Retroactive application of incompatibility exemption to pre-amendment public office cumulation

Şedinţa publică din data de 08 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal la data de 16 decembrie 2019, sub nr. x/2019, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat:

- în principal, constatarea nulităţii tuturor actelor efectuate de pârâta Agenţia Naţională de Integritate - ANI în lucrarea nr. x/29.01.2019, inclusiv a Raportului de evaluare x/25.11.2019, cu care a fost finalizată această lucrare;

- în subsidiar, anularea Raportului de evaluare nr. x/25.11.2019, emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate;

- obligarea pârâtei la acoperirea cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta contestaţie.

Prin sentinţa civilă nr. 1880 din 11 iunie 2020, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia CAF, dosarul fiind înregistrat la data de 31 iulie 2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub acelaşi număr.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1409 din 16 decembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1409 din 16 decembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

Recurentul-reclamant a învederat, în esenţă, că sentinţa recurată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv, s-a interpretat în mod eronat că forma ulterioară a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 nu are relevanţă, făcându-se în mod greşit aplicarea prevederilor art. 6 din C. civ.. Astfel, aplicarea greşită a normelor de drept material rezidă din aceea că judecătorul fondului se raportează la dreptul civil şi nu la normele de drept administrativ, care constituie sediul materiei în speţa dedusă judecăţii.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 04 iunie 2021, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esenţă, apărările susţinute în faţa instanţei de fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Potrivit motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Astfel, la data de 29 ianuarie 2019, Agenţia Naţională de Integritate, în temeiul art. 12 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, a fost sesizată de o persoană fizică în lucrarea nr. x/29.01.2019, cu privire la faptul că reclamantul A., viceprimar în cadrul Primăriei Moara Vlăsiei, judeţul Ilfov, nu a respectat regimul juridic al incompatibilităţilor şi al conflictelor de interese, întrucât deţine şi exercită simultan funcţia de viceprimar şi pe cea de membru în Consiliul de Administraţie al Şcolii Gimnaziale nr. 1 Moara Vlăsiei şi a votat adoptarea Hotărârii Consiliului Local din data de 28 iulie 2018 prin care a fost respinsă propunerea privind realizarea investiţiei "Spaţiu Comercial - Supermarket, amenajare, circulaţie, parcări, utilităţi".

Prin Raportul de evaluare nr. x/25.11.2019 s-a constatat că reclamantul a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor în perioada 28 octombrie 2016, data numirii ca membru în Consiliul de Administraţie al Şcolii Gimnaziale nr. 1 Moara Vlăsiei, jud. Ilfov - 10 iunie 2017, data intrării în vigoare a Legii nr. 128/2017 privind modificarea Legii nr. 161/2003, deoarece a deţinut şi exercitat simultan funcţia de viceprimar al comunei Moara Vlăsiei, jud. Ilfov, aşa cum rezultă din Procesele-verbale aferente şedinţelor Consiliului de Administraţie al Şcolii gimnaziale nr. 1 Moara Vlăsiei din data de 24 noiembrie 2016, data de 16 decembrie 2016, data de 26 ianuarie 2017, data de 28 februarie 2017, data de 29 martie 2017, data de 04 aprilie 2017, data de 09 mai 2017, data de 16 mai 2017 şi data de 18 mai 2017, fiind constatată încălcarea prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Fiind învestită cu soluţionarea cererii formulate de reclamantul A., având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x/25.11.2019, emis de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, instanţa de fond a respins acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată, soluţie care este legală, reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, Înalta Curte considerând-o a fi în sensul scopului normei prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Instanţa de control judiciar reţine că prin recursul formulat, recurentul nu neagă situaţia de fapt reţinută prin raportul de evaluare, ci critică sentinţa instanţei de fond motivat de faptul că se impunea a se da eficienţă modificărilor aduse art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin Legea nr. 128/2017.

Conform art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare în perioada evaluată, funcţia de viceprimar este incompatibilă cu funcţia de membru al consiliului de administraţie al unei instituţiile publice.

