Disproportionate contractual penalty in health insurance framework contract voided for violation of administrative proportionality principle

Şedinţa publică din data de 7 februarie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea înregistrată la data de 26 ianuarie 2018 pe rolul Curţii de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/26.01.2018, reclamantul Spitalul Clinic de Pneumofiziologie Constanţa a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, Ministerul Sănătăţii şi Guvernul României, anularea dispoziţiilor art. 102 alin. (3) lit. a) din Anexa nr. 2 a H.G. nr. 400/2014 pentru aprobarea pachetelor de servicii şi a Contractului - cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2014 - 2015, modificată şi completată în anul 2015 de H.G. nr. 205/2015, precum şi anularea dispoziţiilor art. 8 alin. (3) lit. a) din Anexa nr. 26 a Ordinului nr. 338/186/2015 al Ministrului Sănătăţii şi al Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare în anul 2015 a H.G. nr. 400/2014 pentru aprobarea pachetelor de servicii şi a Contractului-cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2014 – 2015.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 152 din 3 octombrie 2018, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile ca nefondate, a admis acţiunea formulată de reclamantul Spitalul Clinic de Pneumofiziologie Constanţa şi a anulat dispoziţiile art. 102 alin. (3) lit. a) din Anexa nr. 2 a H.G. nr. 400/2014 şi dispoziţiile art. 8 alin. (3) lit. a) din Anexa nr. 26 a Ordinului nr. 338/186/2015 al Ministerului Sănătăţii şi al Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate. Totodată, prima instanţă a dispus publicarea hotărârii, după rămânerea definitivă, în Monitorul Oficial al României - Partea I.

1.3. Împotriva sentinţei civile nr. 152 din data de 3 octombrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

1.4. Prin decizia civilă nr. 5558 din 16 noiembrie 2021, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursurile formulate de pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, a casat în tot sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleaşi instanţe.

1.5. Cauza a fost reînregistrată la data de 5 ianuarie 2022 pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2018*. Prin încheierea de şedinţă din data de 07.02.2022 a fost respinsă ca nefondată excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Constanţa.

2. Hotărârea instanţei de fond

În rejudecare, prin sentinţa civilă nr. 24 din 14 februarie 2022, Curtea de Apel Constanţa – secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondate excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului Spitalul Clinic de Pneumofiziologie Constanţa, excepţia lipsei de interes în formularea acţiunii şi excepţia lipsei de obiect a acţiunii.

De asemenea, prima instanţă a admis (după casare) acţiunea formulată de reclamantul Spitalul Clinic de Pneumofiziologie Constanţa şi a anulat dispoziţiile art. 102 alin. (3) lit. a) din Anexa nr. 2 a Hotărârii Guvernului nr. 400/2014 pentru aprobarea pachetelor de servicii şi a Contractului-cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2014 – 2015, şi dispoziţiile art. 8 alin. (3) lit. a) din Anexa nr. 26 a Ordinului nr. 388/186/2015 al Ministerului Sănătăţii şi al Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare în anul 2015 a Hotărârii Guvernului nr. 400/2014 pentru aprobarea pachetelor de servicii şi a Contractului-cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2014 – 2015, dispunând, totodată, publicarea hotărârii, după rămânerea definitivă, în Monitorul Oficial al României - Partea I.

3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva sentinţei civile menţionate anterior în punctul I.2, au declarat recurs pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

3.1. Invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul Ministerul Sănătăţii a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În susţinerea recursului se arată, în esenţă, următoarele:

În mod greşit Curtea a apreciat ca fondată critica de nelegalitate formulată de reclamant, reprezentată de încălcarea principiului proporţionalităţii.

Consideră că nu sunt incidente în prezenta cauză dispoziţiile art. 53 din Constituţia României întrucât principiul proporţionalităţii, astfel cum este reglementat în ipoteza particulară a acestui articol constituţional, presupune caracterul excepţional al restrângerilor exerciţiului drepturilor sau libertăţilor fundamentale, ceea ce implică, în mod necesar, şi caracterul lor temporar.

Instanţa nu arată asupra căror drepturi şi libertăţi a fost restrâns exerciţiul, astfel, consideră că aceste prevederi sunt străine prezentei cauze.

