Appeal over private standing to challenge EPPO notification rejected as lacking legitimate interest; initial dismissal upheld

Şedinţa publică din data de 11 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 26.10.2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, declararea nulităţii absolute a Notificării Guvernului României de cooperare consolidată în vederea instituirii Parchetului European din 3 aprilie 2017, adresată Parlamentului European, Consiliului şi Comisiei, deoarece nu are suport legal într-o hotărâre a Camerelor reunite ale Parlamentului României, necesară atunci când se acceptă o delegare a legiferării către un organism străin suprastatal. Cererea a fost întemeiată pe prevederile art. 51 din Constituţie, iar scopul final învederat a fost cel al apărării unei valori fundamentale, unanim recunoscute în lumea întreagă-statul de drept.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 323 din 9 martie 2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei interesului legitim şi a respins acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, în temeiul acestei excepţii.

3. Cererea de recurs.

3.1. Împotriva sentinţei civile indicate în punctul I.2 de mai sus, a declarat recurs reclamantul A. prin care, invocând prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea dosarului primei instanţe, pentru a se pronunţa asupra fondului cauzei, din perspectiva iregularităţilor semnalate prin cererea de chemare în judecată.

Urmare unei succinte prezentări a Regulamentului (UE) 2017/1.939 al Consiliului din 12 octombrie 2017 de punere în aplicare a unei forme de cooperare consolidată în ceea ce priveşte instituirea Parchetului European (EPPO) şi a procedurilor urmate de România în considerarea acestuia, recurentul a învederat, în esenţă, că cererea de chemare în judecată nu a fost formulată în exercitarea unui drept subiectiv, ci în calitate de beneficiar al drepturilor omului, prevăzute în art. 51 din Constituţie, O.G. nr. 27/2004 şi art. 1 şi 2 din Legea nr. 554/2004, pentru anularea participării ţării la angajamente neasumate de Parlament.

În raport de astfel de aspecte, recurentul a criticat raţionamentul primei instanţe, ce a sta la baza soluţiei de admitere a excepţiei lipsei interesului legitim, apreciind că nu poate fi negat dreptul său de a cere funcţionarilor publici să-şi îndeplinească funcţia asumată prin jurământ, apreciind recurentul că, din dispozitivul hotărârii atacate, rezultă că ar fi săvârşit un abuz prin faptul că ar fi afirmat şi dovedit că patria nu poate fi angajată internaţional prin mijloace dolozive.

A mai arătat recurentul că dreptul de petiţie în contencios administrativ este diferit de dreptul de acţiune civilă, fiind prevăzut de art. 1 din Legea nr. 554/2004, iar nu de prevederile C. proc. civ., iar o cerere întemeiată pe prevederile art. 51 din Constituţie nu poate fi analizată din perspectiva prevederilor art. 33 din C. proc. civ.

Totodată, recurentul a subliniat că instanţa a soluţionat cauza în considerarea unei chestiuni neinvocate de niciuna dintre părţi şi nepusă în discuţia părţilor, mai precis cea a excepţiei lipsei interesului legitim, făcând o eronată aplicare şi a prevederilor art. 11 din C. civ.

Din perspectiva naturii interesului în exercitarea cererii de chemare în judecată, recurentul a învederat că acesta constă, în primul rând, în respectarea Constituţiei, iar apoi în cel de a prezerva rolul Parlamentului de a angaja România internaţional, cum este situaţia într-un stat de drept şi numai preventiv de a împiedica abuzurile ce ar putea fi generate de aplicarea mecanismelor internaţionale.

3.2. Prin cererea completatoare a motivelor de recurs, depusă la data de 15.04.2021, recurentul a învederat că instanţa de fond a interpretat greşit prevederile art. 8 alin. (1) indice 1 din Legea 554/2004, când a susţinut că dreptul de acţiune deschis unei persoane fizice în contencios administrativ este bazat numai pe un interes privat.

Din această perspectivă recurentul a apreciat că un astfel de text de lege se referă la dreptul cetăţeanului de a pretinde despăgubiri şi în cazul în care administraţia a "vătămat" una din valorile sociale menţionate la art. 2 lit. r) din Legea nr. 554/2004, dacă face dovada unui prejudiciu direct, dar şi de art. 2 lit. p) din acelaşi act normativ, fiind inclus în această categorie şi dreptul de participare la democraţie, susţinând că prima instanţă a interpretat astfel de prevederi legale în sens invers faţă de conţinutul normativ real al acestora. Recurentul a mai apreciat că legea se referă la "cereri prin care se invocă vătămarea interesului legitim privat" care trebuie dovedit direct, iar nu prin raportare la generalităţi. În acest sens, recurentul a evocat aspectele dezlegate prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 256 din 14 martie 2006 şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 66 din 15 ianuarie 2009.

