Administrative jurisdiction for suspension of vehicle use under special law overriding general contravention rules

Şedinţa publică din data de 2 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost completată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Interne – prin Ministrul B. şi Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor a solicitat anularea sintagmei instanţa de contencios administrativ din cuprinsul tipizatului pentru reţinerea plăcuţelor cu numărul de înmatriculare: "Împotriva măsurii de suspendare a dreptului de utilizare a vehiculului se poate formula plângere la instanţa de contencios administrativ în condiţiile legii."

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1243 din 2 decembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a calificat excepţiile inadmisibilităţii şi lipsei de interes ca fiind apărări de fond privind cererea de anulare parţială a actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 1150/160/2016 privind modificarea şi completarea Ordinului ministrului administraţiei şi internelor şi al ministrului transporturilor şi infrastructurii nr. 108/368/2010 pentru aprobarea Procedurilor de suspendare a dreptului de utilizare a unui autovehicul prin reţinerea certificatului de înmatriculare şi a plăcuţelor cu numărul de înmatriculare, iar pe fond a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe, reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat recurs, în raport de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

A arătat că interesul său provine din sancţiunea complementară (de reţinere a certificatului de înmatriculare şi a plăcuţelor cu numărul de înmatriculare prin procesul-verbal nr. x/30.03.2018) care se contestă la instanţa de contencios administrativ (tribunal), în timp ce sancţiunea principală (de aplicare a amenzii prin procesul-verbal nr. x/30.03.2018) se contestă la instanţa de drept comun (judecătorie). Aşadar, interesul rezultă din scoaterea din sarcina instanţei care judecă sancţiunea principală, a sancţiunii complementare, contrar art. 123 C. proc. civ. coroborat cu art. 32 alin. (2) raportat la art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001.

În opinia recurentei-reclamante, sintagma "competenţa exclusivă" din art. 32 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 exclude expres şi fără echivoc orice excepţie de la dispoziţiile art. 32 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001. Amenda este sancţiunea principală, iar reţinerea certificatului de înmatriculare şi a plăcuţelor cu numărul de înmatriculare sunt sancţiunile complementare, independent de încadrarea acestor sancţiuni complementare în categoria aşa-numitelor sancţiuni administrative. Trăsătura de complementaritate a unei sancţiuni administrative (sau de altă natură) rezultă doar din subsidiaritatea respectivei sancţiuni administrative faţă de sancţiunea principală, indiferent de caracterizarea sancţiunii complementare ca fiind administrativă sau de altă natură. Deci, încadrarea unei sancţiuni complementare în categoria sancţiunilor administrative sau în categoria sancţiunilor de altă natură este fără relevanţă faţă de subsidiaritatea sancţiuni complementare faţă de sancţiunea principală. Important este doar raportul de subsidiaritate a sancţiuni administrative faţă de sancţiunea principală pentru ca respectiva sancţiune administrativă să aibă trăsătura de complementaritate faţă de sancţiunea principală.

Cu privire la efectul negativ al refuzului celor doi pârâţi de a modifica procedura de contestare a procesului-verbal de sancţionare complementară, recurenta-reclamantă a arătat, în esenţă, că în loc să existe o singură instanţă în faţa căreia să fie contestate cele două sancţiuni (amenda şi reţinerea certificatului de înmatriculare şi a plăcuţelor cu numărul de înmatriculare) sunt două instanţe diferite şi de competenţe diferite.

În timp ce contestarea sancţiunii principale (amenda) se face la instanţa de drept comun (judecătorie) şi are ca efect juridic de drept suspendarea achitării amenzii până la finalizarea procesului de la judecătorie, contestarea celeilalte sancţiuni complementare (reţinerea certificatului de înmatriculare şi a plăcuţelor cu numărul de înmatriculare) se face la instanţa de contencios administrativ (tribunal) doar după 30 de zile de la depunerea plângerii prealabile la Ministerul Afacerilor Interne (instituţia care emite procesul-verbal de stabilire a sancţiunii complementare, respectiv, reţinerea certificatului de înmatriculare şi a plăcuţelor cu numărul de înmatriculare). În plus, contestarea sancţiunii complementare la instanţa de contencios administrativ nu mai are ca efect juridic de drept suspendarea reţinerii certificatului de înmatriculare şi a plăcuţelor cu numărul de înmatriculare până la finalizarea procesului la tribunal. Într-o astfel de situaţie, agentului economic căruia i s-a reţinut certificatul de înmatriculare şi plăcuţele cu numărul de înmatriculare i se asigură şi i se garantează prin lege falimentul. (art. V din O.U.G. nr. 34/2010).