Reţinând că prin sentinţa atacată, Curtea nu a constatat nicio încălcare a Legii nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, apreciază că legalitatea unui act administrativ poate fi verificată prin raportare la următoarele condiţii generale: actul este emis în conformitate cu dispoziţiile constituţionale, cu legile adoptate de parlament şi cu toate actele normative cu forţă juridică superioară; actul este emis de autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale; actul este emis în forma şi prin procedura prevăzută de lege.

Recurenta distinge între "legalitatea" şi "oportunitatea" actelor administrative, făcând referire la jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ în analiza "excesului de putere" şi la jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României cu privire la cenzurarea oportunităţii aprecierii organului administrativ.

Totodată, recurenta tratează în cererea de recurs, din punct de vedere teoretic, consecinţele nerespectării condiţiilor de validitate la adoptarea sau emiterea actelor administrative, iar în ceea ce priveşte anularea actului administrativ normativ, aminteşte că potrivit prevederilor art. 23 din legea contenciosului administrativ aceasta produce efecte doar pentru viitor.

Învederează că reglementările art. 102 alin. (3) Anexa 2 la H.G. nr. 400/2014 se referă la sancţiunile graduale aplicabile pentru nerespectarea unei obligaţii contractuale şi au în vedere întărirea disciplinei contractuale, apreciind că nu există o evidentă disproporţie între fapta săvârşită şi sancţiunea aplicată.

Arată că valoarea reţetelor putea fi mult mai mare iar legiuitorul nu putea să individualizeze fiecare sancţiune raportat la această valoare, sancţiunea aplicată reclamantei având în vedere "antecedentele şi perseverenţa în a nu înregistra reţetele medicale".

Recurenta face referire la faptul că sancţiunile au fost aplicate unitar, tuturor furnizorilor de servicii medicale spitaliceşti care au încălcat obligaţia contractuală, indiferent de forma de organizare şi de forma de proprietate- public sau privat. Nivelul sancţiunilor graduale (10%, 20%) a fost aplicabil la nivelul tuturor furnizorilor de servicii medicale în cadrul cărora îşi desfăşurau activitatea medicii prescriptori.

Concluzionează că prevederile din actele normative atacate nu contravin niciunei dispoziţii legale, fiind edictate din necesitatea asigurării unui cadru juridic stabil şi sigur pentru o bună desfăşurare a relaţiilor contractuale dintre furnizorii de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale şi casele de asigurări de sănătate, necesare îmbunătăţirii asigurării accesului persoanelor asigurate la servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale.

Nu în ultimul rând, subliniază faptul că elaborarea dispoziţiilor celor două acte normative a fost făcută cu respectarea dispoziţiilor legale invocate, atât cu privire la negociere, consultare, cât şi cu privire la publicarea anunţului referitor la această acţiune, cu respectarea principiului transparenţei şi al proporţionalităţii.

În drept, recursul a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 488 aliniatul 1 punctul 8 şi următoarele C. proc. civ., Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, H.G. nr. 144/2010 privind organizarea şi funcţionarea ministerului sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 544/2004 a contenciosului administrativ, precum şi orice alte dispoziţii legale incidente în materie.

3.2. În cauză a formulat recurs şi pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, prin care, apreciind ca fiind incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii în contencios administrativ promovată de intimatul – reclamant Spitalul Clinic de Pneumofiziologie Constanţa, ca neîntemeiată.

În esenţă, recurenta pârâtă Casa naţională de asigurări de sănătate susţine nelegalitatea hotărârii din perspectiva respectării procedurii de adoptare a actului normativ, fără propuneri de modificare şi fără obiecţiuni la semnarea contractului cadru.

Restul criticilor sunt similare cu cele formulate de Ministerul Sănătăţii.

3.3. Recurentul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, a susţinut că sentinţa atacată este nelegală prin raportare la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecarea cauzei pe fond, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În susţinerea recursului, recurentul Guvernul României formulează critici identice cu cele ale recurentului-pârât Ministerul Sănătăţii.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă în dosarul cauzei, intimatul – reclamant Spitalul Clinic de Pneumofiziologie Constanţa a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate, şi menţinerea, drept temeinică şi legală, a hotărârii primei instanţe, solicitând totodată efectuarea de cercetări în privinţa dovezii calităţii semnatarilor recursurilor de reprezentanţi ai recurenţilor.

