Conflict of interest for local councilor: anticipatory patrimonial benefit to spouse in lease of public land

Şedinţa publică din data de 7 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 3 martie 2018 pe rolul Curţii de Apel Craiova – secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018, întocmit de pârâtă.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 59 din 1 februarie 2019, Curtea de Apel Craiova a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată, precum şi în temeiul art. 453 C. proc. civ., obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului se arată, în esenţă, următoarele:

Hotărârea instanţei de fond este lipsită de suport probator şi legal, fiind pronunţată cu nerespectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., obligativitatea motivării hotărârilor judecătoreşti constituind o condiţie a procesului echitabil, exigenţă a art. 21 alin. (3) din Constituţia României şl art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale.

Instanţa de fond în mod greşit reţine existenţa conflictului de interese raportat la împrejurarea că recurentul A., în calitatea sa de consilier local al comunei B. a fost prezent la dezbateri, votând favorabil adoptarea HCL nr. 11/29.05.2015 pentru aprobarea închirierii păşunilor din domeniul privat către crescătorii de animale.

Închirierea păşunilor din domeniul privat al unităţii administrativ teritoriale constituie un atribut de utilitate publică pentru care este păstrat regimul acestor terenuri - închirierea făcându-se într-un ciclu repetitiv, activitatea de creştere a animalelor impunând obligativitatea autorităţii locale de a asigura zone suficiente pentru păşunat.

Instanţa trebuia să reţină un avantaj patrimonial eventual sau viitor doar în situaţia în care recurentul, consilier local, ar fi participat şi votat/ar fi făcut parte din Comisia de licitaţie, ar fi întocmit/ar fi participat la întocmirea Caietului de sarcini şi instrucţiunilor pentru ofertanţi.

Exprimându-şi votul şi aprobând Caietul de sarcini şi instrucţiunile pentru ofertanţi, recurentul a luat la cunoştiinţă de condiţiile şi cerinţele impuse participanţilor, însă, nu subzistă obiectiv ori subiectiv, concret or eventual, conflictul de interese reţinut prin raportul contestat, în condiţiile în care aceste cerinţe instituite prin Caietul de sarcini erau publice, participarea fiind neîngrădită.

Ca atare, instanţa de fond a reţinut doar neîndeplinirea obligaţiei negative impuse de art. 77 din Legea nr. 393/2004, constând în abţinerea de la vot, fără a analiza în concret împrejurarea în care s-a adoptat HCL nr. 11/29.05.2015, în ce măsură votul favorabil exprimat de recurent pentru adoptarea acestei hotărâri ar contraveni interesului public sau dacă recurentul a acordat prioritate interesului personal în detrimentul interesului public ori dacă s-a făcut dovada existenţei interesului patrimonial în persoana reclamantului.

Consideră că nu a avut un interes personal în luarea deciziei, atribuirea contractului de închiriere intrând în competenţa Comisiei de licitaţie, urmărind strict respectarea interesului general social al comunităţii reprezentate de către acesta.

Apreciază că în situaţia de fapt reţinută prin raportul de evaluare nu se poate discuta de un eventual conflict de interese, dată fiind natura funcţiei ocupate şi interesul comunitar de care alesul trebuie să ţină cont, în mod prioritar.

Doar dacă ar fi existat o dovadă în sensul comunicării unei cereri de acordare a suprafeţei de păşune comunală formulată de către PFA C., anterior adoptării Hotărârii de Consiliu nr. 11/29.05.2015, s-ar fi pus problema analizei existenţei unei situaţii premisă pentru apariţia conflictului de interese, determinat de existenţa unui interes personal în cauza supusa dezbaterilor Consiliului Local.

Mai mult, prin încheierea Contractului de închiriere pentru suprafeţe de păşune nr. 1/23.06.2015, de către Primarul comunei B. şi PFA C., nu s-a creat un avantaj reclamantului sau soţiei şi nici nu s-a constatat un prejudiciu bugetului local al comunei.

Procedura urmată de PFA C. în vederea obţinerii de subvenţii pentru agricultură de la APIA - Centrul Judeţean Mehedinţi, nu poate fi privită ca fiind un avantaj patrimonial la care s-ar fi putut raporta reclamantul la data de 29.05.2015 pentru a se considera într-un conflict de interese, întrucât această procedură este supusă dispoziţiilor Ordonanţei de Urgenţă nr. 3 din 18 martie 2015 pentru aprobarea schemelor de plăţi care se aplică în agricultură în perioada 2015-2020 şi pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societăţile agricole şi alte forme de asociere în agricultură.

Pe cale de consecinţă, este exclusă ipoteza conflictului de interese întrucât actul nu a fost generat de recurent, negociat şi atribuit direct în favoarea PFA C., finalitate care ar fi putut naşte suspiciuni de integritate.

În drept, invocă dispoziţiile art. 483-487, art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., art. 20 din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În esenţă, intimata-pârâtă consideră sentinţa atacată legală şi temeinică atât în ceea ce priveşte respectarea prevederilor art. 425 C. proc. civ., cât şi în ceea ce priveşte starea de conflict de interese, generată de faptul că reclamantul, în calitate de consilier local, a votat în mod favorabil pentru adoptarea Hotărârii nr. 15/2015 pentru aprobarea închirierii păşunilor aflate în domeniul privat a comunei B. către crescătoriile animale si constituirea comisiei de licitaţie, hotărâre în temeiul căreia s-a încheiat, ulterior, la data de 23.06.2015, cu PFA C. - soţia persoanei evaluate – suprafaţa de 71,9716 ha păşune comunală – contract de închiriere nr. x/23.06.2015 la preţul de 305 RON/ha/an.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 23.05.2019, s-a fixat termen de judecată la data de 27.10.2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

5.2. La data de 15 februarie 2022, recurentul-reclamant A. a depus motive de recurs de ordine publică.

5.3. La data de 16 septembrie 2022, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus note scrise, prin care a invocat excepţia tardivităţii motivelor de ordine publică, formulate de recurentul-reclamant.

5.4. La data de 21 septembrie 2022, recurentul-reclamant A. a depus o cerere prin care a solicitat sesizarea Curţii Europene a Drepturilor Omului pentru emiterea unui aviz consultativ cu privire la anumite chestiuni de principiu invocate în cuprinsul acestei cereri.

5.5. La data de 20 ianuarie 2023, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea, ca neîntemeiată, a cererii privind emiterea unui aviz consultativ de către CEDO.

5.6. La termenul de judecată din data de 25 ianuarie 2023 recurentul-reclamant A. a depus următoarele trei cereri: (i) o cerere de suspendare a cauzei întemeiată pe art. 413 alin. (1)1 C. proc. civ. (ii) o cerere de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept; (iii) precum şi o cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene privind pronunţarea unei hotărâri preliminare.

II. Considerentele Înaltei Curţi

6. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Prin sentinţa civilă nr. 59 din 01.02.2019, Curtea de Apel Craiova a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată, având ca obiect Raportul de evaluare ANI cu nr. x/15.02.2018, în ceea ce îl priveşte pe reclamantul A..