De asemenea, conform art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, forma în vigoare până la 30 iunie 2014, (î)n unităţile de învăţământ de stat consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar.

În raport de conţinutul clar şi precis determinat al acestor dispoziţii legale, se constată că starea de incompatibilitate există în prezenţa îndeplinirii simultane a funcţiei de viceprimar cu calitatea de membru în consiliul de administraţie al unor unităţi de învăţământ de nivel gimnazial, cum este cazul în speţă.

Este de observat că, potrivit textului legal mai sus-menţionat, existenţa situaţiei de incompatibilitate este întrunită prin simpla realizare cumulativă a celor două condiţii - calitatea de viceprimar şi calitatea, simultană, de membru în consiliul de administraţie într-o instituţie publică - unitate de învăţământ de nivel gimnazial, condiţii pe care este cert că recurentul-reclamant A. le-a întrunit, simultan, în perioada relevantă în cauză, 28 octombrie 2016 – 10 iunie 2017.

Este adevărat că ulterior, legea incidentă, în articolul care interesează, a suferit modificări în sensul instituirii unei excepţii pentru situaţia în care calitatea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice vizează o unitate de învăţământ din reţeaua autorităţilor unităţilor de administraţie publică locală.

Astfel, potrivit Legii nr. 128/2017 de modificare a Legii nr. 161/2003, există incompatibilitate pentru cumulul de calităţi ...cu excepţia... membrilor în consiliile de administraţie ale unităţilor şi instituţiilor de învăţământ de stat sau confesionale şi ale spitalelor publice din reţeaua autorităţilor administraţiei publice locale.

O atare modificare legislativă, însă, nu reprezintă legea aplicabilă raportului juridic de drept administrativ supus analizei în prezenta cauză, şi aplicarea acestei dispoziţii legale nu poate fi atrasă asupra litigiului din prezenta cauză, aşa cum greşit apreciază recurentul-reclamant.

Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituţie, legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile. În acelaşi sens, potrivit art. 6 din C. civ. - cu care legea de drept administrativ (material şi procesual) se completează, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare, aceasta nu are putere retroactivă.

Nu se poate reţine astfel, aplicarea Legii de modificare nr. 128/2017, publicată în Monitorul Oficial din 07 iunie 2017, înapoi în timp, anterior datei edictării ei, pentru a se reţine astfel a fi incidentă şi situaţiei recurentului-reclamant, nefiind vorba, prin excelenţă, despre o lege penală sau contravenţională pentru care Constituţia admite, prin excepţie, retroactivitatea.

Reglementarea incompatibilităţilor, din punct de vedere al existenţei şi efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcţiilor incompatibile, fără a avea relevanţă modificările legislative intervenite ulterior, în cursul, sau după finalizarea activităţii de evaluare.

Astfel, raportul juridic este supus reglementărilor legale în vigoare la data naşterii sale, schimbarea ulterioară a condiţiilor legale neavând nicio influenţă asupra legalităţii acestuia. Cu alte cuvinte, o situaţie juridică produce acele efecte care sunt prevăzute de legea civilă în vigoare la data naşterii ei.

De aceea, în mod legal, pârâta ANI a aplicat faptelor de incompatibilitate dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în vigoare la data comiterii acestora, şi nu dispoziţiile Legii nr. 128/2017, care a intrat în vigoare ulterior săvârşirii faptei de incompatibilitate referitoare la deţinerea şi exercitarea simultană a funcţiei de viceprimar şi funcţiei de membru în Consiliul de Administraţie al unor şcoli gimnaziale.

Faţă de acestea, se reţine, încă o dată, că recurentul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate, prin efectul legii, întrucât a exercitat simultan funcţia de viceprimar al comunei Moara Vlăsiei, judeţul Ilfov şi cea de membru în Consiliul de Administraţie al Şcolii gimnaziale nr. 1 Moara Vlăsiei.