Intimatul reclamant consideră legală hotărârea atacată raportat la dispoziţiile legale incidente şi la starea de fapt reţinut în cauză.

Reiterează faptul că reclamantului i-a fost reţinută suma totală de 76.753,91 RON pentru un număr de 5 prescripţii medicale în valoare totală de 500 RON, din care CAS decontează doar o parte, restul fiind suportate de pacienţi.

Menţionează că prevederile contractului au fost impuse de pârâtă într-un contract preformulat, clauzele contractuale fiind stabilite prin acte normative.

Susţine lipsa de proporţionalitate a sancţiunii faţă de fapta săvârşită, afirmând că principiul proporţionalităţii este unul din principiile generale de drept aplicabile în toate ramurile de drept şi reglementat în mod expres de legea fundamentală, Constituţia României în articolul 53.

Invocă jurisprudenţa curţii de justiţie a Uniunii Europene, doctrina precum şi art. 9 din O.U.G. nr. 57/2019, privind codul administrativ.

În drept, s-au invocat dispoziţiile art. 205 C. proc. civ. şi toate dispoziţiile din actele normative invocate la care a făcut referire în cuprinsul întâmpinării.

5. Răspunsul la întâmpinare

Prin răspunsul la întâmpinare formulat, recurentul – pârât Ministerul Sănătăţii a învederat că şi-a îndeplinit obligaţia de achitare a taxei judiciare de timbru şi, prin evocarea unor considerente similare celor expuse în memoriul de recurs, a solicitat respingerea apărărilor formulate de intimatul – reclamant, ca neîntemeiate.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 5 iulie 2022 s-a fixat termen de judecată la data de 11 ianuarie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

În şedinţa publică din 11.01.2023 au fost luate în discuţie toate chestiunile prealabile invocate de părţi.

II. Soluţia instanţei de recurs asupra căii de atac formulate

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, probele administrate, normele legale incidente şi apărările expuse în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâţii Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, Ministerul Sănătăţii şi Guvernul României sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Prima instanţă a anulat dispoziţiile atacate: art. 102 alin. (3) lit. a) din Anexa 2 a H.G.. nr. 400/2014 şi, respectiv, art. 8 alin. (3) lit. a) din Anexa 26 a Ordinului nr. 338/186/2015 al Ministerului Sănătăţii şi al preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate.

Cele două acte normative reglementează, printre altele, drepturile şi obligaţiile părţilor în contractul-cadru privind condiţiile acordării asistenţei medicale, a medicamentelor şi a dispozitivelor medicale în sistemul asigurărilor sociale de sănătate pentru anul 2015.

Potrivit art. 6 din H.G. nr. 400/2014 raporturile dintre furnizorii de servicii medicale şi casele de asigurări de sănătate sunt raporturi civile care vizează raporturi multianuale şi se stabilesc şi se desfăşoară pe bază de contract.

Acelaşi act normativ prevede că modelele de contract sunt prevăzute în norme iar utilizarea acestora este obligatorie, precum şi că nerespectarea obligaţiilor contractuale conduce la aplicarea măsurilor prevăzute în contractele încheiate între furnizori şi casele de asigurare.

Aceste norme sunt date în aplicarea Legii nr. 95/2006 care prevede în art. 311 că sancţiunile pentru nerespectarea obligaţiilor contractuale de către furnizorii de servicii medicale se stabilesc prin contractul cadru.

Potrivit articolului 92, anexa 2 din Hotărârea de Guvern numărul 400/2014, lit. ao), reclamantul, în calitate de parte contractantă, avea obligaţia să introducă în sistemul informatic toate prescripţiile medicale electronice prescrise off-line şi prescripţiile medicale cu regim special unic pe ţară pentru prescrierea substanţelor şi preparatelor stupefiante şi psihotrope, în termen de maximum 30 de zile calendaristice de la data prescrierii.

Art. 102 alin. (3) prevede că, pentru nerespectarea acestei obligaţii, se aplică următoarele sancţiuni:

"a) la prima constatare se diminuează cu 10% valoarea lunară de contract, pentru luna în care s-a produs această situaţie;

b) la a doua constatare şi la următoarele constatări după aceasta, se diminuează cu 20% valoarea lunară de contract, pentru luna în care s-a produs această situaţie."