Pentru a pronunţa această hotărâre, Curtea de apel a reţinut legalitatea raportului de evaluare în privinţa existenţei conflictului de interese, raportat la faptul că, în data de 29.05.2015, reclamantul a participat la şedinţa Consiliului Local B. pentru deliberarea si adoptarea Hotărârii nr. 11/29.05.2015 pentru aprobarea închirierii prin licitaţie publica a păşunilor aflate in domeniul privat al comunei B. şi constituirea comisiei de licitaţie, fără a anunţa la începutul dezbaterilor interesul personal pe care îl avea in problema supusă dezbaterilor, respectiv, faptul ca soţia sa, în calitatea de fermier - Persoana Fizica Autorizata, urma sa depună oferta pentru participare la licitaţie publica.

În baza acestui act administrativ, la data de 23.06.2015, Primăria comunei B. a închiriat Persoanei Fizice Autorizate C. – soţia reclamantului, suprafaţa de 71,9716 ha păşune comunala la preţul de 305 RON/ha/an, contract care a dat naştere în patrimoniul acesteia dreptului de exploatare a obiectului închirierii in schimbul unei chirii, precum şi dreptului de a încasa sume de bani cu titlu de subvenţii APIA, drepturi realizate. În perioada martie 2016- octombrie 2017, PFA C. a încasat subvenţii de la APIA în sumă de 1 19.067 RON, pentru campania agricolă 2016-2017.

S-a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 70, art. 71, art. 77 din Legea 161/2003, modificată, art. 46 alin. (1) din Legea 2015/2001, rep şi modif., art. 75 lit. a) din Legea 393/2004, care au următorul conţinut:

Art. 70 defineşte conflictul de interese ca fiind "situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative."

La baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice stau principiile imparţialităţii, integrităţii, transparenţei deciziei şi al supremaţiei interesului public, instituite prin art. 71.

Conform art. 77: "Conflictele de interese pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene sau consilierii locali şi judeţeni sunt prevăzute în art. 47 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare."

Art. 46 (1) prevede că: "Nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local."

Potrivit art. 75 (1): "Aleşii locali(deci inclusiv consilierul local, conform art. 2 alin. (1) din Legea 393/2004) au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru:

a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;"

Prima instanţă a reţinut implicit faptul că, pentru evitarea conflictului de interese reclamantul avea obligaţia să anunţe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl avea în problema respectivă şi să se abţină de la vot, în aplicarea art. 77 alin. (2) şi (3) din Legea 393/2004, rep. şi modif.

7. Analizând cererea de recurs, cererile ulterioare formulate de recurent şi excepţiile invocate de intimata-pârâtă, în ordinea priorităţii acestora, în funcţie de efectele pe care le produce modul lor de soluţionare, Înalta Curte constată:

8. Excepţia tardivităţii motivelor de recurs depuse la termenul de judecată din 16.02. 2022 este întemeiată.

9. Iniţial, criticile recurentei au fost subsumate motivelor de casare prevăzut de articolul 488 alin. (1) punctul 6 şi 8 C. proc. civ. şi au vizat exclusiv, nemotivarea corespunzătoare a hotărârii şi greşita aplicare a prevederilor ce reglementează conflictul de interese, din perspectiva inexistenţei unui interes patrimonial în persoana reclamantului sau a soţiei acestuia, vizavi de existenţa unui interes public, primordial, al unităţii administrativ teritoriale, constând în chiria aferentă terenului din proprietatea sa privată.

10. Ulterior, aceasta a dezvoltat aceste motive şi a adus noi critici sentinţei pe care le-a intitulat "motive de recurs de ordine publică", care se referă, în esenţă, la:

- Încălcarea principiului "iura novit curia", potrivit căruia instanţa trebuia să aplice legea cunoscută la momentul soluţionării cererii de chemare în judecată, făcând referire la aplicarea prioritară a UE, la încălcarea principiului proporţionalităţii sancţiunilor, încălcarea art. 20 coroborat cu art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 şi prioritatea dispoziţiilor dreptului UE privind protecţia datelor cu caracter personal cuprinse în Directiva 65/46 faţă de dispoziţiile naţionale cuprinse în Legea nr. 176/2010. Califică aceste chestiuni ca fiind de ordine publică, reglementată de art. 4 C. proc. civ. şi art. 148 alin. (2) Constituţie, care poate fi invocată oricând, în acest sens făcând referire la decizia ICCJ nr. 2696/20.06.2016 pronunţată în dosar x/2014

- Încălcarea principiului legalităţii şi interpretării restrictive a dispoziţiilor ce conţin restrângeri ale drepturilor civile şi prevăd sancţiuni civile - în sensul că abaterea disciplinară nu poate fi extinsă la alte situaţii decât cele prevăzute de art. 77 cu art. 46.

- Încălcarea principiului priorităţii dispoziţiilor din dreptul Uniunii Europene privind principiu! proporţionalităţii sancţiunilor, reglementat de dispoziţiile din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, prin aceea că interdicţia de 3 ani de a mai ocupa funcţii publice, prevăzută de art. 25 alin. (2} din Legea 176/2010 se aplică ope legis, fără a putea fi individualizată în funcţie de gravitatea faptei

- Nulitatea hotărârii pentru nelegala procedură de comunicare a actelor cu date cu caracter personal, invocând în susţinere cauza CJUE C-201/14 Bara şi alţii.

Aceste motive de recurs sunt formulate după expirarea termenului legal de declarare a recursului.

11. Cu privire la încadrarea lor în "motive de recurs de ordine publică", Înalta Curte face trimitere la art. 489 alin. (3) C. proc. civ., potrivit căruia: "Dacă legea nu dispune altfel, motivele de casare care sunt de ordine publică pot fi ridicate din oficiu de către instanţă, chiar după împlinirea termenului de motivare a recursului, fie în procedura de filtrare, fie în şedinţă publică."

Această dispoziţie consacră regula potrivit căreia doar instanţa de recurs poate invoca motivele de casare de ordine publică, după împlinirea termenului de declarare a recursului, raţiunea reglementării fiind aceea de a salva de la nulitate un recurs nemotivat ori cel al cărui motive nu se încadrează în cazurile expres prevăzute de art. 488 C. proc. civ.. În plus, textul creează numai posibilitatea, nu obligativitatea invocării motivelor de ordine publică.

12. Pe de altă parte, principiul potrivit căruia nulitatea unei hotărâri nu poate fi cerută decât prin intermediul căilor de atac, principiu exprimat în art. 405 C. proc. civ. şi valabil pentru orice fel de hotărâre, înlătură de la aplicare dispoziţiile articolului 178, dispoziţii generale referitoare la mijloacele de invocare a nulităţii absolute a actelor de procedură.