4. Apărările formulate în cauză

Legal citat, intimatul-pârât Guvernul României nu a formulat întâmpinare.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 9 iulie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 11 ianuarie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

5.2. La data de 29 iunie 2021, recurentul – reclamant A. a formulat cerere de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 8/2019 şi a art. 8 alin. (1 indice 1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost acesta introdus prin punctul 11 al art. I al Legii nr. 262/2007. În acest sens, conform art. 148 alin. (12) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi, a fost format dosarul asociat nr. x/2020

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu titlu prealabil, în scopul identificării limitelor învestirii aferente verificărilor pe care instanţa de recurs este chemată să le realizeze, Înalta Curte, observând temeiul de drept evocat de recurentul – reclamant prin memoriul de recurs (art. 309 pct. 9 C. proc. civ.), apreciază că se impune o clarificare a normei procedurale aplicabile litigiului pendinte. Din această perspectivă, instanţa de control judiciar reţine că, potrivit prevederilor art. 3 alin. (1) coroborat cu art. 1 din Legea nr. 76/2012, dispoziţiile Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. se aplică numai proceselor şi executărilor silite începute după intrarea acestuia în vigoare. Legea nr. 134/2010 a intrat în vigoare la data de 1 septembrie 2012, iar acţiunea în contencios administrativ a fost formulată de recurentul – reclamant la data de 26.10.2020, motiv pentru care litigiului generat de o atare învestire a instanţei îi sunt aplicabile prevederile Legii nr. 134/2010. În acest context, întrucât prin memoriul de recurs formulat, recurentul a evocat, în fapt, că hotărârea atacată ar fi lipsită de temei legal şi dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii, Înalta Curte apreciază că referirea pe care recurentul o face la prevederile art. 309 pct. 9 C. proc. civ., reprezintă, în realitate, o invocare a motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

De asemenea, Înalta Curte observă că, prin memoriul de recurs, se tinde şi la invocarea prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în acest sens fiind criticile prin care recurentul a arătat că excepţia lipsei interesului legitim nu a fost invocată de pârât, în termenii legii, precum şi o lipsă de aplicabilitate a prevederilor art. 33 C. proc. civ. în ipoteza unei cereri de chemare în judecată întemeiată pe prevederile art. 51 din Constituţie şi pe art. 1 din Legea nr. 554/2004.

Răspunzând criticilor ce pot fi subsumate art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că acţiunea a fost întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004, între ale cărei prevederi şi cele ale C. proc. civ. există, în plan procedural, un raport de tipul normă specială – normă generală, în sensul că acolo unde norma specială cuprinde reglementări specifice, acestea se aplică în mod prioritar, derogând de la norma generală, însă, acolo unde norma specială tace, se aplică prevederile normei generale, în acest sens fiind şi dispoziţiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ce instituie şi criteriul suplimentar al cerinţei ca prevederile C. proc. civ. să nu fie incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

Excepţia lipsei interesului legitim a fost invocată din oficiu de către instanţă, în virtutea prevederilor art. 22 C. proc. civ. ce impun judecătorului să verifice condiţiile de exercitare a acţiunii în contencios administrativ, fiind examinată în raport de normele incidente din legea specială, prin verificarea îndeplinirii condiţiei reglementate de art. 1 al Legii nr. 554/2004, privind calitatea de persoană vătămată prin prisma interesului.

Înalta Curte reţine că prevederile art. 51 din Constituţie reprezintă temeiul de drept material evocat de recurent prin cererea de chemare în judecată, ce ajunge să fie verificat în măsura în care se face dovada existenţei unei vătămări a vreunui drept sau interes legitim personal, or cauza pendinte a fost soluţionată de prima instanţă prin admiterea excepţiei lipsei interesului legitim, în considerarea neinvocării unui interes personal.

Înalta Curte reţine că, prin prevederile art. 1 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. a) şi p) din acelaşi act normativ sunt reglementate caracteristicile specifice a ceea ce intră, în materia acţiunii în contencios administrativ, sub umbrela noţiunii de persoană vătămată într-un interes legitim privat, fără ca astfel de dispoziţii normative să înlăture de la aplicare prevederile art. 33 C. proc. civ., cu care art. 1 şi art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se completează.

În atare condiţii, prima instanţă a soluţionat cauza urmare unei corecte aplicări a normelor de drept procesual, neputând fi identificate vicii ale hotărârii recurate din perspectiva cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Nefondate sunt şi criticile subsumate de recurent cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Prin intermediul unui astfel de motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Chestiunea de drept dedusă, în fapt, analizei instanţei de recurs, prin criticile evocate de recurent, este cea a identificării limitelor dreptului de sesizare a instanţei de contencios administrativ ce aparţine subiectului de sesizare reprezentat de persoana fizică, în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. a), p) şi r) din acelaşi act normativ. Astfel, problema de drept, a cărei dezlegare se cere, este cea de a clarifica dacă unei persoane fizice îi este deschisă calea contenciosului obiectiv, în care se invocă doar un interes legitim public, ori cea a contenciosului subiectiv, caz în care invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat.