Pentru punerea în aplicare a sancţiunii prevăzute la alin. (3), nerespectarea obligaţiei de la art. 92 lit. ao) se constată de casele de asigurări de sănătate prin compararea pentru fiecare medic prescriptor aflat în relaţie contractuală cu casa de asigurări de sănătate a componentei prescriere cu componenta eliberare pentru toate prescripţiile medicale electronice off-line şi pentru prescripţiile medicale cu regim special unic pe ţară pentru prescrierea substanţelor şi preparatelor stupefiante şi psihotrope.

Înalta Curte reţine că aceste dispoziţii au avut aplicabilitate doar în anul 2015 iar prin H.G. nr. 432/2016 a fost modificat aliniatul 3 în sensul următor:

"(3) În cazul în care în derularea contractului se constată nerespectarea obligaţiei prevăzute la art. 92 alin. (1) lit. ao), se aplică următoarele sancţiuni:

a) la prima constatare, avertisment scris;

b) la a doua constatare se diminuează cu 1% valoarea lunară de contract, pentru luna în care s-a produs această situaţie;

c) la a treia constatare şi la următoarele constatări după aceasta, se diminuează cu 3% valoarea lunară de contract, pentru luna în care s-a produs această situaţie."

Prima instanţă a reţinut nelegalitatea dispoziţiilor atacate din perspectiva încălcării principiului proporţionalităţii prevăzut de art. 53 Constituţie, potrivit căruia: " (1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.

(2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii."

Câteva chestiuni prealabile sunt necesare pentru a lămuri regulile şi principiile care guvernează dreptul administrativ şi, respectiv, legalitatea/oportunitatea actului administrativ normativ din perspectiva principiului proporţionalităţii, puse în discuţie de considerentele hotărârii atacate şi criticile din recurs.

Mai întâi, incidenţa în cauză a articolului 53 din Constituţie nu poate fi reţinută în mod direct întrucât reclamanta nu a invocat niciun drept sau interes legitim restrâns prin norma atacată iar instanţa nu poate suplini această lipsă.

Pe de altă parte, însă, se impune cu evidenţă faptul că orice sancţiune pecuniară este aptă să lezeze persoana sancţionată şi că principiul proporţionalităţii îşi are originea în aceste dispoziţii constituţionale.

Proporţionalitatea joacă un rol semnificativ în dreptul administrativ chiar şi atunci când drepturile constituţionale nu sunt în joc, putându-se afirma că aceasta este un principiu general al dreptului.

Privit simplist, principiul proporţionalităţii vizează situaţia în care orice măsură luată trebuie să fie bine adaptată şi studiată pentru a atinge scopurile pe care le urmăreşte.

În exercitarea atribuţiilor sale, instanţa de judecată verifică dacă măsura luată este adecvată şi potrivită pentru a atinge scopul propus, dacă este necesară sau dacă scopul ar fi putut fi atins printr-un mijloc mai puţin "invaziv" precum şi dacă nu este în mod vădit disproporţionată raportat la costuri şi beneficii. Altfel spus, instanţa este în drept să analizeze existenţa unei relaţii adecvate între mijloace şi scopuri.

De principiu, acolo unde există posibilitatea de a alege între mai multe măsuri considerate corespunzătoare trebuie să se apeleze la cea mai puţin oneroasă iar dezavantajele nu trebuie să fie disproporţionate cu scopul urmărit.

În mod particular domeniului administrativ, masurile administrative nu trebuie să treacă dincolo de ce este strict necesar şi nu trebuie să fie însoţite de o sancţiune disproporţionată cu gravitatea încălcării.

În acest domeniu, principiul proporţionalităţii este un criteriu care permite delimitarea puterii discreţionare a autorităţilor administrative de "excesul de putere" în raport de care se analizează controlul jurisdicţional al actelor administrative.

Iniţial, în doctrină a fost consacrat principiul proporţionalităţii ca limită a puterii discreţionare a autorităţilor administrative.

În plan legislativ, acest principiu este consacrat în mod expres prin noul cod administrativ din 2019 însă el şi-a găsit aplicabilitatea ca principiu de bază al dreptului administrativ şi anterior acestui cod.

Concluzionând, proporţionalitatea este un principiu flexibil al dreptului iar instanţele de contencios administrativ îl pot invoca pentru a sancţiona excesul de putere.

