un mijloc procedural prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Curtea Constituţională pot solicita Curţii Europene a Drepturilor Omului un aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu care vizează interpretarea ori aplicarea dispoziţiilor Convenţiei şi ale protocoalelor la aceasta.

În esenţă, Protocolul nr. 16 la Convenţie permite CEDO să ofere avize consultative asupra unor chestiuni de principiu privind interpretarea sau aplicarea drepturilor şi libertăţilor definite în convenţie sau în protocoalele la aceasta, atunci când Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori Curtea Constituţională apreciază că avizul consultativ este necesar pentru clarificarea unor aspecte ale cauzei în vederea pronunţării unei hotărâri.

Scopul procedurii de avizare este de a promova interacţiunea şi un dialog constructiv dintre CEDO şi instanţele naţionale, care să servească la consolidarea punerii în aplicare a convenţiei la nivel naţional. Cu alte cuvinte, prin fluidizarea dialogului instituţional, se urmăreşte conferirea unei protecţii suplimentare drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, aspect care ar trebui să conducă simultan la un număr mai redus de plângeri adresate CEDO şi totodată la o reducere a diferenţelor de interpretare a convenţiei la nivel european.

În ceea ce priveşte Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, aceasta poate sesiza CEDO în procedurile civile atunci când este învestită cu judecarea cauzei în recurs. Prin ghidul de îndrumare pentru aplicarea acestui protocol, CEDO arată că se poate întâmpla ca instanţa naţională să ajungă la concluzia că, în opinia sa, cauza cu care a fost sesizată ridică un aspect nou al dreptului Convenţiei sau că starea de fapt în cauză nu se pretează la o aplicare simplă şi directă a jurisprudenţei anterioare a Curţii sau chiar că ar putea părea să existe o inconsecvenţă în jurisprudenţă. În astfel de circumstanţe este recomandat instanţei naţionale să se prevaleze de posibilitatea de a solicita emiterea unui aviz consultativ.

Aşadar, nu în orice situaţie Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va putea sesiza CEDO cu o astfel de solicitare. Acelaşi ghid atrage atenţia cu privire la faptul că nu este permisă formularea unor întrebări pur abstracte, iar o astfel de cerere de aviz consultativ trebuie să provină dintr-o procedură internă în curs, pentru a cărei soluţionare să fie necesară dezlegarea oferită de Curte.

În cauză, în aceea ce priveşte prima întrebare, Înalta Curte apreciază că nu sunt incidente condiţiile de sesizare cu un aviz consultativ, având în vedere că nu există o dificultate de aplicare a criteriilor Engel în cauze de această natură, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului fiind una consolidată sub acest aspect.

În ceea ce priveşte întrebările care derivă din aceasta, care vizează principiul proporţionalităţii aplicării sancţiunii, în raport de practica constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţa de control judiciar reţine faptul că în această etapă a analizei care vizează anularea raportului de evaluare nu se pune problema cercetării proporţionalităţii sancţiunii care intervine ca o etapă distinctă şi ulterioară, astfel încât, sub acest aspect, întrebările cu care se solicită sesizarea cu un aviz consultativ nu au legătură cu soluţionarea prezentei cauze, nefiind susceptibile să ducă la dezlegarea acesteia.

II.4. Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate este fondat, pentru următoarele considerente:

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut că reclamanta A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, întrucât, în perioada 31 august 2016, când a fost desemnată prin hotărâre de consiliu local ca înlocuitor al primarului Comunei Horgeşti în consiliul de administraţie al Şcolilor Horgeşti şi Răcătău - 28 martie 2017 (data ultimului proces-verbal semnat de către aceasta în cadrul şedinţei consiliului de administraţie al Şcolii Gimnaziale Horgeşti), a exercitat funcţia de membru în consiliul de administraţie al Şcolii Horgeşti şi al Şcolii Răcătău simultan cu funcţia de viceprimar al Comunei Horgeşti din Judeţul Bacău.

Constatarea stării de incompatibilitate în care s-a aflat reclamanta s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora funcţia de viceprimar este incompatibilă cu funcţia de (...) membru al consiliului de administraţie (...) la instituţiile publice (cu menţiunea că acest text de lege a fost modificat la data de 10 iunie 2017, prin Legea nr. 87/2017, în sensul reglementării incompatibilităţilor funcţiei de primar/viceprimar doar în cazul exercitării simultane a funcţiei publice şi a calităţilor/funcţiilor menţionate la art. 87 alin. (1) lit. a) - k).

Criticile de nelegalitate formulate de pârâtă privesc, în principal, greşita aplicare şi interpretare a efectelor modificărilor legislative operate conform O.U.G. nr. 49/2014 asupra situaţiei de incompatibilitate în care se află reclamanta, viceprimar al comunei Horgeşti.