A mai arătat că vătămarea sa rezultă din imposibilitatea de a contesta sancţiunile complementare la instanţa de drept comun (judecătorie) simultan cu sancţiunea principală (amenda) conform art. 123 C. proc. civ., coroborat cu art. 32 alin. (2) raportat la art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001.

Faptul că pârâţii au formulat răspunsuri prin care şi-au manifestat refuzul faţă de cererea sa nu justifică respingerea prezentei acţiuni în justiţie pe baza excepţiei lipsei de interes sau pe baza excepţiei inadmisibilităţii. Atât răspunsurile scrise de refuzare a cererii, cât şi formularea unor astfel de răspunsuri în termenul legal nu constituie dovezi ale îndeplinirii excepţiei de inadmisibilitate.

Refuzul nejustificat al celor doi pârâţi putea fi constatat de instanţa de fond doar dacă instanţa ar fi analizat prezenta speţă în raport cu art. 123 C. proc. civ., coroborat cu art. 32 alin. (2) raportat la art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001.

Totodată, a arătat că nu există niciun document emis de pârâţi în care să fie analizată concordanţa contestării sancţiunilor complementare cu art. 123 C. proc. civ. coroborat cu art. 32 alin. (2) raportat la art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001. Aceştia au analizat concordanţa contestării sancţiunilor complementare în raport cu prevederile O.U.G. nr. 34/2010, fapt străin de solicitarea recurentei-reclamante. Pe procesul-verbal nr. x/30.03.2018, în baza căruia au fost stabilite sancţiunile complementare, nu este indicat O.U.G. nr. 34/2010, ci doar sintagma "împotriva măsurii de suspendare a dreptului de utilizare a vehiculului se poate formula plângere la instanţa de contencios administrativ în condiţiile legii."

Atât timp cât în art. V din O.U.G. nr. 34/2010 se prevede instanţa de contencios administrativ ca fiind instanţa la care se contestă sancţiunile complementare, contrar art. 123 C. proc. civ. coroborat cu art. 32 alin. (2) raportat la art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, rezultă cu evidenţă că sintagma "instanţa de contencios administrativ" este contrară dispoziţiilor art. 123 coroborat cu art. 32 alin. (2) raportat la art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, dispoziţii ce exclud expres orice excepţie de la competenţa instanţei care judecă sancţiunea principală. Faptul că ISCTR a formulat un punct de vedere este fără relevanţă, mai ales că nu a emis tipizatul procesului-verbal de stabilire a sancţiunilor complementare.

Din considerentele instanţei de fond nu rezultă justificarea refuzului celor doi pârâţi pe baza dispoziţiilor art. 123 C. proc. civ. coroborat cu art. 32 alin. (2) raportat la art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001,instanţa neanalizând cererea de chemare în judecată prin prisma normelor indicate de reclamantă, ci prin prisma normelor indicate de pârâţi.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru netimbrare.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În esenţă, a arătat că este corectă reţinerea instanţei de fond în sensul că la momentul promovării cererii, recurenta-reclamantă nu a probat/justificat nicio vătămare în legătură cu refuzul intimatei-pârâte, a unui drept sau interes legitim, condiţie necesară pentru promovarea unei acţiuni în contenciosul administrativ, în condiţiile în care intimatul-pârât nu a ignorat cererea recurentei-reclamante, ci a oferit un răspuns scris acesteia în termenul legal.

Faţă de prevederile art. 4 şi art. 77, coroborate cu cele ale art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cu modificările şi completările ulterioare, o eventuală cerere de anulare parţială a Ordinului comun nr. 108/368/2010 astfel cum a fost modificat prin Ordinul nr. 1150/160/2016, formulată procedural, poate fi admisă numai în cazul în care dispoziţiile sale ar contraveni actelor normative de la nivel superior în baza şi executarea cărora a fost emis sau dacă a fost adoptat cu încălcarea unor cerinţe esenţiale.

În opinia sa, aspectele invocate de recurenta-reclamantă nu vizează nelegalitatea actului normativ presupus vătămător, ci o simplă pretinsă contrarietate între normele legale ce reglementează regimul juridic al contravenţiilor, în general, şi norme care reglementează în materia transporturilor rutiere de mărfuri şi persoane. Or, Ordinul comun nr. 108/368/2010 a fost emis pe baza şi în executarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 34/2010, prevederea din Anexa nr. 1b) fiind stipulată în limitele prevăzute de actul normativ de nivel superior.

