Salary increase recovery upheld for non-inspection staff as audit decision sustained.

Şedinţa publică din data de 31 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 26.10.2020, prin declinarea competenţei de la Tribunalul Bucureşti – secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal unde a fost iniţial înregistrată la data de 07.04.2020, reclamantul Institutul de Igienă şi Sănătate Publică Veterinară (IISPV) a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, Departamentul III, anularea încheierii nr. III/10 din 16 martie 2020 emisă de pârâtă şi, pe cale de consecinţă, anularea în parte a Deciziei nr. III/15/23.12.2019, în sensul anulării punctului II.1 din decizie, prin care s-a impus conducerii IISPV luarea de măsuri concrete pentru stabilirea, evidenţierea, recuperarea integrală şi virarea la bugetul de stat a sumelor plătite nelegal, în anul 2018, persoanelor care exercită funcţiile de şef birou Juridic, Resurse Umane, Salarizare, IT şi auditor public intern, ca urmare a majorării salariului de bază cu procentul de 12,5% prevăzut de lege exclusiv pentru personalul care desfăşoară activităţi de inspecţie şi control oficial sau care prin atribuţiile specifice contribuie în actul oficial de control, precum şi luarea de măsuri pentru identificarea, stabilirea, recuperarea şi virarea la bugetul de stat a tuturor sumelor plătite cu încălcarea prevederilor Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice şi altor salariaţi din cadrul instituţiei care nu au desfăşurat activităţi în structurile de inspecţie şi control şi nu au contribuit în actul oficial de control, fiind stabilit termen de realizare la data de 30.09.2019. S-a solicitat totodată suspendarea efectelor punctului II.1 din Decizia nr. III/15/23.12.2019 până la soluţionarea cauzei.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 219 din 19 februarie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins acţiunea promovată de reclamantul Institutul de Igienă şi Sănătate Publică Veterinară, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul criticând-o pentru motive de nelegalitate şi netemeinicie

4. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Recursul declarat în cauză este întemeiat de recurentul-reclamant pe dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 4 şi 8 C. proc. civ.

În raport de dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 4 C. proc. civ. se invocă faptul că prin soluţia dispusă şi argumentele expuse prima instanţă a pronunţat o hotărâre cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti.

Astfel, interpretând, în mod greşit, norma de drept material, reprezentată de Regulamentul CE nr. 882/2004 privind controalele oficiale efectuate pentru a asigura verificarea conformităţii cu legislaţia privind hrana pentru animale şi produsele, alimentare şi cu normele de sănătate animală şi de bunăstare a animalelor, instanţa de fond consideră că activitatea de prelevare a probelor reprezintă controlul oficial.

Din analiza sistematică a Regulamentului CE 882/2004, precum şi a celorlalte acte normative interne din domeniul sanitar veterinar, analiză pe care instanţa de fond nu a realizat-o, se deduce că un control oficial este un proces în cadrul căruia se desfăşoară o succesiune de activităţi distincte, dar interdependente şi care contribuie la realizarea respectivului proces.

Inspecţia şi prelevarea de probe fără rezultatul analizei de laborator, care să reliefeze conformitatea cu legislaţia, este un proces nefinalizat, care nu îşi atinge scopul de control oficial, ceea ce înseamnă că activitatea analitică (efectuarea analizelor de laborator) este o activitate de control oficial.

Se susţine că prima instanţă a înlăturat nelegal aplicabilitatea în cauză a Regulamentului nr. 882/20047 ca act normativ special şi a interpretat restrictiv dispoziţiile din legea salarizării, fără a realiza o interpretare sistematică a tuturor normelor specifice ce reglementează activitatea reclamantului în dezacord cu voinţa legiuitorului.

Se arată că în ceea ce priveşte calitatea de inspector al ANSVSA instanţa de fond cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti adaugă la lege în sensul reţinerii că "personalul IISPV, în ansamblul său, nu poate primi majorarea salarială de bază cu 12,5% în considerarea calităţii de inspector ANSVSA, dacă aceasta nu i-a fost atribuită expres în condiţiile Regulamentului de organizare şi funcţionare printr-o dispoziţie a conducerii şi prin fişa postului" .prin aceasta reţinere instanţa de fond intervine în mod nepermis asupra textului de lege adăugând condiţii suplimentare depăşindu-şi competenţele legale, impunând propriile condiţii de acordare a majorării salariale cu ingerinţa în atributul prevăzut în mod exclusiv în competenţa legiuitorului. Aceasta în condiţiile în care în textul de lege, singura limitare pe care o impune legiuitorul este "cu excepţia personalului auxiliar".

În cadrul acestui motiv de casare privind depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti se invocă considerentele din Decizia Curţii Constituţionale nr. 820/2008 în care s-a explicat limita competenţelor instanţelor judecătoreşti.