Din această perspectivă, instanţa de control judiciar apreciază că, în cauza de faţă nu sunt incidente ipotezele reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate, în concordanţă inclusiv cu cele învederate prin considerentele Deciziei nr. 8/2020 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 580 din 2 iulie 2020 şi obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 517 alin. (4) din C. proc. civ., ce, deşi vizează interpretarea prevederilor art. 8 alin. (1 indice 1) din Legea nr. 554/2004, dintr-o perspectivă conexă, sunt aplicabile şi în privinţa chestiunii deduse judecăţii prin calea de atac exercitată de recurentul – reclamant A..

Prin intermediul acestora s-a statuat expres în următorul sens:

84. Prin urmare, posibilitatea invocării unei vătămări a interesului legitim public de către o persoană de drept privat este, din perspectivă constituţională, o măsură eficientă pentru a înlătura din primul moment posibil eventualele abuzuri ale administraţiei publice, interesul public este strâns legat de interesul legitim privat, iar admisibilitatea unei astfel de acţiuni (întemeiată pe invocarea vătămării unui interes legitim public) prin raportare la condiţiile prevăzute de lege, cade în sarcina instanţei de judecată.

85. Plecând de la art. 52 din Constituţia României, care fundamentează în interiorul dreptului naţional pozitiv, ca regulă generală, contenciosul subiectiv, legiuitorul român, prin Legea nr. 554/2004, a menţinut contenciosul subiectiv drept regulă generală şi, doar cu titlu de excepţie, a instituit, limitativ, cazuri de contencios obiectiv: prefectul, autoritatea emitentă a actului atacat, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.

86. Faptul că organismele sociale nu sunt în măsură să declanşeze un contencios obiectiv rezultă şi din interpretarea sistematică a Legii nr. 554/2004, care reglementează contenciosul administrativ, întrucât legiuitorul a ales să nu le poziţioneze în mod distinct în corpul legii, aşa cum a procedat în cazul subiectelor de drept anterior menţionate, şi nici nu le-a prevăzut în cadrul art. 3, ca subiecte de sesizare a instanţei de contencios administrativ cu un control de tutelă, ci le-a asimilat "persoanei vătămate". Or, această asimilare este de natură să excludă ab initio contenciosul obiectiv, persoana vătămată putând declanşa, prin definiţie, exclusiv un contencios subiectiv.

Astfel, persoanei fizice îi este deschisă exclusiv calea contenciosului subiectiv, aspectele statuate prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 256 din 14 martie 2006 vizând controlul de constituţionalitate al unei alte soluţii legislative, anterioare celei introduse prin punctul 11 al art. I al Legii nr. 262/2007, sub forma art. 8 alin. (1 indice 1) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care nu pot fi valorificate în prezenta cauză.

Totodată, Înalta Curte reţine că interesul legitim privat este definit la art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004 ca fiind: posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat, iar noţiunea de interes legitim public este definită la art. 2 alin. (1) lit. r) din acelaşi act normativ ca fiind: interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.

Trebuie precizat că partea care reclamă apărarea unui interes legitim este obligată să justifice un interes privat propriu, până a se ajunge la interesul public, subsidiar, ceea ce nu s-a dovedit în prezenta cauză, cum în mod corect a reţinut prima instanţă. Or, Înalta Cute observă că, inclusiv prin recursul formulat, recurentul – reclamant a evocat că, în demersul său de a solicita declararea nulităţii absolute a Notificării Guvernului României de cooperare consolidată în vederea instituirii Parchetului European din 3 aprilie 2017, adresată Parlamentului European, Consiliului şi Comisiei, beneficiul concret urmărit este cel al respectării Constituţiei, precum şi cel de a da parlamentului rolul de a angaja România internaţional şi, preventiv, de a împiedica abuzurile ce ar putea fi generate de aplicarea mecanismelor internaţionale.

În acest context, Înalta Curte consideră că prima instanţă a făcut aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a), p) şi r), coroborat cu art. 8 alin. (1 indice 1) din Legea 554/2004, apreciind că reclamantul nu justifică un interes legitim în formularea cererii sale, întrucât invocă doar un interes public şi nu încălcarea unui drept subiectiv sau a interesului său legitim privat.

Prevederile art. 11 din C. civ., ce reglementează faptul că nu se poate deroga prin convenţii sau acte juridice unilaterale de la legile care interesează ordinea publică sau de la bunele moravuri, nu îşi găsesc aplicabilitate din perspectiva chestiunii de drept ce face obiectul analizei în cauza pendinte, câtă vreme acestea reglementează o sferă normativă fără legătură cu aspectul interesului legitim, din perspectiva prevederilor Legii nr. 554/2004, pe care o persoană fizică trebuie să îl deţină spre a exercita o acţiune în contencios administrativ.

În raport de toate aceste elemente, Înalta Curte apreciază că nu poate fi reţinută, în cauza pendinte, nici incidenţa cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. şi nici cea a cazului de casare reglementat de 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motiv pentru care, în temeiul art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 323 din 9 martie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 ianuarie 2023.