În concluzie, măsura suspendării dreptului de utilizare a autovehiculului se dispune printr-un proces-verbal de reţinere a plăcuţelor cu numărul de înmatriculare şi a certificatului de înmatriculare distinct de procesul-verbal de constatare a contravenţiei prevăzut de O.G. nr. 2/2021 privind regimul juridic al contravenţiilor şi constituie o măsură administrativă de sine stătătoare, prevăzută de un act normativ cu caracter special în domeniul transporturilor rutiere de mărfuri şi persoane, nefiindu-i aplicabile dispoziţiile O.G. nr. 2/2001, ci dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 2 februarie 2023, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Reclamanta a investit instanţa de contencios administrativ cu solicitarea de anulare a sintagmei "instanţa de contencios administrativ" din cuprinsul tipizatului pentru reţinerea plăcuţelor cu numărul de înmatriculare: "Împotriva măsurii de suspendare a dreptului de utilizare a vehiculului se poate formula plângere la instanţa de contencios administrativ în condiţiile legii." din conţinutul Anexei nr. 1b) la Procedura privind aplicarea măsurii de suspendare a dreptului de utilizare a unui autovehicul prin reţinerea plăcuţelor cu numărul de înmatriculare şi a certificatului de înmatriculare, aprobată prin Ordinul comun al ministrului administraţiei şi internelor şi al ministrului transporturilor şi infrastructurii nr. 108/368/2010, cu modificările ulterioare.

Instanţa de fond a respins cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată, reţinând, pe de o parte, că reclamanta nu a probat/justificat nicio vătămare a unui drept sau interes legitim, condiţie necesară pentru promovarea unei acţiuni în contencios administrativ, iar pe de altă parte, că refuzul manifestat de către pârâţi nu se încadrează în noţiunea de refuz nejustificat, aşa cum este definit de dispoziţiile art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004.

Reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat recurs, în raport de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că deşi recurenta-reclamantă a invocat incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în realitate, pct. 6 a fost invocat formal, nefiind adusă nicio critică din perspectiva acestui motiv de casare. Criticile de nelegalitate formulate de recurenta-reclamantă se circumscriu motivului de casare prevăzut de pct. 8, sentinţa atacată urmând a fi analizată în raport cu acest motiv.

În concret, prima critică de nelegalitate vizează reţinerea instanţei de fond potrivit căreia reclamanta nu a justificat nicio vătămare a unui drept ori interes legitim prin refuzul pârâtului de anulare a sintagmei "instanţa de contencios administrativ" din cuprinsul tipizatului pentru reţinerea plăcuţelor cu numărul de înmatriculare, condiţie apreciată de instanţă ca fiind necesară pentru promovarea unei acţiuni în contencios administrativ.

Instanţa de control judiciar aminteşte că noţiunea de "interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ" nu se confundă cu noţiunea de "interes" în sensul de condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în dreptul procesual civil (folosul practic urmărit de reclamant prin promovarea acţiunii).

Contrar reţinerilor instanţei de fond, stabilirea existenţei unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim se face pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond în litigiul administrativ, iar nu o condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ.

În speţă, în raport de probele administrate, respectiv Procesul-verbal de contravenţie nr. x prin care recurenta-reclamantă a fost sancţionată cu amendă, emis în temeiul dispoziţiilor O.G. nr. 2/2001 şi Procesul-verbal nr. x din 30.03.2018 de reţinere a plăcuţelor cu numărul de înmatriculare şi al certificatului de înmatriculare prin care s-a dispus suspendarea dreptului de utilizare a vehiculului, măsură care poate fi contestată în condiţiile O.U.G. nr. 34/2010, instanţa de control judiciar constată că recurenta-reclamantă şi-a dovedit interesul legitim, iar vătămarea sa constă în imposibilitatea de a contesta sancţiunea de reţinere a certificatului de înmatriculare şi a plăcuţelor cu numărul de înmatriculare la instanţa de drept comun (judecătorie) simultan cu sancţiunea amenzii.