În raport de dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. se invocă interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material de către instanţa de fond prin interpretarea nelegală, restrictivă a noţiunilor de "act de control" şi de "act oficial de control".

Se arată că această interpretare restrictivă lipseşte de conţinut noţiunea de "control oficial" cum este precizată în regulamentul comunitar şi în actele normative ce reglementează activitatea Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor.

Dacă legiuitorul ar fi dorit o interpretare restrictivă, în sensul reţinut de instanţă şi de Curtea de Conturi, ar fi specificat, în mod expres, că doar personalul (care prelevează probe şi inspectorii care constată contravenţiile la normele sanitare veterinare au dreptul de a beneficia de majorarea salarială, ceea ce este, în mod evident, eronat şi nu aceasta a intenţionat legiuitorul.

De asemenea, utilizând aceeaşi "interpretare restrictivă', instanţa de fond referindu-se la sensul ce trebuie dat noţiunii de "act de control", opinează că "legiuitorul nu foloseşte sintagma "control oficial" sau "activitate de control", care ar permite o interpretare mai largă, ci se referă, concret, la "actul de control", ca manifestare a activităţii umane, acţiune, faptă, fapt."

Se solicită admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea în sensul admiterii acţiunii şi anulării ca nelegale a actelor contestate emise de intimata Curtea de Conturi a României.

În susţinerea recursului se depun la dosar copia Decizia nr. 101/20.04.2021 şi copia referatului Comisiei nr. x/8.06.2021 – dosar recurs.

La dosar intimata Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Recurentul-reclamant a depus la dosar răspuns la întâmpinare şi concluzii scrise.

Analizând recursul declarat în raport de motivele de casare invocate şi susţinerile părţilor, Curtea îl apreciază pentru următoarele considerente ca nefondat în cauză nefiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 4 şi pct. 8 C. proc. civ.

În raport de dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 4 C. proc. civ. se invocă faptul că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti în analiza legalităţii actelor emise de intimată şi contestate de reclamantul-recurent.

Prin Decizia nr. 111/13/23.12.2018 s-a dispus pentru alte măsuri la pct. II:1 următoarele măsuri

Conducerea IISPV va dispune măsuri concrete pentru stabilirea, evidenţierea, recuperarea integrală şi virarea la bugetul de stat a sumelor plătite nelegal, în anul 2018, persoanelor care exercită funcţiile de şef birou Juridic, Resurse Umane, Salarizare, IT şi auditor public intern ca urmare a majorării salariului de bază cu procentul de 12,5% prevăzut de lege, exclusiv pentru personalul care desfăşoară activităţi de inspecţie şi control oficial sau care prin atribuţiile specifice contribuie în actul oficial de control.

Totodată, conducerea IISPV va dispune măsuri pentru identificarea, stabilirea, recuperarea şi virarea la bugetul de stat a tuturor sumelor plătite, cu încălcarea prevederilor Legii - cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, şi altor salariaţi din cadrul instituţiei care nu au desfăşurat activităţi în structurile de inspecţie si control şi nu au contribuit în actul oficial de control.", cu termen de realizare la data de 30.09.2020.

Contestaţia formulată a fost respinsă prin încheierea nr. 111/10 din 16.03.2020.

Curtea apreciază în cauză nu poate fi reţinut motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 4 C. proc. civ. în sensul că prima instanţă a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti prin faptul că ar fi intervenit în mod nepermis asupra textului de lege, cu adăugarea unor condiţii suplimentare pentru acordarea majorării salariale de bază cu 12,5% realizând o ingerinţă în activitatea legiuitorului.

Curtea apreciază că nu sunt îndeplinite condiţiile acestui motiv de casare, prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 4 C. proc. civ.

Prima instanţă a realizat un control de legalitate al actelor contestate în limitele de competenţă stabilite de Legea nr. 554/2004, prin raportare atât la legislaţia internă Legea nr. 153/2017 cât şi la dispoziţiile Regulamentului CE nr. 882/2004.

Iar faptul că prin soluţia pronunţată s-au menţinut actele emise de autoritatea pârâtă şi s-a dat eficienţă unei interpretări restrictive asupra sferei beneficilor majorării salariale de 12,5% prevăzute de Legea cadru nr153/2017 nu reprezintă o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti ci o analiză pe fond a legalităţii actelor emise de Curtea de Conturi.

Aceasta deoarece reclamantul-recurent a considerat că întreg personalul prin activitatea sa realizează controlul oficial, astfel că îşi desfăşoară activitatea într-o structură de inspecţie şi control astfel că are dreptul la sporul în litigiu.

În cauză nu se poate reţine că prima instanţă prin faptul că înlăturat de la aplicare dispoziţiile din Regulamentul CE nr. 882/2004 privind definiţia "controlului oficial" a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti în sensul art. 488 alin. 1 pct. 4 din Constituţia României.