13. Dacă articolul 178 reglementează regimul invocării nulităţii absolute a actelor de procedură, în orice stare a judecăţii cauzei, dacă legea nu prevede altfel, şi instituie regula că toate cauzele de nulitate a actelor de procedură deja efectuate trebuie invocate deodată, sub sancţiunea decăderii părţii din dreptul de a le mai invoca, articolul 405 reprezintă o dispoziţie derogatorie aplicabilă hotărârilor judecătoreşti.

14. Chiar şi în accepţiunea normei generale, reprezentată de articolul 178, invocarea unităţii absolute "în orice stare a judecăţii cauzei" presupune mai multe distincţii printre care şi aceea că, în primă instanţă, nulitatea absolută a actului de procedură poate fi invocată oricând, până la momentul închiderii dezbaterilor în fond, dacă legea nu dispune altfel, iar în căile de atac nulitatea absolută a actului de procedură efectuat în primă instanţă, nu poate fi invocat decât ca motiv de apel ori de recurs. Modul de invocare a nulităţii actelor de procedură, ca normă generală, este excepţia procesuală însă, dacă în cauză a fost pronunţată o hotărâre judecătorească, neregularităţile procedurale ce privesc judecata acesteia pot fi susţinute exclusiv prin intermediul căilor de atac, întrucât legea prevede altfel.

15. Revenind însă la norma specială cuprinsă de articolul 405, aplicabil în speţă, se va reţine că principiul în discuţie este un reflex al principiului legalităţii căii de atac, hotărârea judecătorească fiind supusă controlului judiciar ierarhic, doar în cazurile şi condiţiile prevăzute de lege.

16. Întrucât excepţiile de la regulă sunt de strictă interpretare şi aplicare, concluzionând, Înalta Curtea constată că, în speţă, toate "motivele de casare de ordine publică" sunt chestiuni de nelegalitate ale hotărârii atacate, de drept material, care pot fi încadrate în motivul de casare prevăzut de articolul 488 aliniatul 1 punctul 8 C. proc. civ. şi care trebuiau invocate fie prin cererea de recurs, fie prin cerere separată, dar în termenul de recurs, în conformitate cu dispoziţiile art. 487 alin. (1) C. proc. civ.

17. În plus, chestiunile ridicate de reclamantă prin această cerere nu sunt de ordine publică, cu menţiunea, deja subliniată, că instanţa este singura în drept să invoce motive de casare de ordine publică după împlinirea termenului de recurs, conform art. 489 alin. (3) C. proc. civ.

18. Pentru aceste considerente, având în vedere că aceste motive noi de recurs au fost invocate cu nerespectarea termenului de recurs, Înalta Curte va admite excepţia invocată şi, le va respinge, ca tardive.

19. Consecinţa acestei soluţii este aceea că "motivele de casare de ordine publică" invocate prin cererea din data de 16.02.2022 nu vor fi analizate de instanţa de recurs, legal investită doar cu motivele de casare (şi criticilor subsumate) din cuprinsul cererii de recurs formulată în termen legal.

20. Motivele de recurs cu care Înalta Curte este legal sesizată, aşa cum s-a mai reţinut, vizează nemotivarea hotărârii şi aplicarea greşită a normelor de drept material reprezentate de art. 77 Legea nr. 161/2003, art. 46 alin. (1) Legea nr. 215/2001 şi art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, motive de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

21. Argumentele recurentei se referă, însă, la o singură chestiune privită din mai multe perspective, şi anume: inexistenţa conflictului de interese raportat la lipsa interesului patrimonial pentru recurent sau soţia acesteia.

22. Or, numai în raport de acest motiv şi aceste argumente trebuie soluţionate şi celelalte cereri ale recurentei, întrucât orice cereri excedentare nu prezintă relevanţă în soluţionarea cererii de recurs.

23. Cu privire la cererea de aviz consultativ CEDO

Recurentul solicită sesizarea Curţii Europene a Drepturilor Omului pentru emiterea unui aviz consultativ cu privire la următoarele chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor şi libertăţilor prevăzute de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului:

1. Procedura de evaluare a conflictelor de interese desfăşurată de ANI în temeiul Legii nr. 176/2010, care potrivit legislaţiei naţionale este o procedură civilă, este o procedură penală prin prisma criteriilor dezvoltate de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în special cel al gravităţii sancţiunii?

2. Dacă răspunsul la chestiunea de principiu evocată anterior este afirmativ, procedurii de evaluarea a conflictelor de interese i se aplică principiul proporţionalităţii sancţiunilor şi pedepselor?

3. Sancţiunea interdicţiei de a ocupa funcţii publice (alese) pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, care se aplică direct/automat, în virtutea legii, în cazul constatării definitive a unui conflict de interese este compatibilă cu principiul proporţionalităţii şi pedepselor (art. 3, 6 şi 7 CEDO)?

4. Imposibilitatea de a contesta sancţiunea interdicţiei de a ocupa funcţii publice timp de 3 ani, reglementată de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, sancţiune care intervine automat, în temeiul legii, reprezintă o ingerinţă nejustificată/disproporţionată a dreptului de acces la justiţie/la o cale de atac efectivă şi astfel contravine cerinţelor prevăzute de art. 13 din Convenţie?

În susţinerea acestei cereri, recurentul arată că procedura solicitării de emitere a unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu a fost instituită în scopul asigurării unei jurisprudenţe cât mai unitare între statele membre cu privire la drepturile reglementate prin CEDO precum şi al degrevării instanţei europene, prin reducerea numărului mare de plângeri care sunt adresate acesteia, sens în care a fost adoptat Protocolul nr. 16 la Convenţie, ratificat şi de către România prin adoptarea Legii nr. 173/2022 (publicată în monitorul oficial, partea I nr. 560 din 08.06.2022).

Raportat la dosarul cauzei, cu privire la primele două chestiuni de principiu, subliniază că domeniul conflictelor de interese este un domeniu prin care se aduc restrângeri drepturilor fundamentale, atât prin instituirea abaterii - conflictul de interese cât şi prin gravitatea sancţiunilor aplicabile, că potrivit unei jurisprudenţe constante a CEDO, materia penală nu acoperă numai sfera care este definită formal astfel potrivit dreptului naţional (primul criteriu), prin incriminarea unor fapte ca fiind infracţiuni, ci şi unele abateri administrative, mai ales disciplinare, în funcţie de alte două criterii alternative, aşa cum a decis Curtea în Cauza Engel ş.a. c. Olandei: natura abaterii şi natura şi gravitatea sancţiunii şi că, referitor la abaterea disciplinară a conflictului de interese, din conţinutul art. 25 din Legea 176/2010, aceasta are un caracter exclusiv punitiv: atât sancţiunea principală a eliberării din funcţie, cât şi sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa orice funcţie publică electorală timp de 3 ani.

Analizând criteriile naturii penale a sancţiunii, concluzionează că abaterea administrativă a conflictelor de interese prevăzută de art. 25 din Legea 176/2010 este de natură penală, iar procedura de evaluare a conflictelor de interese este o procedură penală, în sensul art. 6 alin. (1) din Convenţie.