Înalta Curte reţine că, până la data de 26 iunie 2014, dispoziţiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 stipulau că:

"(2) În cazul instituţiilor de învăţământ de stat, consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar.

b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă."

Prin O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative (intrată în vigoare la 30 iunie 2014), prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 au fost completate în sensul că, din consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ va face parte "primarul sau un reprezentant al primarului".

Potrivit Hotărârii Consiliului Local Horgeşti nr. 36 din 31 august 2016, aflată la fila x din vol. I al instanţei de fond, reclamanta A. a fost desemnată să participe ca membru în consiliul de administraţie în calitate de înlocuitor al primarului. Contrar celor reţinute de prima instanţă, această împrejurare nu este de natură a înlătura incidentul de integritate, întrucât participarea viceprimarului ca membru în consiliul de administraţie creează o situaţie de incompatibilitate, indiferent în ce modalitate s-a ajuns la desemnarea sa în consiliu.

Înalta Curte mai constată că funcţia de membru în consiliul de administraţie a fost deţinută şi exercitată efectiv de intimata-reclamantă, aceasta participând la şedinţele consiliului de administraţie şi semnând procesele-verbale expuse în cuprinsul raportului de evaluare contestat şi anexate în dosarul instanţei de fond, în calitate de membru al consiliului . Din conţinutul acestora reiese şi că intimata-reclamantă s-a implicat activ în cadrul şedinţelor, intervenţiile acesteia în timpul discuţiilor fiind consemnate ca fiind efectuate în calitatea sa de membru al consiliului de administraţie.

Pe de altă parte, normele care stabilesc atribuţiile organelor autorităţii publice locale au caracter general faţă de dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 şi art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, care se aplică cu prioritate în privinţa incidentului de integritate.

De asemenea, instanţa de recurs constată că prima instanţă a făcut o nelegală aplicare în cauză a dispoziţiilor O.U.G. nr. 49/2014, prin care prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 au fost completate în sensul că, din consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ va face parte "primarul sau un reprezentant al primarului". Contrar considerentelor sentinţei de fond, această modificare legislativă este una de strictă aplicare şi nu priveşte şi funcţia de viceprimar, neproducând efecte asupra situaţiei de incompatibilitate în care s-a aflat reclamanta în perioada 31 august 2016 - 28 martie 2017. Prin urmare, întrucât această ordonanţă de urgenţă nu este aplicabilă viceprimarului, referindu-se exclusiv la primar, indiferent de calificarea pe care o dă reclamanta acestei norme, ea nu este incidentă speţei.

De altfel, aşa cum s-a reţinut în jurisprudenţa consolidată a instanţei supreme, "reprezentantul primarului" în consiliul de administraţie poate fi orice persoană care nu deţine o funcţie incompatibilă cu cea desemnată. Or, viceprimarul este nominalizat expres de prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în vigoare în perioada de referinţă, funcţia sa fiind astfel incompatibilă cu funcţia de membru al consiliului de administraţie la instituţiile publice şi, prin urmare, şi la unităţile de învăţământ de stat.

Referitor la modalitatea de interpretare de către instanţa de fond a noţiunii de "instituţie publică", raportat la noţiunea de "unitate de învăţământ", Înalta Curte va avea în vedere dispoziţiile Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, care, în cuprinsul art. 1 alin. (2) lit. a) – c) prevede că prezenta lege se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării şi raportării bugetelor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale, a bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale, a bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, iar în cuprinsul art. 2 pct. 39 prevede că noţiunea de "instituţii publice locale" reprezintă "denumirea generică, incluzând comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora."

În acest sens, pct. 7 din Capitolul II al Anexei 2 la Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, prevede că, în bugetul propriu al unităţii administrativ-teritoriale vor fi incluse cheltuielile privind învăţământul preşcolar şi primar, învăţământul secundar, învăţământul postliceal, învăţământul special şi alte cheltuieli în domeniul învăţământului.

Totodată, art. 8 din Legea nr. 1/2011 prevede că: "Pentru finanţarea educaţiei naţionale se alocă anual din bugetul de stat şi din bugetele autorităţilor publice locale minimum 6% din produsul intern brut al anului respectiv. Suplimentar, unităţile şi instituţiile de învăţământ pot obţine şi utiliza autonom venituri proprii.(...)" (deşi aplicarea acestui articol este suspendată în perioada 2019-2021, conform O.U.G. nr. 114/2018, prevederile sale sunt relevante în stabilirea calităţii de instituţie publică a unităţilor de învăţământ).