În aceeaşi manieră şi organele executive aplică principiul proporţionalităţii în momentul emiterii unui act administrativ. Acestea au ca obiectiv esenţial evitarea oricărei restrângeri a drepturilor cetăţenilor şi obligaţia să nu îi constrângă la sarcini împovărătoare iar un mijloc adecvat de îndeplinire a acestui obiectiv este principiul proporţionalităţii.

Orice încălcare a acestui principiu poate fi verificată şi sancţionată de instanţa de judecată.

Acest raţionament dezvăluie apropierea existentă între principiul proporţionalităţii şi principiul oportunităţii, aşa cum a fost afirmat, de altfel, şi de Curtea Constituţională (în decizia nr. 152/2020 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9, art. 14 lit. c) indice 1-f şi ale art. 28 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă şi a ordonanţei de urgenţă, în ansamblul său, precum şi a Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului numărul 34 din 2020 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 1 din 1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă în ansamblul său, Publicată în Monitorul Oficial nr. 387 din 13 mai 2020 - Paragraful 122).

Din perspectiva oportunităţii, se reţine că actele administrative normative conţin întotdeauna un element de oportunitate, dreptul de apreciere fiind dedus din însăşi natura puterii de reglementare delegată administrativului de puterea legiuitoare şi implicit din liberul arbitru ce caracterizează această funcţie constituţională.

Totuşi, oportunitatea/norma permisivă, exprimând puterea discreţionară dată autorităţii de a acţiona sau nu, libertatea de apreciere de a acţiona într-un sens sau altul, nu echivalează cu faptul că această putere poate fi utilizată abuziv, fără justificări legale.

Nu poate fi acceptat punctul de vedere contrar întrucât ar însemna acceptarea excesului de putere fără niciun control al activităţii administraţiei, ceea ce nu este permis într-un stat de drept, care potrivit art. 1 alin. (4) Constituţia României, se organizează nu doar potrivit principiului separaţiei puterilor dar şi a celui al echilibrului acestora în cadrul democraţiei constituţionale.

În ceea ce priveşte raportul dintre legalitate şi oportunitate, element de legalitate sau nu a actului administrativ, judecătorul de contencios administrativ are competenţa de a cenzura actele administrative din punct de vedere al oportunităţii în cazurile în care legea îi permite acest lucru iar prin definirea conceptului de "exces de putere" (art. 2 lit. n) Legea 554/2004 ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţii publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor"), controversa legalitate versus oportunitate a fost lămurită, actele administraţiei putând fi cenzurate şi în situaţia în care autoritatea a acţionat cu exces de putere în realizarea atribuţiilor.

Fiind o sumă a tuturor condiţiilor de validitate a actului administrativ, legalitatea implică şi oportunitatea, aspect derivând din capacitatea pe care o are organul care emite actul administrativ de a alege, dintre mai multe soluţii posibile pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfăcut. Din această perspectivă, oportunitatea este un subsistem al condiţiilor de legalitate iar actul emis cu exces de putere este nelegal, fiind sancţionat cu nulitatea.

Urmând întregul raţionament expus, se poate conchide că proporţionalitatea dă măsură oportunităţii pentru a delimita excesul de putere şi ambele principii sunt aspecte de legalitate ale actului administrativ normativ.

Aplicând aceste repere de drept material în cauza pendinte, Înalta Curtea va răspunde criticilor recurenţilor în mod unitar, dată fiind similitudinea acestora, astfel:

Hotărârea de Guvern 400/2014 şi Ordinul 338/186/2015 sunt acte normative emise în regim de putere publică, prin care s-a impus un contract-cadru tuturor furnizorilor de servicii medicale, contract ce conţine obligaţii şi sancţiuni corelative.

Faptul invocat în apărare, că nu s-au formulat obiecţiuni şi propuneri de modificare în faza de negocieri asupra proiectului de Hotărâre pentru aprobarea Contractului-cadru, nu constituie un impediment pentru verificarea legalităţii clauzelor sancţionatorii (impuse în regim de putere publică prin act normativ), ulterior adoptării acestuia.

În cauză nu s-a invocat nelegalitatea procedurii de adoptare a actelor normative contestate, prin urmare, apărările cu privire la respectarea acestei proceduri sunt lipsite de relevanţă în soluţionarea cauzei.