Prin raportare la jurisprudenţa naţională, consideră că se impune emiterea unui aviz consultativ cu privire la această chestiune de principiu, Curtea EDO fiind singura în măsură să stabilească în concret.

Cu privire la aplicarea principiului proporţionalităţii sancţiunilor şi pedepselor în materia conflictelor de interese şi conformitatea interdicţiei exercitării de funcţii alese pentru o perioadă de 3 ani, prevăzută de art. 25, alin. (2) din Legea 176/2010, cu drepturi şi principii garantate de Convenţie (art. 3, 6 şi 7), cu trimitere la cauza Vinter şi alţii împotriva Regatului Unit, Cererile nr. 66069/09, 130/10 şi 3896/10, punctul 835 şi 1026, concluzionează că principiul proporţionalităţii impune, pe de o parte, ca sancţiunea aplicată să corespundă gravităţii încălcării şi, pe de altă parte, ca la determinarea sancţiunii, precum şi la stabilirea cuantumului sancţiunii să se ţină seama de împrejurările individuale ale speţei. Or, aceste aspecte al proporţionalităţii sunt încălcate de sancţiunea interdicţiei privind ocuparea oricărei funcţii alese prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010.

Cu privire la imposibilitatea de a contesta/ataca aplicarea interdicţiei de a mai ocupa funcţii publice timp de 3 ani, reglementată de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, susţine că aceasta contravine cerinţelor prevăzute de art. 13 din Convenţie şi consideră că recurenta D. trebuie să dispună de un mecanism care să permită pronunţarea unei hotărâri pe fond cu privire la pretenţia sa (respectiv analiza interdicţiei prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 din perspectiva proporţionalităţii). O eventuală soluţie de respingere a recursului formulat de recurentul-reclamant Şerban atrage în mod automat aplicarea sancţiunii interdicţiei de 3 ani în temeiul legii, ope legis, fiind exclusă o procedură ulterioară, administrativă sau judiciară, de aplicare a acestei sancţiuni. Caracterul ope legis, al aplicării de drept, automate, în temeiul legii, al acestei interdicţii (sancţiuni) este indubitabil, fiind stabilit inclusiv printr-o Decizie ÎCCJ nr. 69/2017, pronunţată în dezlegarea unei chestiuni de drept.

24. Intimata consideră, în apărare, că cererea nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 173/2022, în sensul în care, dispoziţiile legale supuse interpretării sunt clare şi concise, fără a prezenta dificultate serioasă de interpretare.

Pe de altă parte, susţine că obiectul cauzei nu vizează legalitatea sau proporţionalitatea unei măsuri aplicate reclamantului, ci verificarea legalităţii raportului de evaluare, raport prin care ANI nu dispune aplicarea unor sancţiuni sau interdicţii, ci doar sesizează organele competente în vederea declanşării procedurii disciplinare conform art. 22 alin. (3) din Legea nr. 176/2020.

25. Înalta Curte reţine că, în temeiul art. 2 alin. (1) Legea nr. 173 din 8 iunie 2022, "Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie poate solicita Curţii Europene a Drepturilor Omului emiterea unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor şi libertăţilor din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau la protocoalelor la aceasta, în cazul în care apreciază că avizul consultativ este necesar pentru clarificarea unor aspecte ale cauzei în vederea pronunţării hotărârii:

a) în materie civilă, când este investită cu judecarea cauzei în recurs sau, după caz, în procedura sesizării în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept;…"

26. Din cuprinsul prevederilor legale enunţate se desprind condiţiile de admisibilitate a cererii de aviz consultativ al CEDO:

i) existenţa unei cauze în materie civilă, aflată în curs de judecată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie;

ii) cauza care face obiectul judecăţii să se afle în recurs sau în procedura sesizării în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept;

iii) solicitarea să privească chestiuni de principiu de interpretare ori aplicare a drepturilor şi libertăţilor din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau din protocoalele la aceasta;

iv) soluţionarea cauze (ori doar anumite aspecte ale acesteia) să depindă de chestiunea de principiu a cărei lămurire se cere.

În plus, din modul de redactare a textului de lege rezultă că solicitarea avizului consultativ este o chestiune lăsată la libera apreciere a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, nefiind obligatoriu.

27. Dacă primele condiţii sunt îndeplinite, cauza aflându-se în recurs pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie iar solicitarea recurentei priveşte, la nivel de aparenţă, interpretarea art. 6 CEDO, se impune a reţine, fără putinţă de tăgadă, că ultima condiţie nu este îndeplinită.

28. Raportat la motivul de recurs şi argumentele ce îl susţin (paragrafele 20-21): natura abaterii, natura şi gravitatea sancţiunii, aplicarea sau nu a principiului proporţionalităţii sancţiunii sunt chestiuni care nu fac obiectul analizei în recurs.

Recurenta nu a investit legal instanţa de recurs cu analiza acestor chestiuni, ridicate tardiv şi respinse, ca atare, de Înalta Curte (paragraful 19).

29. În consecinţă, în contextul arătat, limitele învestirii Înaltei Curţi şi motivele recursului formulat de reclamantă în termen legal, obligă instanţa de recurs, conform art. 477 din C. proc. civ. (aplicabil şi în recurs, în temeiul art. 494 C. proc. civ.), să dezlege numai chestiunea existenţei interesului reclamantului ori al soţiei acestuia şi aplicarea cu prioritate a interesului public.

30. Chestiunea naturii abaterii şi sancţiunii ori modalitatea aplicării sancţiunii nu au făcut obiectul judecăţii instanţei de fond şi nici cererii de recurs.

31. Mai mult, în consens cu poziţia intimatei-pârâte, Înalta Curte constată că obiectul judecăţii este reprezentat de un raport de evaluare prin care nu sunt aplicate sancţiuni ci doar se constată existenţa unor incidente de integritate, sancţiunea fiind aplicată, ulterior, în situaţia rămânerii definitive a raportului de evaluare, de instituţia din care face parte persoana evaluată, în urma unei proceduri disciplinare, aşa cum dispune art. 22 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

Numai în cazul reţinerii unei abateri şi aplicării unei sancţiuni, actul de sancţionare (sau actul prin care se constată decăderea persoanei din dreptul de a ocupa anumite funcţii pentru o perioadă de 3 ani) poate fi supus cercetării legalităţii de către instanţa de judecată, cale pe care pot fi ridicate şi pot fi soluţionate, criticile de nelegalitate cu privire la natura abaterii şi sancţiunii aplicate, inclusiv modul de aplicare automată a decăderii din dreptul de a ocupa anumite funcţii pentru o perioadă de trei ani.

32. Aceste argumente sunt suficiente, în opinia Înaltei Curţi, pentru a fundamenta concluzia lipsei de legătură a cererii de aviz CEDO cu cauza aflată pe rolul instanţei de recurs, motiv pentru care cererea recurentei va fi respinsă.