În raport de toate aceste dispoziţii legale, Înalta Curte constată că unităţile de învăţământ se încadrează în categoria de instituţii publice, astfel încât cazurile de incompatibilitate reglementate de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 vor fi aplicabile şi în raport cu situaţia deţinerii de către persoana evaluată a calităţii de membru în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ.

Referitor la modificările aduse art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin Legea nr. 128/2017 şi modul în care instanţa de fond a înţeles să le aplice în cauză, Înalta Curte reţine că este adevărat că, ulterior, legea incidentă, în articolul care interesează, a suferit modificări în sensul instituirii unei excepţii pentru situaţia în care calitatea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice vizează o unitate de învăţământ din reţeaua autorităţilor unităţilor de administraţie publică locală.

Astfel, potrivit Legii nr. 128/2017 de modificare a Legii nr. 161/2003, există incompatibilitate pentru cumulul de calităţi ...cu excepţia... membrilor în consiliile de administraţie ale unităţilor şi instituţiilor de învăţământ de stat sau confesionale şi ale spitalelor publice din reţeaua autorităţilor administraţiei publice locale.

O atare modificare legislativă, însă, nu reprezintă legea aplicabilă raportului juridic de drept administrativ supus analizei în prezenta cauză, şi aplicarea acestei dispoziţii legale nu poate fi atrasă asupra litigiului din prezenta cauză.

Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituţie, legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile. În acelaşi sens, potrivit art. 6 din C. civ. - cu care legea de drept administrativ (material şi procesual) se completează, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare, aceasta nu are putere retroactivă.

Nu se poate reţine astfel, aplicarea Legii de modificare nr. 128/2017, publicată în Monitorul Oficial din 7 iunie 2017, înapoi în timp, anterior datei edictării ei, pentru a se reţine astfel a fi incidentă şi situaţiei intimatei-reclamante, nefiind vorba, prin excelenţă, despre o lege penală sau contravenţională pentru care Constituţia admite, prin excepţie, retroactivitatea.

Reglementarea incompatibilităţilor, din punct de vedere al existenţei şi efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcţiilor incompatibile, fără a avea relevanţă modificările legislative intervenite ulterior, în cursul, sau după finalizarea activităţii de evaluare.

Astfel, raportul juridic este supus reglementărilor legale în vigoare la data naşterii sale, schimbarea ulterioară a condiţiilor legale neavând nicio influenţă asupra legalităţii acestuia. Cu alte cuvinte, o situaţie juridică produce acele efecte care sunt prevăzute de legea civilă în vigoare la data naşterii ei.

De aceea, în mod legal, pârâta ANI a aplicat faptelor de incompatibilitate dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în vigoare la data comiterii acestora, şi nu dispoziţiile Legii nr. 128/2017, care a intrat în vigoare ulterior săvârşirii faptei de incompatibilitate referitoare la deţinerea şi exercitarea simultană a funcţiei de viceprimar şi funcţiei de membru în Consiliul de Administraţie al unor şcoli gimnaziale.

Faţă de acestea, se reţine, încă o dată, că intimata-reclamantă s-a aflat în stare de incompatibilitate, prin efectul legii, întrucât a exercitat simultan funcţia de viceprimar al comunei Horgeşti judeţul Bacău şi cea de membru în consiliul de administraţie al Şcolii Horgeşti şi al Şcolii Răcătău.

Nu serveşte în prezenta cauză, pentru înlăturarea concluziilor de mai sus, nici argumentul legat de interpretarea dispoziţiilor cu observarea modificărilor succesive în timp.

Soluţia legislativă instituită de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare intervalului temporal pentru care se constatase incidentul de integritate, este clar în sensul unei incompatibilităţi pentru situaţia de cumul de calităţi precum cel în cauză, astfel că, nu invită la speculaţii şi interpretări, în care forma viitoare a legii (care introduce excepţia), să poată constitui un argument de clarificare, interpretare. Această lege este o chestiune de optică legislativă ce aparţine exclusiv legiuitorului, care şi-a asumat o astfel de formă, tot astfel cum, ulterior, în 2017, legiuitorul a înţeles să-şi asume o altă optică şi să instituie o excepţie în sensul arătat anterior.

În acest sens, de altfel, s-a pronunţat şi Curtea Constituţională în Decizia nr. 45 din 22 ianuarie 2019, arătând că din această perspectivă, a succesiunii legilor în timp, Curtea a observat că autorul critică, în realitate, modul de interpretare şi aplicare a legii de către Agenţia Naţională de Integritate, aspect ce excedează controlului de constituţionalitate. În acest sens, Curtea a reţinut că, în jurisprudenţa sa în materie, a constatat că susţinerile privind înţelegerea conţinutului normelor juridice criticate, prin corelare cu alte dispoziţii legale, vizează interpretarea şi aplicarea legilor în cauza dedusă judecăţii. Cu privire la succesiunea în timp a soluţiilor legislative criticate, Curtea a reţinut că acestea reprezintă opţiunea legiuitorului, încadrându-se în marja sa de apreciere cu privire la stabilirea regimului incompatibilităţilor, iar instanţa judecătorească analizează aplicarea legii la cazul dedus judecăţii, potrivit principiului tempus regit actum.