Chiar dacă prima critică de nelegalitate este întemeiată, recurenta-reclamantă justificând vătămarea unui interes legitim, Înalta Curte constată că raţionamentul primei instanţe prin care a stabilit că refuzul manifestat de pârâţi este unul justificat, întemeiat pe normele juridice aplicabile speţei, este unul corect şi va fi menţinut.

Recurenta-reclamantă susţine că amenda este o sancţiune principală, iar reţinerea certificatului de înmatriculare şi a plăcuţelor cu numărul de înmatriculare este o sancţiune complementară, independent de încadrarea acesteia din urmă în categoria aşa-numitelor sancţiuni administrative. În opinia sa, faptul că sancţiunile complementare se judecă la instanţa de contencios administrativ (tribunal), în timp ce sancţiunea principală se judecă la instanţa de drept comun (judecătorie) contravine art. 123 C. proc. civ. coroborat cu art. 32 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 2/2001.

Înalta Curte constată că susţinerile recurentei-reclamante sunt lipsite de temei juridic, fiind vorba de două acte cu regimuri juridice diferite.

Astfel, în cazul procesului-verbal de contravenţie sunt aplicabile prevederile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, în timp ce în cazul procesului-verbal prin care a fost dispusă măsura suspendării dreptului de utilizare a vehiculului sunt aplicabile dispoziţiile art. V din O.U.G. nr. 34/2010.

Conform dispoziţiilor art. V din O.U.G. nr. 34/2010: "Împotriva măsurii de suspendare a dreptului de utilizare a unui autovehicul prin reţinerea certificatului de înmatriculare şi a plăcutelor de înmatriculare se poate formula plângere la instanţa de contencios administrativ".

În prezenţa acestor prevederi legale speciale, nu se pot aplica prevederile O.G. nr. 2/2001, întrucât măsura suspendării dreptului de utilizare a autovehiculului nu este o sancţiune complementară care s-a aplicat alături de sancţiunea amenzii prevăzute în procesul-verbal de contravenţie, ci o măsură distinctă, aplicată printr-un act administrativ a cărui legalitate se poate cenzura pe calea contenciosului administrativ, aşa cum se prevede în art. V din O.U.G. nr. 34/2010.

În această situaţie se va respecta principiul juridic specialia generalibus derogant potrivit căruia norma specială derogă de la norma generală. Astfel, normă calificată specială, constituie o excepţie de la aplicarea normelor generale tuturor situaţiilor de drept comun şi se va aplica prioritar faţă de norma generală.

Cu alte cuvinte, o normă generală nu poate înlătura de la aplicare o normă specială, fiind aşadar nefondate susţinerile recurentei-reclamante în sensul aplicării dispoziţiilor art. 123 C. proc. civ. coroborat cu art. 32 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 2/2001 în locul prevederilor art. V din O.U.G. nr. 34/2010.

Câtă vreme prin lege specială s-a stabilit procedura legală de contestare a măsurii privind reţinerea plăcuţelor cu numărul de înmatriculare şi al certificatului de înmatriculare, stabilindu-se competenţă materială specială de soluţionare a litigiilor în favoarea instanţelor de contencios administrativ, în mod corect instanţa de fond, raportându-se la obiectul dedus judecăţii şi la normele speciale incidente în cauză, a analizat cererea de chemare în judecată prin prisma normelor indicate de pârâţi (art. V din O.U.G. nr. 34/2010) şi nu prin prisma normelor indicate de reclamantă (art. 123 C. proc. civ. coroborat cu art. 32 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 2/2001).

Prin urmare, în deplin acord cu prima instanţă, Înalta Curte reţine că refuzul pârâţilor de a efectua modificarea legislativă în sensul solicitat de recurenta-reclamantă este unul justificat, întrucât calea de atac în cazul dreptului de utilizare a unui autovehicul a fost reglementată printr-un act normativ de nivel superior, respectiv O.U.G. nr. 34/2010 şi nu printr-un act subsecvent cum este Ordinul comun al ministrului administraţiei şi internelor şi al ministrului transporturilor şi infrastructurii nr. 108/368/2010, prin care s-a aprobat tipizatul pentru reţinerea numerelor de înmatriculare.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursul apare ca fiind nefondat, criticile formulate nefiind apte să conducă la modificarea soluţiei date de către prima instanţă, care a apreciat în mod corect că refuzul manifestat de către pârâţi nu se încadrează în noţiunea de refuz nejustificat, aşa cum este definit de dispoziţiile art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 1243 din 2 decembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 2 februarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.