33. Cu privire la cererea de suspendare a judecăţii, în temeiul art. 413 alin. (1) indice 1 C. proc. civ.

Această cerere are ca reper sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene de către Curtea de Apel Timişoara, (investită cu o cauză similară având ca obiect contestaţie împotriva Raportului de evaluare nr. x/25.11.2019 emis de către Agenţia Naţională de Integritate), cu o trimitere preliminară privind următoarele întrebări:

1. Principiul proporţionalităţii pedepselor, conţinut de articolul 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, trebuie interpretat în sensul că se aplică şi altor fapte decât cele definite în mod formal de legea naţională ca fiind infracţiuni, dar care pot fi considerate "acuzaţii în materie penală", în sensul art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, prin prisma criteriilor dezvoltate de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în special cel al gravităţii sancţiunii, cum este în cauza principală cazul evaluării conflictelor de interese, care poate conduce la aplicarea sancţiunii complementare constând în interdicţia de a ocupa funcţii publice alese pentru o perioadă de 3 ani?

2. Dacă răspunsul la întrebarea nr. 1 este afirmativ, principiul proporţionalităţii pedepselor, conţinut de articolul 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, trebuie interpretat în sensul că se opune unei prevederi din legislaţia naţională de implementare prin care se aplică, în cazul constatării unui conflict de interese a unei persoane ce ocupă o funcţie de demnitate publică aleasă, în mod automat, în baza legii (ope legis), sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa funcţii publice alese exclusiv pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, fără a da posibilitatea stabilirii unei sancţiuni proporţionale cu abaterea săvârşită?

3. Dreptul la muncă, garantat de articolul 15, alin. (1) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, precum şi dreptul la o cale de atac eficientă şi la un proces echitabil, garantat de articolul 47 din Cartă, trebuie interpretate în sensul că se opun unei prevederi din legislaţia naţională de implementare prin care se aplică, în cazul constatării unui conflict de interese a unei persoane ce ocupă o funcţie publică aleasă, în mod automat, în baza legii (ope legis), sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa funcţii publice alese exclusiv pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, fără a da posibilitatea stabilirii unei sancţiuni proporţionale cu abaterea săvârşită?

Trimiterea preliminară formulată de către Curtea de Apel Timişoara a fost înregistrară pe rolul CJUE şi face obiectul Cauzei preliminare C-40/21.

Recurenta apreciază că soluţionarea cauzei preliminare C-40/21, respectiv răspunsul la întrebările formulate, are o deosebită importanţă şi pentru soluţionarea prezentei cauze.

34. Înalta Curte reţine că potrivit art. 413 alin. (1) pct. 11 C. proc. civ. instanţa poate suspenda judecată când, într-o cauză similară, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a fost sesizată cu o cerere de decizie preliminară.

În cauza C-40/21 instanţa europeană este chemată să se pronunţe cu privire la interpretarea art. 49, 15 şi 47 Carta drepturilor fundamentale, art. 6 CEDO, respectiv dacă normele invocate se opun unei reglementări naţionale privind sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa funcţii publice alese pentru o perioadă prestabilită de 3 ani.

35. Având în vedere obiectul întrebării preliminare şi particularităţile speţei de faţă, aflată în recurs, pentru argumentele deja expuse în paragrafele 28-32, contrar poziţiei recurentei, Înalta Curte opinează că soluţionarea recursului nu depinde de chestiunile ce fac obiectul trimiterii preliminare C-40/21, o eventuală decizie a instanţei europene în această cauză nefiind necesară pentru soluţionarea căii extraordinare de atac, prin urmare, va respinge cererea de suspendare a judecăţii recursului în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 indice 1 C. proc. civ.

36. Cu privire la cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:

1. Având în vedere că interdicţia de 3 ani prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 se aplică de drept, în temeiul legii, ope legis, ca urmare a rămânerii definitive a raportului de evaluare încheiat de Agenţia Naţională de Integritate (ANI) în privinţa unei incompatibilităţi/unui conflict de interese, fără a fi necesară îndeplinirea vreunei alte proceduri şi fără a exista posibilitatea practică de contestare a acestei sancţiuni, pentru că aceasta începe să producă efecte chiar din momentul rămânerii definitive a raportului prin respingerea definitivă a contestaţiei împotriva raportului de evaluare, în cadrul acestei contestaţii instanţa de contencios administrativ va verifica şi proporţionalitatea sancţiunii interdicţiei de 3 ani cu abaterea săvârşită?

2. Dacă răspunsul la prima întrebare este afirmativ şi instanţa de contencios administrativ va analiza legalitatea raportului de evaluare şi din perspectiva respectării principiului proporţionalităţii sancţiunii interdicţiei de 3 ani, aceasta, chiar dacă va reţine existenţa unei incompatibilităţi/unui conflict de interese, poate dispune anularea raportului de evaluarea pentru motivul că, în caz contrar, rămânerea definitivă a acestuia ar atrage aplicarea de drept, în temeiul legii, ope legis a interdicţiei de 3 ani şi astfel s-ar încălca principiul proporţionalităţii sancţiunilor Dispoziţiile legale referitoare la chestiunile de drept în discuţie.

Articolul 25 alin. (2) din Legea 176/2010 are următorul conţinut:

"(2) Persoana eliberată sau destituită din funcţie potrivit prevederilor alin. (1) sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepţia celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituiri din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcţie sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicţia de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de confirmare a existenţei unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate."

Recurenta susţine că problema de interpretare a acestui text de lege rezultă din faptul că sancţiunea interdicţiei de 3 ani, aplicabilă ope legis, îngrădeşte pentru o perioadă de 3 ani dreptul fundamental de a fi ales, precum şi dreptul fundamental la muncă, fiind astfel o sancţiune gravă, pentru care nu există nicio reglementare legală a unui control al proportionalităţii.

Singura ocazie în care ar putea fi efectuat un control al proportionalităţii sancţiunii cu abaterea săvârşită este în cadrul contestaţiei împotriva raportului de evaluare emis de Agenţia Naţională de Integritate (ANI), când instanţa analizează împrejurările de fapt şi de drept ale presupusului incident de integritate.

37. Asupra admisibilităţii sesizării, Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 519 din C. proc. civ., dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.

Conform art. 520 alin. (1) C. proc. civ., sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie se face de către completul de judecată după dezbateri contradictorii, dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute la art. 519, prin încheiere care nu este supusă niciunei căi de atac, iar dacă prin încheiere se dispune sesizarea, aceasta va cuprinde motivele care susţin admisibilitatea sesizării potrivit dispoziţiilor art. 519, punctul de vedere al completului de judecată şi al părţilor, iar aliniatul 2 prevede că, prin încheiere, cauza va fi suspendată până la pronunţarea hotărârii prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept.

38. Din cuprinsul prevederilor legale enunţate se desprind condiţiile de admisibilitate pentru declanşarea procedurii de sesizare în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, condiţii care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, după cum urmează:

i) existenţa unei cauze aflate în curs de judecată;

ii) cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenta legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să soluţioneze cauza;

iii) instanţa care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să judece cauza în ultimă instanţă;

iv) soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere;

v) chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă;

vi) chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare;

vii) problema pusă în discuţie trebuie să fie una veritabilă, norma legală fiind susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite.