Respectarea procedurii de elaborare a actelor normative şi parcurgerea tuturor etapelor menţionate de recurenţi nu se opun verificării legalităţii clauzei contestate, din perspectiva invocată de reclamantă, respectiv, încălcarea principiului proporţionalităţii sancţiunii prevăzută de actul normativ.

A accepta punctul de vedere al recurenţilor ar însemna ca, în nicio situaţie în care actul normativ a respectat procedura de emitere, să nu mai poată fi verificată legalitatea dispoziţiilor acesteia, ceea ce nu poate fi admis.

Recurentul Ministerul Sănătăţii invocă legalitatea normei atacate din perspectiva modului unitar de aplicare a acesteia tuturor furnizorilor de servicii medicale spitaliceşti, însă, nici acest aspect nu are relevanţă în economia speţei, încălcarea principiului proporţionalităţii sancţiunii fiind o chestiune independentă de aplicarea unitară a actului normativ.

În acelaşi registru se încadrează şi susţinerile cu privire la coroborarea actelor normative în mod succesiv şi logic, inexistenţa unor contradicţii sau necorelări între acestea, respectarea exigenţelor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, aspecte lipsite de relevanţă faţă de considerentele pentru care instanţa de fond a admis acţiunea.

Singura critică ce vizează în mod concret soluţia instanţei de fond este cea care face referire la aplicarea graduală a sancţiunilor pentru nerespectarea obligaţiei de a introduce în sistemul informatic a tuturor prescripţiilor medicale electronice prescrise off-line şi a prescripţiilor medicale cu regim unic.

Prin recurs se consideră că dispoziţia atacată respectă cerinţele legii fiind aplicabilă în mod gradual, în cazul neîndeplinirii repetate a obligaţiei prevăzute în art. 92 alin. (1) lit. ao).

Analizând această critică, se observă că recurenţii se raportează la relaţia dintre sancţiunile prevăzute la cele două litere ale aliniatului 3 - (a) şi (b), aspect neconcludent faţă de obiectul litigiului pendinte, limitat la verificarea proporţionalităţii sancţiunii de la litera (a).

În altă ordine de idei, se constată că scopul acestei sancţiuni nu este repararea unui prejudiciu, ceea ce îl caracterizează ca fiind un scop disuasiv şi punitiv, respectiv, de prevenire şi de pedepsire - prin aplicarea sancţiunii se urmăreşte conformarea conduitei părţii contractante la respectarea obligaţiei contractuale.

În acest scop, în materie de sancţiuni, principiul proporţionalităţii impune, pe de o parte, ca sancţiunea să corespundă gravităţii încălcării şi, pe de altă parte, ca, la stabilirea cuantumului sancţiunii pecuniare, aceasta să poată fi individualizată în raport de împrejurările individuale ale speţei.

Orice autoritate naţională este obligată să adapteze sancţiunea la particularităţile fiecărei speţe, ţinând seama de criterii obiective cum ar fi gravitatea şi durata încălcării, eventualele circumstanţe agravante şi atenuante, pentru a garanta caracterul efectiv, disuasiv şi proporţional al sancţiunii iar conform principiului proporţionalităţii, orice măsură luată trebuie să fie adecvată - să fie capabilă în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului, necesară – indispensabilă pentru îndeplinirea scopului şi proporţională – să respecte justul echilibru între interesele concrete pentru a fi corespunzătoare scopului urmărit.

În speţă, dacă măsura aplicării unei sancţiuni la prima abatere apare ca adecvată şi necesară, Înalta Curte constată că stabilirea cuantumului sancţiunii la 10% din întreaga valoarea lunară de contract, indiferent de circumstanţele individuale ale fiecărui caz concret, nu este proporţională cu scopul legitim urmărit, din perspectiva relaţiei existente între interesele celor două părţi contractante, între interesul general şi cel individual.

Obiectivele care privesc interesul general al statului de a asigura înregistrarea în sistemul informativ a tuturor prescripţiilor medicale electronice prescrise off-line, în termen de 30 de zile, pentru a se putea determina consumul centralizat în vederea calculării taxei clawback (taxă ce impune producătorilor de medicamente (nu distribuitorilor şi nici farmaciilor) să returneze statului român o parte din profitul realizat în urma vânzărilor de medicamente compensate care depăşesc suma alocată acestora de la Fondul Naţional de Asigurări), descurajarea practicii de nerespectare a contractului cadru şi, în final, protejarea Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate, trebuie realizate cu echilibru, în balanţă fiind şi drepturile şi interesele legitime ale persoanelor susceptibile de a fi sancţionate.