Nu în ultimul rând, în ceea ce priveşte argumentele evocate de intimata-reclamantă prin notele de şedinţă depuse la termenul din data de 20 octombrie 2022, Înalta Curte observă că acestea vizează, în esenţă, următoarele chestiuni de drept:

- încălcarea principiului proporţionalităţii sancţiunilor, analizat din perspectiva art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 şi a art. 15 alin. (1), art. 39-40, art. 47, art. 49, art. 51 şi art. 52 alin. (1) şi (3) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene;

- nulitatea absolută a tuturor actelor efectuate de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate în lucrarea nr. x/01.02.2019, inclusiv a Raportului de evaluare nr. x/24.07.2020, cu care a fost finalizată această lucrare, în temeiul art. 20 coroborat cu art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, dat fiind că solicitarea de date şi informaţii nepublice s-a făcut înainte de invitarea persoanei cercetate pentru a depune un punct de vedere;

- aplicarea greşită a legislaţiei Uniunii Europene privind protecţia datelor cu caracter personal, aşa cum a fost interpretată de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene prin Hotărârea din Cauza C-201/14 Bara.

Analizând, însă, astfel de chestiuni în mod comparativ cu cele invocate prin cererea de chemare în judecată şi prin întâmpinarea formulată la cererea de recurs, Înalta Curte observă că, în fapt, chestiunile antereferite reprezintă seturi noi de argumente, ce privesc aspecte de drept bine determinate, având cauză juridică proprie şi care nu se regăsesc printre motivele de nelegalitate evocate de intimata - reclamantă în faţa primei instanţe în susţinerea cererii de anulare a raportului de evaluare nr. x/24.07.2020.

De asemenea, Înalta Curte constată că respectivele critici nu au corespondent în motive de fapt care să fi făcut obiectul unei cereri de completare sau modificare a cererii de chemare în judecată, ce ar fi trebuit să fie formulată în condiţiile art. 204 C. proc. civ., fiind evocate de reclamantă, pentru prima dată în recurs. Prin urmare, reclamanta nu a îndeplinit, în faza de judecată a fondului, rigorile procedurale ale învestirii instanţei de judecată cu sus indicatele aspecte, iar prin aceste noi critici de nelegalitate se tinde la schimbarea cauzei juridice a litigiului pendinte.

În considerarea prevederilor art. 478 alin. (3), art. 483 şi art. 494 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că obiectul căii extraordinare de atac a recursului este limitat la analizarea legalităţii hotărârii de fond, în raport de pretenţiile din cererea de chemare în judecată şi de apărările evocate în faţa acesteia, în recurs neputând fi schimbată calitatea părţilor, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată şi nici nu se pot formula pretenţii noi.

Totodată, instanţa de control judiciar are în vedere şi că prin Decizia nr. 45/2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în M.Of. nr. 386/23.05.2017, s-a statuat, cu forţă obligatorie, faptul că prin invocarea chestiunii prevalenţei dreptului unional nu se poate schimba cauza juridică a cererii de chemare în judecată sub aspectul motivelor de fapt care susţin obiectul cererii sau, altfel spus, al drepturilor subiective invocate care stau la baza pretenţiilor formulate şi a căror protecţie se solicită pe cale judiciară.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte constată că starea de incompatibilitate reţinută în privinţa reclamantei a fost legal constatată de Agenţia Naţională de Integritate prin raportul de evaluare contestat, iar soluţia atacată, prin care s-a dispus anularea raportului de evaluare, este dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 şi ale art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, impunându-se reformarea sentinţei sub acest aspect.

Pentru considerentele expuse, constatând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

În condiţiile art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga intimata-reclamantă A. la plata către recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a sumei de 100 RON, reprezentând cheltuieli de judecată, respectiv taxa judiciară de timbru achitată prin chitanţele de la dosarul instanţei de recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, formulată de intimata-reclamantă A..

Respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare, formulată de intimata-reclamantă A..

Respinge cererea de solicitare a avizului consultativ al Curţii Europene a Drepturilor Omului, formulată de intimata-reclamantă A..

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 105 din 17 decembrie 2020 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

Obligă intimata-reclamantă A. la plata către recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a sumei de 100 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 08 februarie 2023.