39. Primele trei condiţii sunt îndeplinite, nefiind necesară o discuţie suplimentară, întrucât Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este legal investită cu soluţionarea căii de atac a recursului împotriva unei hotărâri pronunţare în materia contenciosului administrativ de către Curtea de apel.

40. Cu privire la condiţia iv) – a legăturii cu cauza– Înalta Curte constată că aceasta nu este îndeplinită, pentru argumentele deja relevate în paragrafele 28-32.

41. Soluţionarea recursului nu depinde de chestiunile a căror lămurire se solicită, respectiv, nici de aplicarea de drept a interdicţiei de 3 ani prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, ca urmare a rămânerii definitive a raportului de evaluare încheiat de Agenţia Naţională de Integritate în privinţa conflictului de interese şi nici de analiza legalităţii raportului de evaluare din perspectiva respectării principiului proporţionalităţii acestei sancţiuni, calea extraordinară de atac fiind limitată la criticile din cererea de recurs care nu vizează aceste chestiuni.

42. Potrivit art. 483 alin. (3) coroborat cu art. 488 C. proc. civ., recursul este o cale extraordinară de atac care analizează legalitatea hotărârii atacate în cazurile strict reglementate de lege şi în limita criticilor formulate.

43. Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge cererea de sesizare a completului pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, ca inadmisibilă, nefiind întrunite în mod cumulativ toate condiţiile prevăzute de art. 519 C. proc. civ.

44. Cu privire la cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, pe calea procedurii trimiterii preliminare cu următoarele întrebări:

1. Posibilitatea (perspectiva) exercitării unei evaluări a averii, a incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese, de către Agenţia Naţională de Integritate - ANI, în privinţa judecătorilor care compun completurile de judecată ce soluţionează contestaţiile tuturor persoanelor vizate de rapoartele Agenţiei şi în care Agenţia este parte - posibilitate care nu este îngrădită sau însoţită de garanţii - este contrară articolului 2 TUE, privind statul de drept, şi articolului 19 alin. (1) TUE, coroborat cu articolul 47 alin. (1) şi (2) CDFUE, privind dreptul la protecţie jurisdicţională efectivă, pentru că nu exclud orice îndoială legitimă privind existenţa unei influenţe exterioare asupra activităţii de judecată a acestor contestaţii şi nu înlătură astfel o lipsă a aparenţei de independenţă sau de imparţialitate a acestora, care aduce atingere încrederii pe care justiţia trebuie să o inspire justiţiabililor într-o societate democratică şi într-un stat de drept?

2. Articolele 10, 11 şi 13 din Directiva 95/46 privind protecţia persoanelor fizice în ceea ce priveşte prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date trebuie interpretate în sensul că se opun unor măsuri naţionale precum cele în discuţie în litigiul principal, care permit unei autorităţi a administraţiei publice a unui stat membru să transmită date personale unei alte autorităţi a administraţiei publice cu atribuţii în evaluarea conflictelor de interese şi incompatibilităţilor persoanelor care ocupă funcţii publice şi prelucrarea lor ulterioară, fără ca persoanele vizate să fi fost informate despre această transmitere sau despre această prelucrare?

3. Principiul proporţionalităţii infracţiunilor şi pedepselor, conţinut de articolul 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, trebuie interpretat în sensul că se aplică şi altor fapte decât cele definite în mod formal de legea naţională ca fiind infracţiuni, dar care pot fi considerate "acuzaţii în materie penală", în sensul art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, prin prisma criteriilor dezvoltate de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în special cel al gravităţii sancţiunii, cum este în cauza principală cazul evaluării conflictelor de interese sau a stării de incompatibilitate, care poate conduce la aplicarea sancţiunii complementare constând în interdicţia de a ocupa funcţii publice alese pentru o perioadă de 3 ani?

4. Dacă răspunsul la întrebarea nr. 4 este afirmativ, principiul proporţionalităţii infracţiunilor şi pedepselor, conţinut de articolul 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, trebuie interpretat în sensul că se opune unei prevederi din legislaţia naţională de implementare prin care se aplică, în cazul constatării unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate a unei persoane ce ocupă o funcţie de demnitate publică aleasă, în mod automat, în baza legii (ope legis), sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa funcţii publice alese exclusiv pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, fără a da posibilitatea stabilirii unei sancţiuni proporţionale cu abaterea săvârşită?

5. Dreptul la muncă, garantat de articolul 15, alin. (1) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, dreptul de a fi ales, garantat de articolele 39 şi 40 din Cartă, precum şi dreptul la o cale de atac eficientă şi la un proces echitabil, garantat de articolul 47 din Cartă, trebuie interpretate în sensul că se opun unei prevederi din legislaţia naţională de implementare prin care se aplică, în cazul constatării unei stări de incompatibilitate în ceea ce priveşte o persoană ce ocupă o funcţie publică aleasă, în mod automat, în baza legii (ope legis), sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa funcţii publice alese exclusiv pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, fără a da posibilitatea stabilirii unei sancţiuni proporţionale cu abaterea săvârşită?

45. Primordial, Înalta Curte aminteşte că potrivit art. 267 alin. (1) lit. b) TFUE, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se pronunţe cu titlu preliminar "cu privire la interpretarea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii".

Potrivit alin. (2), "În cazul în care o asemenea chestiune se invocă în faţa unei instanţe dintr-un stat membru, această instanţă poate, în cazul în care apreciază că o decizie în această privinţă îi este necesară pentru a pronunţa o hotărâre, să ceară Curţii să se pronunţe cu privire la această chestiune" iar potrivit alin. (3), în "cazul în care o asemenea chestiune se invocă într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe naţionale ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanţă este obligată să sesizeze Curtea."

Totuşi, potrivit unei practici constante a CJUE (cauza CILFIT, C-283/81), instanţa naţională nu are această obligaţie dacă este îndeplinită una din următoarele condiţii:

- dacă se stabileşte că respectiva chestiune de interpretat este irelevantă în cauza dedusă judecăţii;

- dacă prevederea UE a făcut deja obiectul interpretării CJUE;

- dacă interpretarea dreptului UE este atât de evidentă încât nu lasă loc niciunei îndoieli rezonabile (Teoria actului clar).

Înalta Curte observă că Dreptul UE a asimilat Convenţia (CEDO) precum şi întreaga Cartă a drepturilor omului dar şi că România le-a încorporat în ordinea juridică internă.