Or, dispoziţia criticată consacră un dezechilibru între aceste interese concurente, dezechilibru constatat inclusiv de emitent, aşa cum corect a sesizat şi prima instanţă, motiv pentru care au fost aduse modificări clauzei contractului cadru începând cu anul 2016. Conform Notei de fundamentare la Hotărârea nr. 432/2016, printre schimbările preconizate s-a numărat şi revizuirea sancţiunilor "aplicabile furnizorilor aflaţi în relaţie contractuală cu casele de asigurări de sănătate, coroborând nivelul sancţiunii cu gravitatea nerespectării de către aceştia a unor obligaţii" .

Astfel, este de necontestat faptul că pot fi prevăzute sancţiuni pentru nerespectarea unor obligaţii impuse de contractul cadru însă, acestea, prin faptul că sunt punitive, trebuie să îndeplinească cerinţa proporţionalităţii în raport cu natura şi gravitatea faptei, respectiv cu situaţia care a determinat-o.

În fine, Înalta Curte subliniază că principiul proporţionalităţii are şi o dublă valenţă, întrucât impune obligaţii atât în sarcina legiuitorului (aici, emitentului actului normativ) cât şi în sarcina organelor de aplicare a sancţiunii şi instanţelor judecătoreşti.

Pentru a permite organului constatator ori instanţei de judecată realizarea acestor atribuţii, este necesar ca norma care constituie temeiul sancţiunii să fie clară, precisă, previzibilă iar emitentul să-şi fi îndeplinit obligaţia de transpunere a principiului proporţionalităţii, reglementând norma astfel încât sancţiunea aplicată pentru fapta săvârşită să poată fi individualizată legal.

În cauză, art. 102 alin. (3) stabileşte în mod nediferenţiat pentru fapta descrisă la lit. a), independent de natura ori gravitatea ei, aceeaşi sancţiune, 10 % din valoarea lunară de contract.

Independent de exemplul concret al situaţiei reclamantului, Înalta Curte constată că în actul normativ, nu există niciun criteriu de coroborare a nivelului sancţiunii cu gravitatea nerespectării obligaţiei impuse în cadrul fiecărei constatări. În această situaţie, nici organul constatator şi nicio instanţă de judecată nu poate individualiza sancţiunea în raport de gravitatea concretă a faptei.

Faptul că sancţiunea vizează, aşa cum susţine recurentul Ministerul Sănătăţii, "antecedentele şi perseverenţa în a nu înregistra reţetele medicale", nu înseamnă că reglementarea nu trebuie să permită dozarea sancţiunii în funcţie de situaţiile concrete posibile la prima constatare (respectiv, la a doua constatare ori la celelalte constatări), întrucât numai astfel se poate da eficienţă principiului proporţionalităţii.

Aşadar, clauza sancţionatorie impusă prin act normativ are trăsăturile unei clauze abuzive, reglementată cu exces de putere, din perspectiva înfrângerii echilibrului între interesele celor două părţi contractante, prin impunerea unei sancţiuni nediferenţiate în funcţie de gravitatea faptei, fără nicio justificarea rezonabilă.

Sancţiunea aplicabilă excesului de putere este nulitatea, aşa cum corect a stabilit prima instanţă.

În aceste condiţii, pentru considerentele expuse, nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, prima instanţă făcând o corectă aplicare a normelor de drept material incidente în cauză.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de articolul 488 aliniatul 1 punctul 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta a fost invocat doar în finalul cererii de recurs de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, în mod formal, fără să fie adusă nici o critică care să poată fi circumscrisă acestui motiv de casare ce vizează situaţia în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Niciuna dintre ipotezele acestei norme nu se identifică în cauză, hotărârea atacată cuprinzând motivele pe care se întemeiază iar acestea nu sunt străine de natura cauzei şi nici contradictorii.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursurile declarate în cauză, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de pârâţii Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, Ministerul Sănătăţii şi Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 24 din 14 februarie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 februarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.