Nu serveşte în prezenta cauză, pentru înlăturarea concluziilor de mai sus, nici argumentul legat de interpretarea dispoziţiilor cu observarea modificărilor succesive în timp.

Soluţia legislativă instituită de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare intervalului temporal pentru care se constatase incidentul de integritate, este clară în sensul unei incompatibilităţi pentru situaţia de cumul de calităţi precum cel în cauză, astfel că nu invită la speculaţii şi interpretări în care forma viitoare a legii (care introduce excepţia) să poată constitui un argument de clarificare, interpretare. Această lege este o chestiune de optică legislativă ce aparţine exclusiv legiuitorului, care şi-a asumat o astfel de formă, tot astfel cum, ulterior, în 2017, legiuitorul a înţeles să-şi asume o altă optică şi să instituie o excepţie în sensul arătat anterior, dar nu poate fi interpretată în sensul unei dezincriminări şi nici nu permite o eventuală analiză a interesului public în aplicarea dispoziţiilor legale în vigoare în perioada evaluată în cauză.

În acest sens, de altfel, s-a pronunţat şi Curtea Constituţională în Decizia nr. 45 din 22 ianuarie 2019, arătând că din această perspectivă, a succesiunii legilor în timp, Curtea a observat că autorul critică, în realitate, modul de interpretare şi aplicare a legii de către Agenţia Naţională de Integritate, aspect ce excedează controlului de constituţionalitate. În acest sens, Curtea a reţinut că, în jurisprudenţa sa în materie, a constatat că susţinerile privind înţelegerea conţinutului normelor juridice criticate, prin corelare cu alte dispoziţii legale, vizează interpretarea şi aplicarea legilor în cauza dedusă judecăţii. Cu privire la succesiunea în timp a soluţiilor legislative criticate, Curtea a reţinut că acestea reprezintă opţiunea legiuitorului, încadrându-se în marja sa de apreciere cu privire la stabilirea regimului incompatibilităţilor, iar instanţa judecătorească analizează aplicarea legii la cazul dedus judecăţii, potrivit principiului tempus regit actum.

Se mai reţine şi că incompatibilităţile, din punct de vedere al existenţei şi efectelor pe care le produc, sunt reglementate de legea în vigoare la momentul cumulării funcţiilor incompatibile, fiind lipsite de relevanţă modificările legislative ulterioare perioadei pentru care se reţine starea de incompatibilitate.

Acest punct de vedere este reflectat şi de Soluţia de principiu adoptată în şedinţa judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a instanţei supreme, din 21 iunie 2018, referitoare la următoarea problemă de drept: Primar care deţine calitatea de membru al consiliului de administraţie în unităţile de învăţământ preuniversitar de stat, anterior adoptării O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative, prin care s-a modificat art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011. Incompatibilitatea prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003. Această soluţie de principiu este în sensul constatării stării de incompatibilitate, prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, pentru situaţii ivite anterior modificării textului de lege şi intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014.

Raţionamentul juridic avut în vedere la adoptarea acestei soluţii este pe deplin aplicabil şi în ceea ce priveşte modificarea textului de lege prin Legea nr. 128/2017, care nu se aplică recurentului pentru perioada anterioară intrării sale în vigoare.

În consecinţă, în mod corect s-a reţinut încălcarea de către recurentul reclamant a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare până la data de 10 iunie 2017, conform cărora "Funcţia de Primar şi viceprimar, Primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu (...) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice".

În concluzie, Înalta Curte constată că este neîntemeiată critica din recurs privitoare la neaplicarea de către autoritatea pârâtă şi de către instanţa de fond a dispoziţiilor Legii nr. 128/2017, iar soluţia instanţei de fond, de menţinere a Raportului de evaluare prin care s-a reţinut starea de incompatibilitate în sarcina recurentului-reclamant este legală, corect fiind constatată incidenţa prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare intervalului temporal pentru care se constatase incidentul de integritate.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1409 din 16 decembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 08 februarie 2023.