În continuare, Înalta Curte consideră necesar a prezenta, în esenţă, şi recomandările Curţii europene de justiţie (Recomandări în atenţia instanţelor naţionale, referitoare la efectuarea trimiterilor preliminare 2019/C 380/01 pct. 3 din Introducere), conform cărora: "Competenţa Curţii de a se pronunţa cu titlu preliminar cu privire la interpretarea sau la validitatea dreptului Uniunii se exercită la iniţiativa exclusivă a instanţelor naţionale, indiferent de împrejurarea dacă părţile din litigiul principal şi-au exprimat sau nu şi-au exprimat dorinţa cu privire la o sesizare a Curţii. Întrucât este chemată să îşi asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunţată, instanţa naţională sesizată cu soluţionarea unui litigiu – şi numai ea – este cea care are competenţa să aprecieze, luând în considerare particularităţile fiecărei cauze, atât necesitatea unei cereri de decizie preliminară pentru a fi în măsură să pronunţe propria hotărâre, cât şi pertinenţa întrebărilor pe care le adresează Curţii."

În privinţa obiectului şi întinderii cererii de decizie preliminară, se recomandă la pct. 8: "Cererea de decizie preliminară trebuie să se refere la interpretarea sau la validitatea dreptului Uniunii, iar nu la interpretarea normelor dreptului naţional sau la aspecte de fapt invocate în cadrul litigiului principal." iar pct. 9 cere instanţei de trimitere să identifice cu precizie dispoziţiile de drept al Uniunii a căror interpretare este solicitată sau a căror validitate este pusă în discuţie.

Pct. 26 subliniază rolul pe care Curtea îl are în cadrul procedurii preliminare, şi anume acela de a contribui la administrarea efectivă a justiţiei în statele membre, iar nu de a formula opinii consultative cu privire la chestiuni generale sau ipotetice.

În ceea ce priveşte trimiterile preliminare care se referă la interpretarea Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, pct. 10 relevă faptul că "este important să se amintească faptul că, în temeiul articolului 51 alin. (1) din aceasta, dispoziţiile cartei se adresează statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii. Deşi ipotezele unei asemenea puneri în aplicare pot fi diverse, este totuşi necesar ca din cererea de decizie preliminară să reiasă, în mod clar şi neechivoc, că o altă normă de drept al Uniunii decât carta este aplicabilă cauzei principale. Întrucât Curtea nu este competentă să se pronunţe asupra unei cereri de decizie preliminară atunci când o situaţie juridică nu intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, dispoziţiile cartei eventual invocate de instanţa de trimitere nu pot constitui prin ele însele temeiul acestei competenţe."

Nu în ultimul rând, CJUE a statuat că, pe această cale, nu fixează reguli procedurale naţionale, ci enunţă exigenţele dreptului UE care trebuie satisfăcute confirmând constant principiul autonomiei instituţionale a Statelor membre în materie de organizare judiciară şi de drept procedural: "în absenţa reglementării comunitare, aparţine ordinii juridice interne a fiecărui Stat membru de a stabili jurisdicţiile competente, modalităţile de acţiune în justiţie şi procedurile destinate să asigure protecţia drepturilor justiţiabililor, ca efect al dreptului comunitar" (CJUE hot. Mireco/10.07.1980).

47. Aplicând aceste recomandări, principii şi jurisprudenţă CJUE în speţă, Înalta Curte constată că întrebările recurentei, referitoare la încălcarea drepturilor prevăzute de articolului 2 şi 19 alin. (1) Tratatul UE, articolele 15, 39, 40, 47 alin. (1) şi (2), 49 Carta Drepturilor Fundamentale ale UE, art. 6 CEDO, articolele 10, 11 şi 13 din Directiva 95/46 privind protecţia persoanelor fizice nu sunt pertinente.

Pe de o parte, recursul nu priveşte niciuna dintre chestiunile ce fac obiectul cererii recurentei, pentru argumentele expuse în paragrafele 28-32, respectiv 40-42, din prezentele considerente.

Niciuna dintre aceste întrebări nu vizează criticile din cererea de recurs privind inexistenţei interesului patrimonial în persoana cercetată ori a soţului acesteia, lipsa pagubei ori prevalenţa interesului public al unităţii administrativ teritoriale, fiind, deci, lipsite de pertinenţă în soluţionarea recursului.

48. Pe de altă parte, se constată că prima întrebare vizează o situaţie pur ipotetică, fără corespondenţă în cauza concretă dedusă judecăţii, întrucât nu s-a pus în discuţie imparţialitatea şi independenţa judecătorului.

Această întrebare se referă la situaţia exercitării activităţii de evaluare a ANI şi în privinţa judecătorilor care compun completurile de judecată ce soluţionează cauzele persoanelor vizate de rapoartele ANI, situaţie pe care intimatul-reclamant o găseşte contrară art. 2 TUE şi art. 19 alin. (1) TUE coroborat cu art. 47 alin. (1) şi (2) CDFUE.

Deci recurentul pune problema dacă completurile de judecată ale secţiilor de contencios administrativ ale ICCJ-SCAF şi curţilor de apel, competente să soluţioneze contestaţiile împotriva rapoartelor de evaluare, pot reprezenta instanţe imparţiale şi independente, având în vedere că judecătorii pot oricând face obiectul unei proceduri de evaluare efectuată chiar de către ANI, care este parte în dosarele judecate.

Ar rezulta că intimatul-reclamant are o îndoială cu privire la independenţa şi imparţialitatea completului de judecată, fără însă să fi invocat vreun incident procedural referitor la astfel de împrejurări.

Înalta Curte constată că nu este necesară adresarea întrebării, nefiind prezentate de către reclamant argumente care să releve nevoia obiectivă de interpretare a normelor de drept unional pentru decizia pe care trebuie să o pronunţe instanţa de recurs şi nici o dilemă serioasă referitoare la interpretarea dreptului european, în raport cu normele de organizare judiciară naţionale.

Împrejurarea că o reglementare naţională îi supune inclusiv pe judecători controlului ANI în materie de incompatibilităţi, conflicte de interese şi dobândire a averii nu trebuie considerată un element de natură să afecteze independenţa judecătorului şi, astfel, să nască îndoieli în privinţa îndeplinirii cerinţei de asigurare a unei protecţii jurisdicţionale efective, cerinţă impusă de art. 19 alin. (1) TUE.

49. Cea de-a doua întrebare este inadmisibilă din perspectiva faptului că reclamanta nu a invocat nelegalitatea prelucrării datelor cu caracter personal ori dreptul de acces la aceste informaţii, nici în prima instanţă şi nici în recurs.

50. Ultimele 3 întrebări, care trebuie privite împreună, se referă la proporţionalitatea sancţiunii, modalitatea de aplicare a acestora şi existenţa unei căi de atac eficiente, care, însă, nu fac obiectul cererii deduse judecăţii. Aşa cum s-a relevat şi în considerentele din paragraful 31, în cauză, obiectul analizei instanţei instanţei de fond este un raport de evaluare prin care se constată existenţa unor incidente de integritate, sancţiunea fiind aplicată, ulterior, în situaţia rămânerii definitive a raportului de evaluare, de instituţia din care face parte persoana evaluată, în urma unei proceduri disciplinare, aşa cum dispune art. 22 alin. (2) din Legea nr. 176/2010. Aceste dispoziţii fac trimitere implicit la calea legală de verificare a criticilor de nelegalitate cu privire la natura abaterii şi sancţiunii aplicate, o cale diferită de cea prezentă.