Acest aspect al incidenţei normei comunitare în ceea ce priveşte definirea "controlului oficial" urmează a fi analizată în cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ.

În cauză nu este fondată susţinerea privind nerespectarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 820/2008.

Prima instanţă nu a desfiinţat norme juridice incidente în cauză şi nu a creat altele noi pentru a justifica soluţia de respingere a acţiunii ci a soluţionat disputa juridică respectiv stabilirea beneficiarilor majorării salariale de 12,5% prevăzut de Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. este nefondat în cauză neputându-se reţine o interpretare şi aplicare greşită a dispoziţiilor din Legea salarizării cu privire la personalul care are dreptul la acordarea sporului de 12,5%.

În mod corect prima instanţă a menţinut ca fiind legală interpretarea restrictivă a autorităţii pârâte în sensul că nu tot personalul autorităţii reclamante poate fi încadrat în toate cele trei categorii şi realizează o activitate de inspecţie şi control şi este îndreptăţit la acordarea majorării salariale de 12,5% prevăzut de Legea nr. 153/2017.

Pentru a stabili care este sfera beneficiarilor acestui spor, plecând de la premisa că în mod clar personalul auxiliar nu are dreptul la acest spor prima instanţă a verificat criticile de nelegalitate invocate de recurentul-reclamant şi reiterate şi în recurs.

Au fost înlăturate motivat aceste critici care vizau faptul că tot personalul din cadrul IISPV ar avea dreptul la această majorare salarială de 12,5% inclusiv funcţiile vizate de controlul Curţii de Conturi care sunt funcţii publice şi nu intră în categoria personalului auxiliar. Iar aceste persoane vizate de control în opinia recurentului-pârât contribuie în mod indirect la controlul oficial.

Conform Legii nr. 153/2017 Anexa VIII cap. 11 pct. 6 subpct 6.2 lit. b) pct. 5: "Personalul din cadrul administraţiei publice sanitare veterinare şi pentru siguranţa alimentelor care îşi desfăşoară activitatea în structurile de inspecţie şi control sau prin atribuţiile specifice contribuie în actul oficial de control, respectiv de inspector al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor beneficiază de majorarea salariului de bază cu 12,5%", prevederi ce se aplică în mod corespunzător şi funcţionarilor publici din aparatul propriu al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor şi structurile subordonate acesteia, potrivit menţiunii de la lit. c).

În raport de această normă specială, prima instanţă a constatat cu aplicarea corectă a legii cele trei categorii alternative de beneficiari ai majorării salariale litigioase şi a analizat motivat încadrarea persoanelor vizate în cele trei categorii de norme speciale.

Cu aplicarea corectă a normei naţionale şi cu înlăturarea normei comunitare în ceea ce priveşte definiţia actului oficial de control prima instanţă a dat o interpretare restrictivă noţiunii de "control" şi "act special de control" plecând de la premisa că legea a prevăzut trei categorii distincte de beneficiari ai majorării, pentru a opera o distincţie în rândurile personalului din instituţiile din cadrul administraţiei publice sanitare veterinare şi pentru siguranţa alimentelor.

Această interpretare restrictivă a instanţei de fond este apreciată ca fiind legală de către instanţa de recurs.

Aceasta deoarece interpretarea contrară susţinută de recurentul-reclamant lipseşte de efect dispoziţiile din Legea nr. 153/2017 şi departajarea pe care acestea o fac în rândurile personalului administraţiei publice sanitare veterinare şi pentru siguranţa alimentelor.

Nu se poate reţine susţinerea din recurs în sensul că persoanele vizate de Curtea de Conturi prin actul administrativ contestat, (şeful biroului Juridic, Resurse Umane, Salarizare, IT ori auditorul public intern)," prin atribuţiile specifice activităţii, (de exemplu juristul, care este o persoană care apără drepturile şi interesele legitime ale instituţiei (...), economistul care asigură dotarea materiala şi fundamentează bugetul pe care controlorul oficial îşi construieşte programele de control (...) etc,), contribuie în mod indirect la controlul oficial.

Or, fără a nega că, indirect, activitatea persoanelor în cauză contribuie la realizarea rolului IISPV de a realiza analiza probelor prelevate în cadrul controlului oficial, aportul lor la controlul oficial lato sensu este derivat exclusiv din acest rol al instituţiei publice în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea, însă nu contribuie, nici direct, nici indirect, prin atribuţiile specifice proprii, în actul oficial de control.

Faţă de cele expuse mai sus, Curtea în baza art. 496-497 C. proc. civ. va respinge recursul ca nefondat menţinând ca legală sentinţa pronunţată de instanţa de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant Institutul de Igienă şi Sănătate Publică Veterinară împotriva sentinţei civile nr. 219 din 19 februarie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 31 ianuarie 2023.