51. În plus, trebuie observat faptul că recurentul nu invocă chestiuni în legătură cu aplicarea uniformă a dreptului Uniunii Europene. Cererea de decizie preliminară trebuie să se refere la interpretarea dreptului Uniunii, nu la analiza conformităţii dreptului naţional cu dreptul UE.

52. Pentru toate aceste considerente, în acest litigiu şi în acest stadiu procesual, Înalta Curte consideră că întrebările nu sunt pertinente şi nu respectă premisa instituită prin art. 267 par. 1 din TFUE, motiv pentru care cererea de sesizare a Curtea de Justiţie a Uniunii Europene urmează a fi respinsă precum şi cererea accesorie de suspendare a judecăţii recursului până la soluţionarea trimiterii preliminare.

53. În ceea ce priveşte recursul recurentei-reclamante, judecând în limitele motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a argumentelor recurentei şi apărărilor intimatei (rezumate la punctele 3 şi 4 din prezenta hotărâre), Înalta Curte constată că acesta este nefondat pentru următoarele considerente:

În ceea ce priveşte motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 Noul C. proc. civ., instanţa de recurs constată că, potrivit acestui text de lege, casarea unei hotărâri se poate cere atunci când nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori cuprinde numai motive străine de natura cauzei.

Analizând considerentele sentinţei atacate, sub aspectul ipotezei invocate în cererea de recurs, Curtea constată că aceasta cuprinde motivele pe care se întemeiază, aceasta respectând exigenţele art. 425 C. proc. civ.

Instanţa de fond a realizat o analiză a tuturor aspectelor de fapt şi de drept relevante pe care speţa de faţă le implică, aşa cum au fost relevate în esenţă la punctul 6 din prezentele considerente.

Faptul că raţionamentul judecătorului este diferit de cel al recurentului reclamant nu poate circumstanţia motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., aspectele ridicate prin cererea de recurs putând fi analizate doar din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, acest motiv de recurs.

În privinţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se reţine, apriori, că acesta este incident în cazul în care hotărârea a fost dată cu interpretarea ori aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a art. 77 din Legea nr. 161/2003, art. 46 alin. (1), din Legea nr. 215/2001 şi art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004.

Primul argument al recurentului se referă la greşita aplicare a acestor prevederi întrucât nu este îndeplinită condiţia existenţei interesului patrimonial pentru sine/soţ.

Înalta Curte constată că, raportat la însuşi obiectul închirierii, rezultă că acesta a avut vocaţia să producă un folos material direct pentru soţia reclamantului, persoana fizică autorizată chiriaşă. Acest beneficiu/folos material constă în dreptul de a utiliza terenurile închiriate şi, implicit, la subvenţiilor agricole pe care le-a obţinut în cadrul schemei unice de plată pe suprafaţă.

În consecinţă, corect a reţinut prima instanţa că la momentul participării la deliberarea şi adoptarea hotărârii de consiliul local, prin care s-a decis închirierea suprafeţei de teren din domeniul privat al unităţii administrativ teritoriale, reclamantul, în calitate de consilier local şi soţ, putea anticipa beneficiul patrimonial pentru soţia sa.

Recurentul susţine că nu a existat un folos material efectiv însă, această susţinere este nerelevantă întrucât textele legale care reglementează conflictul de interese de natură administrativă se raportează la prefigurarea folosului material şi la caracterul potenţial al acestuia, art. 75 din Legea nr. 393/2004 utilizând expresiile "să anticipeze" şi "ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj".

În reglementarea conflictului de interese de natură administrativă, conform art. 70 şi 76 din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 din Legea nr. 393/2004, legiuitorul nu a condiţionat existenţa conflictului de interese de criteriile invocate de recurent.

Astfel, este lipsit de relevanţă scopul emiterii hotărârii de consiliul local şi nici susţinerea că reclamantul a acţionat în interesul unităţii administrativ teritoriale.

Textele legale menţionate nu fac nicio distincţie şi nici interpretul nu trebuie să o facă. Important este că, putând anticipa interesul personal al soţiei sale, recurentul-reclamant nu trebuia să participe la adoptarea hotărârii, indiferent de efectele acestei hotărâri în planul interesului public.

De asemenea, nu este negat principiul supremaţiei interesului public, principiu avut în vedere şi în privinţa rolului reglementării conflictului de interese, care priveşte prevenirea situaţiilor în care funcţionari publici sau demnitari ar sluji interesul personal, datorită existenţei unei împrejurări care le-ar aduce acestora, rudelor, prietenilor sau asociaţilor lor un anumit avantaj. Importanţa acestor situaţii este dată de faptul că simpla lor existenţă prezintă un potenţial pericol de lipsă de imparţialitate.

În legătură cu noţiunea de "personal" opusă celei de "public" şi la conflictul dintre interesul privat şi cel public, Înalta Curte constată că, prin participarea la deliberarea şi adoptarea HCL 11/2015, recurentul-reclamant a avut o contribuţie personală la procesul decizional privind închirierea terenului.

Concret, este posibilă manifestarea imparţialităţii consilierului local în procesul decizional, intrând în conflict: interesul de natură privată ca soţia sa să obţină avantaje patrimoniale din închiriere, cu interesul public ca, această închiriere şi condiţiile închirierii să fie avantajoase pentru patrimoniul unităţii administrativ teritoriale.

Este de necontestat că încheierea contractului a adus avantaje patrimoniale unităţii administrativ teritoriale, însă consilierul local nu poate lua decizia respectivă chiar dacă apreciază că este pe deplin obiectiv, deoarece are obligaţia de a nu participa la decizia în care interesul personal este manifest.

Într-adevăr prevenirea conflictului între interesele personale şi cele publice, în apărarea principiilor enunţate de legiuitor: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public, constituie un imperativ esenţial într-o societate democratică, însă argumentaţia recurentului nu rezonează cu aceste principii.

Nu în ultimul rând, este lipsit de relevanţă faptul invocat de recurent cu privire posibilitatea participării neîngrădite a oricărei persoane la licitaţie, conflictul de interese există, textul de lege care îl instituie fiind clar, necondiţionat şi necircumstanţiat.

Prin urmare, Înalta Curte împărtăşeşte concluzia primei instanţe în sensul că, în speţă, s-a dovedit existenţa unui conflict de interese şi că reclamantul avea obligaţia să nu participe ori să se abţină de la vot.

54. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste considerente, având în vedere că prima instanţă a realizat o legală interpretare şi aplicare a normelor de drept material, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul reclamantei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia tardivităţii motivelor de recurs de ordine publică, formulate la data de 15 februarie 2022.

Respinge cererea de solicitare a avizului consultativ al Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Respinge cererea de suspendare a judecării cauzei, în temeiul art. 413 alin. (1)1 C. proc. civ.

Respinge cererea privind sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 59 din data de 01 februarie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 februarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.